安徽池州市升金湖流域空間管控研究

何祥亮 許克祥

摘要 基于主體功能區劃、生態功能區劃、城鎮發展職能及方向，對流域主體發展功能進行劃分，提出了分區管控的措施，以期為升金湖流域的生態環境保護提供指導。

關鍵詞 主體發展功能；分區管控措施；升金湖流域

中圖分類號 S181.3 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）23-0044-03

Abstract Based on the main function zoning， ecological function zoning， urban development function and direction， the main functions of the basins main body development were divided， and the measures of zoning management and control were proposed，which provided the guidance for the ecological environment protection of the Shengjin Lake Basin.

Key words Main body development function；Zoning control measures；Shengjin Lake Basin

黨的“十八大”報告指出，優化國土空間開發格局是大力推進生態文明建設的重要途徑，其中建立空間規劃體系是重點改革任務之一，對保障國土空間有序、適度開發利用，強化資源管控極為重要[1]。“十九大”進一步提出加快構建環境管控的長效機制[2]，形成“既要綠水青山，也要金山銀山”的共識，統一進行所有國土空間用途管制，堅持底線思維，優化城鄉建設空間，促進工業化和城鎮化健康發展。升金湖流域生態環境的健康和穩定對維護安徽省、長江中下游特別是長三角地區的生態安全起到重要作用。但近年來，受人類和自然活動的影響，目前升金湖流域整體仍面臨著水質下降、流

域生態系統退化等環境壓力和生態風險[3]。因此加強升金湖流域的生態環境保護力度是非常必要的。

1 流域概況

升金湖流域位于安徽池州市境內，濱臨長江中下游南岸，流域總面積1 445.2 km.2，主要涉及貴池區、東至縣及石臺縣3個縣區（圖1）。流域西北緊靠長江，流域內河系發育、湖泊眾多，升金湖自然保護區位于其中，升金湖主要來自湖區東、南、西3個方向的地表徑流和東南方向的張溪河流域（黃湓河）、東北方向的唐田河流域的匯水，保護區總面積333.4 km.2，其中核心區101.5 km.2，緩沖區103 km.2，實驗區128.9 km.2。

2 流域存在的生態問題

升金湖流域范圍廣、人為活動強，生態環境較為脆弱。

雖然近年來采取了一系列產業結構調整、污染防治措施等，但是流域生態環境保護形勢依然嚴峻。

2.1 環境管理能力不足，風險防范體系不完善

升金湖流域涉及石臺縣、東至縣和貴池區3個行政區，升金湖自然保護區的管理部門涉及林業、水產、保護區管理局等部門。多行政區多部門管轄導致管理混亂，生態環境的管理無法協調一致，效果不明顯，應急系統一直處于各自獨立、分散的管理狀態，缺少統一指揮調度平臺，應急體系無法得到保障。自然保護區管理站和3個縣（區）的環境監測能力也無法滿足國家自然保護區的生態監測需要。

2.2 流域污染防治措施不到位，生態破碎化嚴重

主要體現在保護區畜禽養殖和水產養殖污染尚未得到有效控制、農村生活污染處理水平較低，農業面源和生活污染無法做到有效管理，養殖業、農業耕作及礦山開采等導致流域尤其是升金湖自然保護區湖區生態系統破碎化，緩沖區及湖濱生態結構被破壞，流域生態功能受到嚴重影響。

2.3 生態空間被壓縮，生態風險暴露嚴重

在流域局部地區域內，存在著隨意違法采砂、礦山開發等現象，加上流域內農業林產品的無序發展等，使得區域局部地區水土流失加劇；加之各類建設大量擠占河道生態空間，天然灘涂濕地減少，濱水空間綠地稀缺，在一定程度上破壞了流域內河流生態系統的良性循環。同時，流域內飲用水源地生態環境風險暴露嚴重，目前流域內集中式水源地未進行保護區劃分，保護區的隔離與整治工作也有待進一步完善。直接影響到流域水土保持、水源涵養和水文調蓄等生態系統服務功能的發揮。

3 流域主體發展功能劃分

考慮安徽省主體功能區劃、安徽省與池州市生態功能區劃以及城鎮職能和建設方向，將全流域劃分為3類主體發展功能：禁止開發區、限制開發區和重點開發區（表1）。

3.1 禁止開發區

主要指流域內的升金湖自然保護區、歷山風景名勝區、水源保護地及公益林等（圖2）。該區作為流域內的生態紅線管控區，禁止工業開發，加快生態保護和自然修復，增強生態產品供給，有效發揮其生態服務功能。

3.2 重點開發區

主要是指流域內東至縣的張溪鎮、洋湖鎮和葛公鎮，貴池區的唐田鎮、石臺縣的丁香鎮及小河鎮集鎮區的規劃建設區，主要功能是在改善區域環境質量的基礎上完善城鎮服務功能，建設成為新型城鎮化和生態工業的主要載體，滿足地方社會經濟發展需要。

3.3 限制開發區

主要參考池州市及流域主體功能區劃和生態功能區劃等，在區劃的基礎上將禁止開發區和重點開發區之外的區域全部劃為限制開發區，控制現有工業發展規模并逐步退出，重點發展現代農林業和特色生態旅游業，禁止污染項目進入。

4 分區管控措施

基于主體功能區劃、生態功能區劃、敏感功能區及社會經濟發展需要等，提出流域管控分區方案，對禁止開發區、限制開發區和重點開發區實行分區管理，確保禁止開發區能夠有效發揮水土保持、洪水調蓄、生物多樣性保護、水源涵養等生態系統服務功能，限制開發區和重點開發區在資源與環境承載力范圍內有序發展，為正確開發和保護自然資源以及制訂區域環境保護策略提供科學依據[4]。

根據不同類型的生態環境保護和管理需求以及升金湖流域社會經濟發展和人民生活水平提高的需要，規劃提出差異化的管控措施。禁止開發區按照其保護地屬性已有的法律法規要求落實管控[5]。若同一區域兼具2種以上類別，按最嚴格的要求落實監管措施。重點開發區以滿足城鎮發展需要為主并嚴格執行提出的投資項目負面清單，建立外資準入全面放開后的安全閥[6]，限制開發區明確產業發展方向，以此控制區域生態環境，在保障區域生態環境安全及環境質量穩步提高的基礎上，實現區域人民生活水平的改善。

4.1 禁止開發區管控措施

4.1.1 未建項目管控措施。

升金湖國家級自然保護區依據《中華人民共和國自然保護區條例》（1994）、《國家級自然保護區調整管理規定》（2013）、《安徽省森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》（2004）等進行管控，核心區和緩沖區內嚴禁一切形式的開發建設活動。公益林依據《國家級公益林管理辦法》（2013）進行管控，一級國家級公益林原則上不得開展生產經營活動，嚴禁林木采伐行為，二級國家級公益林可以進行撫育和更新性質的采伐，三級國家級公益林應當以增加森林植被、提高森林質量為目標，加強森林資源培育。省級公益林參照執行。水源保護地依據《安徽省飲用水水源環境保護條例》（2016）進行管控，應當遵守《安徽省飲用水水源環境保護條例》（2016）中第十四條、第十五條和第十六條規定。風景名勝區依據《風景名勝區管理條例》（2006）、《風景名勝區規劃規范》（GB50298—1999）等進行管控，核心景區嚴禁一切形式的開發建設活動。升金湖流域后期建立的濕地公園等，分別參照《國家濕地公園管理辦法（試行）》（2010）等進行管控。

4.1.2 已建項目管控措施。

禁止開發區內依法建成的各類項目，應當根據對生態影響的程度分別采用下列方法進行處理：①住宅及其配套設施，以及污染物排放達標、對生態保護無不利影響的項目，按照現狀、現用途保留使用，不得在原項目用地內擴建其他項目。②寺廟、道觀等宗教設施用地以及墓地等殯葬用地，按照現狀、現用途保留使用，不得在原項目用地內擴建其他項目。③已出讓采礦權的現狀已建和待建采礦項目，原則上依據項目界線予以保留并逐漸修復破壞山體的植被。已出讓的水產養殖項目，按照項目簽訂合同，到期后終止人工水產養殖項目，改善水生態環境。④土地利用規劃確定的未建集體建設用地，可依據村莊建設規劃，建設鄉村公益事業和公共設施以及農村居民住宅。⑤已建項目為禁止開發區內允許建設的項目，如現狀軍事設施，原則不能在原項目用地內擴建其他項目；確需新建項目，必須根據用地屬性類型，依據相關法律法規，通過嚴格的審查程序把關和控制政策引導。⑥對生態保護有不利影響的項目，引導相關權利人進行改造和產業轉型，逐步轉為與生態保護不抵觸的適宜用途。⑦不符合環境保護、水資源保護、水土保持等法律、法規、規章及相關標準與規范要求的項目，由環保、水務等有關行政主管部門按照各自職責責令限期整改，逾期未整改或者整改不合格的，依法吊銷相關許可證件。⑧已審批但尚未開工的建設項目，應當符合管控準入項目條件，并嚴格控制開發強度和用地功能；對不符合準入條件的項目，應當置換到禁止開發區外根據規劃進行建設，或者實行政府土地儲備。

4.2 其他區域管控措施

4.2.1 重點開發區。

該區域總面積12.50 km.2，占整個流域的0.86%。主要用以城鎮發展及基礎設施建設為主，建設過程中嚴格控制城鎮開發容積率，合理有序規劃建設用地功能分區，要求提高工業企業入駐門檻，集約工業用地，不斷提高土地投資強度，嚴格落實環保要求，保護城郊農業用地，加強城鎮環境基礎設施建設。嚴格控制城鎮空間內農村居民點擴張，禁止對人居環境有重大影響的項目布局，限制在城鎮空間以外地區開展大規模城鎮建設活動。為維護該區域生態環境，提出以下投資項目負面清單：①國家發改委《產業結構調整指導目錄（2011 年本）修正版》中限制類、淘汰類項目；②國土資源部、國家發改委《禁止用地項目目錄（2012 年本）》中企業投資項目；③投資強度低于3 000萬元/hm.2的工業類項目，未達到行業準入標準或政策的項目；④規模化畜禽養殖類項目、庫區水面網箱養殖、攔網養殖項目；⑤新建化工、水泥、冶煉、造紙、制革、印染和電鍍等重污染行業項目；⑥不符合池州市及各縣區旅游發展總體規劃的小規模、碎片化、低標準、同質化旅游設施建設。

4.2.2 限制開發區。

該區域總面積744.40 km.2，占整個流域的51.51%。該區域以耕地、林地保護為主，優先劃定永久基本農田保護紅線，科學推動土地綜合整治[7]。促進農用地規模化、標準化建設，加強農林業生態系統健康維護、生態安全及土壤污染治理。控制現有工業發展規模，禁止污染性工業項目建設，積極推動分散工業企業向所在市、縣、區工業園區或重點鄉鎮工業集中區集中，在礦山開采類項目實施綠色礦山創建的基礎上，建立健全國家級綠色礦山標準體系[8]，實施有序生態化開采，閉礦后及時實施生態修復，進行礦山廢棄地再利用。在控制旅游環境容量及污染防治的基礎上，發展現代農林業和特色生態旅游業，配置必要的旅游設施，限制與風景游賞無關的設施建設，選擇多元化的控肥增效及水土保護措施，發展高效生態休閑觀光農業，逐步取締升金湖流域規模化畜禽養殖業、網箱養殖等。嚴格控制各村用地無序擴張，逐步推進農村建設用地減量化，逐步引導村莊合理空間布局，積極推進農村環境“三大革命”以及美麗鄉村建設，改善農村地區生活污水、生活垃圾污染問題。

5 結論

該研究基于省市主體功能區劃、生態功能區劃、城鎮發展職能及方向，將升金湖流域劃分為禁止開發區、重點開發區和限制開發區，并提出差異化的管控措施，從流域空間開發利用管制角度為升金湖流域經濟發展、國土資源利用和流域生態保護提供科學參考，以期升金湖流域國民經濟與社會穩定發展的同時，穩步構建區域生態安全格局，確保生態系統得到有效的保護，生態功能得到有效發揮。

參考文獻

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