新形勢下水利水電工程農村移民生產安置人口的確定與實例分析

張森 吳壯海 楊燕生 吳家敏 劉歡

摘要 通過分析水利水電工程移民生產安置人口的內涵和現行的計算方法，闡述國家政策、居民收入多元性和土地資源日益緊缺等因素給現行農村移民生產安置人口確定帶來的問題，探討新形勢下通過簡化移民生產安置人口問題、及時發布配套行業標準、研究優化生產安置人口的計算等方法確定農村移民生產安置人口，并結合海南省邁灣水利樞紐工程，對移民生產安置人口確定進行實例分析。

關鍵詞 水利水電工程；農村移民；生產安置人口；確定方法

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）13-0208-03

Discussion and Instance Analysis of Census of Rural Resident Relocation under the New Situation，Related to the Land Acquisited by Hydraulic and Hydropower Engineering Project

ZHANG Sen，WU Zhuanghai，YANG Yansheng et al

（China Water Resources Pearl River Planning Surveying&Designing Co.，Ltd.，Guangzhou，Guangdong 510000）

Abstract Through the analysis of census and the existing calculation methods of rural resident relocation related to the land acquisited by hydraulic and hydropower engineering project and systematically discuss the simple resolution of the problems of rural resident relocation， caused by governmental policy， resident income diversity， land resource shortage， and promptly issue the supporting standard， study the optimal calculating method of the resident relocation. In adition， the article illustrates the Hainan Mai Bay hydropower complex， to analyze the resident relocation.

Key words Hydraulic and hydropower engineering；Rural resident relocation；Production resettlement population；Optimal calculating method

水利水電工程農村移民生產安置人口是實施安置補償的重要依據，是水利水電工程建設征地移民規劃設計工作的主要內容之一[1]。國家出臺相關政策和行業標準明確農村移民生產安置人口的確定方法。但是，隨著經濟社會的發展和相關政策的更新，水利水電工程移民生產安置人口的概念和適用條件發生了變化，給移民安置實際工作帶來不便。因此，有必要對新形勢下水利水電工程生產安置人口確定方法進行探討，并結合實例分析為不同工程類型下的移民生產安置人口處理提供參考。

1 移民生產安置人口的內涵和現行的確定方法

水利水電工程農村移民安置人口是指因水利水電工程建設征地需要恢復生產或生活條件的農村人口。其中，生產安置人口是指因工程建設將其主要生產資料全部征收，需進行生產安置的農業人口。生產安置人口的確定作為生產安置規劃的基礎，是合理編制移民生產安置規劃的前提，能否合理的做出科學的計算，是檢驗移民安置工作是否成功的重要指標。

以《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）為基礎[2]，水利水電工程建設征地移民安置規劃相關設計規范主要有2009年10月31日開始實施的《水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（SL290—2009）、《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》（SL440—2009），上述規范對移民生產安置人口的確定，對以耕（園）地為主要生活來源者，按庫區涉淹沒村、組受淹沒影響的耕（園）地，除以該村、組征地前平均每人占有的耕（園）地數量計算，必要時還應考慮庫內庫外土地質量級差因素，具體計算方法可按照質量系數法和標準地法進行確定[3-4]。

1.1 質量系數法 考慮土地質量級差系數，用計算單元征收或影響耕園地的比重計算[3]：

R=AM征地影響/（M征地前/R基準） （1）

式中，R為基準年生產安置人口；A為土地質量級差系數，為計算單元征收或影響的耕園地質量與該計算單元總耕園地質量的比值；

M征地影響為基準年征收或影響的耕園地總面積；M征地前為基準年征地前的耕園地總面積；

R基準為基準年農業人口。

1.2 標準地法 將計算單元征收或影響的耕園地和該計算單元總耕園地用土地質量系數折算為標準地后計算生產安置人口：

R=Ab征地影響/（Mb征地前/R基準） （2）

式中，Mb征地影響為基準年征收或影響的標準地面積；Mb征地前為基準年征地前的標準地總面積。

2 新形勢下生產安置人口確定存在的問題

2.1 國家相關政策的影響

根據生產安置人口的定義可知，移民生產安置人口是通過計算來確定的以農為生的農業人口，反映出村組受工程建設征地影響耕（園）地的多少，非農業人口不屬于生產安置人口的范疇[5]。

但是，為適應新型城鎮化需要，國務院于2014年7月24日出臺《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發〔2014〕25號），該意見指出：“全面實施居住證制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口”。各省根據該意見進行了政策解讀，其中浙江省人民政府出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，并在全省11個試點縣（市、區）進行戶籍制度改革，從2015年12月31日起，慈溪已不再有農業戶口和非農業戶口之分，統一登記成為居民戶口。

由于現行的生產安置人口不包括非農業生產安置人口，該意見實施居住證制度，取消農業和非農業的區別，對其生產安置人口的確定產生影響。具體表現在以下幾個方面：

（1）生產安置人口可能增多。生產安置人口確定的質量系數法中，R基準為基準年農業人口，新政策取消農業戶口和非農業戶口的區別，導致R基準可能變大，生產安置人口可能增多。

（2）影響后期扶持人口的確定。《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》指出：“后期扶持范圍為大中型水庫的農村移民。轉為非農業戶口的農村移民不再納入后期扶持范圍”。該意見強調非農業人口不納入后期扶持范圍。實行居住證制度，將改變后期扶持人口的確定。該問題不能得到合理的解釋，對社會穩定會造成一定的影響。

2.2 居民收入的多元化

隨著經濟社會快速發展，城鎮化水平不斷提高，居民收入多元化，單純考慮總耕（園）地面積、征收耕（園）地面積、總人口、耕地質量系數4個因素確定生產人口，說服力不強，也不利于移民安置規劃設計[6]。特別是一些臨近市區經濟發達地區和土地權屬為國有、人員戶口為非農業的國營農場地區，現行的生產安置人口確定方法有待改進和完善。

2.3 土地資源日益緊缺

按照“有土安置”的原則，生產安置人口的多少影響生產安置方案的制定，對移民投資也有一定的影響[7]。目前土地資源日益緊缺，以土地為依托的生產安置方案越來越難以實施。特別是一些引水、河道治理、堤防加固項目等線性工程，生產安置人口遠大于搬遷安置人口，給項目決策和實施帶來不小的壓力。

3 新形勢下移民生產安置人口確定的初步探討

在國家經濟社會快速發展和新政策出臺的新形勢下，居民收入構成多樣化、移民生產安置方式多元化，探索合理的移民生產安置人口確定方法有現實的意義。筆者認為首先要盡快出臺相關政策，發布配套行業標準，從頂層設計和政策標準上為移民生產安置人口確定提供理論依據。其次，根據不同工程實際情況，開展研究優化生產安置人的計算方法。再者，簡化生產安置人口問題，采取多種計算方法對生產安置人口進行確定，特別是一些受農業戶口和非農業戶口影響較大的工程和線狀工程，可以采取多種方式確定生產安置人口。

4 實例分析——海南省邁灣水利樞紐工程生產安置人口確定

4.1 項目基本情況

邁灣水利樞紐位于海南省南渡江干流的中游河段（圖1），是實現瓊北地區水資源優化配置的關鍵性工程，開發任務以供水、灌溉、防洪為主，兼顧發電，并為改善下游水生態環境和瓊北地區水系連通創造條件。水庫正常蓄水位108 m，死水位72 m，總庫容6.27億m3，興利調節庫容4.87億m3，防洪庫容2.2億m3，電站總裝機容量40 MW，多年平均發電量6 485萬 kW·h。

工程建設征地影響涉及海南省4個市（縣）、3個鎮、9個村民委、14個村民小組以及澄邁縣國有林區、海口監獄、六克農場（航運公司）；涉及國營中坤農場、西達農場、陽江農場共61個連隊。工程建設永久征收土地總面積4 373.99 hm2，其中耕地309.81 hm2，園地2 518.43 hm2，其中國營農場永久征收土地總面積3 017.08 hm2，其中耕地249.09 hm2，園地1 943.83 hm2，耕園地面積占總面積的77.51%。

4.2 移民生產安置人口確定存在的問題

在進行生產安置規劃設計過程中，按照現行生產安置人口確定方法主要有以下問題：工程建設征地涉及國營農場土地面積較多，對農場的生產和職工的生活造成較大的影響。國營農場機構構成復雜，分為農場和海膠分公司2個實體單位，農場又包括農村并場連隊（由于歷史原因，地方村組劃歸農場管理）和農場社區。農場和海膠分公司土地權屬為國有，職工主要從事割膠作業，戶口為非農業。現行的生產安置人口計算方法，已不適用。

耕地和橡膠園地是農場企業和職工個人重要收入來源，如何根據農場實際情況，確定生產安置人口并妥善制定生產安置方案，關系到農場及其職工的切身利益，也關系到當地的經濟社會發展和社會穩定。

4.3 生產安置人口確定方法

根據國營農場的特殊構成，將職工生產安置人數劃分為3部分統計，即農村并場連隊職工人數、農場社區職工人數以及海膠公司職工人數。

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（1）考慮到農村并場連隊身份的特殊性，職工人數的計算采取了《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》（SL 440—2009）中標準地法，即以連隊為單位，建設征地影響耕園地面積以建設征地前人均耕園地面積，并推算至規劃水平年得出職工生產安置人數，見表1。

（2）農場社區職工人數計算。根據移民生產安置人口的以連隊為單位，利用農場職工自營承包地塊分布圖，結合庫區淹沒范圍圖，統計出建設征地范圍內涉及農場職工自營承包地塊編號，對承包地塊找出承包地塊職工人員名單進行匯總得出人數：中坤農場社區20個連隊474人，西達農場社區11個連隊120人，農場社區職工生產安置總人數為594人。

（3）海膠公司職工生產安置人口確定。以連隊為單位，利用海膠公司割膠工人崗位分布圖，結合庫區淹沒范圍圖，統計出建設征地范圍內涉及海膠公司職工人員名單進行匯總得出人數：中坤分公司19個連隊受影響職工115人，西達分公司6個連隊受影響職工69人，陽江分公司3個連隊受影響職工15人，海膠公司職工生產安置人口為199人。

經統計，海南省農墾投資控股集團有限公司根據庫區淹沒影響3個國營農場耕園地情況，結合庫區農場職工崗位實際情況，分析確定了3個國營農場農墾職工生產安置總人數為2 043人（農場社區594人、農村并場隊1 250人、海膠分公司199人），其中中坤農場1 453人（農場社區474人、農村并場隊864人、海膠分公司115人），西達農場575人（農場社區120人、農村并場隊386人、海膠分公司69人），陽江農場15人（海膠分公司），見表2。

5 結語

合理確定水利水電工程農村移民生產安置人口是進行生產安置規劃設計的前提[8]，是一項涉及面廣、情況復雜、意義深遠的技術經濟工作，對于工程建設征地移民安置規劃設計非常重要。新形勢下，生產安置人口的確定方法有待優化，該研究通過探討生產安置人口確定方法，結合實例，分析海南省邁灣水利樞紐工程生產安置人口的確定方法，為探索科學合理確定生產安置人口提供參考與借鑒。

參考文獻

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[2] 劉永新，羅政.關于貴州省水利水電工程農村移民安置人口確定的實例分析與探討[J].貴州水利發電，2011，25（6）：1-4.

[3] 中華人民共和國水利部.水利水電工程建設征地移民安置規劃設計規范：SL 290—2009[S].北京：中國水利水電出版社，2009.

[4] 中華人民共和國水利部.水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范：SL 440—2009[S].北京：中國水利水電出版社，2009.

[5] 惠靜軍.水庫移民生產安置人口與搬遷安置人口區別和聯系[J].陜西水利，2014（Z1）：102-103.

[6] 姚玉琴.關于水利水電工程農村移民生產安置人口的若干問題思考[J].水利經濟，2011，29（6）：57-59.

[7] 趙彪，郭琦.水電工程農村移民生產安置若干問題思考[J].中國農村水利水電，2007（12）：99-100，104.

[8] 蘭朝臣，曲洪雷.合理確定水利工程移民生產安置人口的現實意義及計算方法[J].黑龍江水利科技，2012，40（6）：192-193.