農業供給側改革下的土地流轉問題研究

李姍姍 匡遠配

摘要 農業供給側改革的重點和難點與土地流轉制度在很大程度上存在著耦合關系，但在該階段還未能從農業供給側改革視角深入認識土地流轉制度的意義，且土地流轉補貼標準偏低、土地流轉成本上升、土地糾紛等問題也有待解決。應明確土地權利，完善土地流轉登記制度，同時提高構建糾紛預防機制，完善土地法律法規制度，在農業供給側改革背景下推動農村土地流轉制度合理有序運行，促進農村的經濟發展。

關鍵詞 農業供給側改革；土地流轉；耦合關系

中圖分類號 F301 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）23-0215-04

Abstract The emphasis and difficulty of agricultural supplyside reform have a coupling relationship with the land transfer system to a large extent. However， in this stage， the significance of land transfer system can not be deeply understood from the perspective of agricultural supplyside reform， and the subsidy standard of land circulation is low， and the cost of land circulation is rising. Land disputes and other issues need to be resolved. Land rights should be clear， land circulation registration system should be improved， at the same time， to improve the construction of dispute prevention mechanism， improve land laws and regulations system. Promoting rural land under the background of agricultural supply side reform the circulation system operates in a rational and orderly manner to promote rural economic development.

Key words Agricultural supplyside reform；Land transfer；Coupling relationship

“十二五”期間，我國農業取得了快速發展，2015年糧食總產量達到62 143.5萬t，比2014年增長2.4%，實現了“十二連增”，為社會的穩定和經濟的持續健康發展提供了堅實的支撐。但是農業發展仍然面臨著一系列問題，如農業結構不合理，農業競爭力弱，粗放式發展方式普遍存在，“雙改單”趨勢明顯以及從事農業的農民數量大大減少，糧食保障面臨威脅等，為了解決農業發展存在的矛盾，2016 年中央一號文件明確要求推進農業供給側結構性改革。農業供給側改革的背景有4點：一是國內外糧食價格呈現倒掛現象，國內糧食價格高于國際價格，國際競爭力較弱；二是糧食生產結構不合理，玉米產量過剩大豆產量過低；三是“庫存高、進口多、出口難”現象并存；四是糧食收購增加了財政支出加重了財政負擔。對于玉米的種植量遠遠超過了消費者的需求量這種本來就違背了經濟學規律造成高庫存的現象，再加上不斷突顯的物質成本、人工成本、土地成本的“三本齊升”，構成了農業供給側的基本特征。農業供給側結構性改革的主要目的是構建與目前經濟發展階段相適應的經濟主體與產業體系，形成農業發展的新動能與新業態，提高農業全要素生產率，提高農民經營收入[4]。農戶自發、市場推動的土地流轉一般發生在區位條件和經濟基礎較好的農業區域，對于一般性的農村自發性的土地流轉情況較少發生，主要還是政府和村集體主導的土地流轉為主。推動落實農業供給側改革政策的實施有利于完善我國的土地流轉制度。因此，為更好地開展土地流轉工作以推動和保障農業供給側改革順利進行，需理解土地流轉制度與農業供給側改革之間的關系及所面臨的問題。

1 土地流轉與農業供給側改革目標的耦合關系

農業供給側結構性改革是指從農產品供給角度入手，通過各類農業生產要素的優化配置，切實促進農業生產及其產品供給結構優化，提高農業供給體系的質量和效率，使農產品供給的數量、品種和質量更加契合消費者需求，最終形成結構更合理、保障更有力的農產品供給體系[3]。農業供給側改革主要是提高農業的再生產能力，實現農村資源循環生態健康的良好生產模式。通過轉換傳統的農業生產模式，摒棄高投入、高消耗、低產出的落后的傳統農業企業和農業生產組織。農村土地流轉規模越來越大，經營主體數量增加，土地流轉制度在很大程度上耦合了農業供給側改革的目標任務，其加快資本、土地等要素的流動，提高資源的配置效率，與農業供給側改革目標中優化資源配置、擴大有效供給目標一致。完善土地流轉機制，發展適度規模經營，培育新型農業經營主體是農業供給側結構性改革的重要路徑[4]。

1.1 依據市場導向的耦合

市場需求結構的變化會影響到產業結構的變動，市場的變化直接影響土地種植結構，理性農民往往依據自己的經驗判斷調整自己的種植結構，信息不對稱性使農戶不能正確估計來年的某種農產品的需求量，那么進行農業供給側改革就是要依據市場變化的規律以及消費者需求來合理調整農業產業的規模，實現土地規模擴大有利于提高農產品市場競爭力，從而增加農民收入，實現農業可持續發展和農民，增收是農業供給側改革的最終目標。生產的目的是未來滿足消費需求，農產品法人供給結構是否能滿足日益變化的需求以及消費的多元化給人們帶來了巨大的挑戰。市場需求就是進行農業生產的指向標，只有把握市場的規律遵循市場原則才能獲得最大化收益。對于種植業來說更需要結合近幾年的市場產量來指導未來種植數量，農地需要在市場需求導向下進行流轉出租，合理的土地流轉有利于實現規模經營，從而提高農村土地資源配置效率和勞動生產率。為農村土地的規模經營、產業化經營奠定基礎。農村土地流轉率隨著地區經濟發展水平的提高而明顯提高，土地流轉目的以發展高效農業為主，從表1可以看出，2005—2012年全國土地流轉形式仍以出租和轉包為主，種養業大戶是目前土地流轉的最主要流入方，吸納了流轉土地總量的近50%[5]。一些有知識有膽量的轉出農戶進城務工從事非農產業獲得的收益會高于僅僅依靠農業生產獲得的收益，對于轉入戶來說擴大自身的生產經營規模，節約了交易成本，獲得比原來更大的收益，土地流轉與農民增收目標耦合。

1.2 “三去一降一補”任務目標的耦合

我國推進供給側改革的五大任務分別是：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。玉米的產量過剩，大豆主要依靠進口，糧食總產量的“十二連增”，進口糧食也在增加，儲備糧食的數量巨大造成農業產能嚴重過剩，土地流轉制度的實施有利于促進農業可持續發展，有序推進土地制度改革改善種植結構調整作物數量滿足市場的需求，土地流轉從使用權的提出、經營權的流轉，到建立城鄉統一用地市場，構建農業經融機構，再到農地規模經營，發展現代農業，越來越活躍地出現在農村的舞臺上。當前農業和農村經濟發展已進入了一個新的發展階段，由于農產品總量的增加和消費需求的多樣化，土地實現合理種植減少玉米等糧食的存儲量減輕國庫，土地調整主要包括調整農產品品質結構、品種結構和區域種植結構。土地經營權的流轉可以改變農業種植結構，改善農產品總量供需平衡，特別是對于土地條件不一樣區域可以進行相應調整，整合土地資源和改善生產的條件。通過合理的土地流轉能夠促進耕地的用養結合，提升耕地質量，改善農產品質量；有利于調減優勢產區的種植面積；對于生態脆弱地區，休耕輪作等相結合，有利于優化區域品種結構和種植結構，從而實現去庫存、去產能和去杠桿的效果。土地流轉的土地是高效率高產量的土地，合理有序的土地流轉與農業供給側改革中的任務目標耦合相關。

1.3 農業供給側改革關鍵和難點的耦合

農業供給側結構性改革三部曲是結構、成本、收入，土地成本一直是農業供給側改革的重點和難點，農業供給側改革的核心就是要提升農業的供給量，那么農業部門就需要專業的人員進行生產，提高其生產產量，專業化的生產模式需要標準化生產條件，近幾年的農村資本下鄉速度加快，整合農村閑田和土地可以有效引進人員來進行農業生產，擴大土地規模提高農業供給量。土地實現高效運轉有利于資金在農業部門的流動從而實現農民的增收。土地流轉可以節約土地的交易成本為農產品價格減負，目前我國農村土地流轉的推動處于嚴重的信息不完備和信息不對稱狀態[6]，如果我國農村土地流轉各方能在統一的信息空間和平等對稱的信息環境下，則土地流轉相關利益方的談判和利益博弈將更有效率。農村土地承包經營權的流轉為解除農民在農村土地和農業的束縛提供了保障[7]。解除務工農民的后顧之憂，從而提高農民的生活水平，增強農村的經濟發展能力。總體來說，農民進行土地流轉有利于減少土地中介環節和中間成本，是推動農業供給側改革進行的重要力量。

1.4 土地流轉與培育新型農業經營主體目標的耦合

現代農業的發展依靠人力資本的投入和培養，如表2所示，土地流轉過程中方向呈現多樣化趨勢，主要是流向本村及周邊地區的農戶，兼有合作社、企業和其他形式。農業供給側改革的重要內容之一就是加快培育新型農業經營主體，那么如何吸引新型農民進入農村從事農業性質的企業、合作社等就必須進行農村的土地制度改革。深化農村土地制度改革，可以進一步激發廣大農民從事農業生產經營的積極性，避免土地掠奪式經營。在農業方面，廣大農村地區的農戶可以選擇更多的農業經營模式：經濟欠發達地區仍可選擇較小規模的家庭經營，通過提高土地產出率提高經營收益；經濟較發達地區，有實力的農戶可根據需要自由選擇家庭農場、專業農戶（種養大戶）、農業合作社等經營模式，結合使用提高土地產出率和勞動生產率的方式提高經營收益。土地流轉促使農業經營模式向著集約化、規模化、專業化的方向發展。土地的生產規模有利于調整農產品種植結構，這也是農業供給側改革的重要目標。新型經營主體在實現土地流轉的情形下推廣新品種、新技術提高農產品的質量檔次，確保糧食生產總量平衡和效益提高，擴大農業生產規模來滿足當代日益增長的消費需求，保障人民生活質量。

2 農業供給側改革下土地流轉面臨的現實困境

2.1 未能從農業供給側改革視角深入認識土地流轉的意義

土地流轉前農戶在自己承包地上的勞動通常不計成本，而土地流轉后經營戶的用工成本明顯升高，加上各項服務費用成本的升高，物質成本、人工成本、土地成本“三本齊升”，必將使農業供給側結構性改革“降成本”的目標淪為空談。尋租效應在土地流轉制度中更加突出，原因是政府推動土地流轉、配置農地資源、培育經營大戶、引入涉農企業的過程中必然伴隨尋租。政府在土地流轉過程中占據著主導作用市場的活力不能很好的激發，對資源配置效率必定會有影響。任何制度都有生命周期，隨著時間推移均會顯示出效率遞減[8]。尋租效應干擾了正常的市場秩序，市場中有經營頭腦、有技術的新型經營主體難以獲得公平，不能形成有競爭力的新型經營主體，也不能有效培育新型職業農民，農業供給側結構性改革也難以依靠勞動力素質提高、人才紅利實現，將失去供給側改革的載體和任務完成的能動要素。

2.2 土地流轉成本逐年增長影響農民收入穩定

土地流轉的可持續性要求土地轉入、轉出雙方都有利可求。土地轉出方可以獲得合理、穩定的租金收入，土地轉入方在支付租金后能夠有經營收益。不僅糧食價格、勞動力價格、土地租金會影響農民的收入，而且土地補貼也會影響到農民收入的穩定性。我國糧食（稻谷、小麥和玉米）成本中，土地成本是增長最快的，年均增長高達24.6%。據土流網數據顯示，全國平均土地流轉價格是891.93元，全國土地平均流轉價格在340～3 240元，其中北上廣的價格最高，而2016年農民三項補貼（農資綜合補貼、種糧農民直接補貼和農作物良種補貼）平均補貼資金在1 800元/hm.2左右，規模經營補貼一般在600～1 200元/hm.2，土地流轉補貼平均1 500～3 200元/hm.2，高標準農田建設最高補助22 500元/hm.2。補貼遠少于土地流轉成本的增長，農戶的實際收入并沒有得到增長。轉入戶為了增加土地的收益而將土地轉作他用，若不轉作他用，土地流轉的獲利空間將十分有限。

2.3 土地流轉引起的經濟糾紛問題有待解決

土地流轉是深化農村土地制度改革的重要取向，它是土地承包制的一種衍生制度，是指在不改變土地所有權的前提下，農戶將土地轉讓給他人的行為。我國在取消農業稅之后，農村的土地流轉面積逐步擴大，土地合同數量增加，因土地流轉而產生的經濟糾紛也在增加。土地流轉若違背了制定的原則，就必然會產生一系列糾紛。土地糾紛主體主要是農戶與農戶之間、農戶與村集體之間以及農地非農化過程中政府與農戶間的糾紛。土地糾紛產生的原因主要有以下3點：一是承包權不清引起的經濟糾紛。部分農戶早年就外出務工，但是隨著這幾年農村的補貼和政策大幅度提高，這些農戶就返鄉要地。在農業生產特點下，家庭經營的重要性使得需要除去人身屬性進而以財產權性質流動的農地使用權細分要求，對農地承包權和經營權的分置構成了分置結果上的兩難約束[9]。二是土地產權關系不明確。農地的產權制度對農民的努力的激勵取決于農地產權制度所內含的農民努力供給與收益報酬一致性[10]。我國現行的土地制度是以集體所有為基礎的家庭聯產承包責任制。這種制度使農民獲得了自主經營的承包權， 但法律上并未對這種制度的所有權主體職能、所有權主體和經營者主體間的關系作出明確規定。由于這種缺陷的存在， 致使某些村集體無視農民的意愿，任意處理集體土地， 這損害了農民的利益，引起了農民的不滿 ，致使土地流轉中農戶與村集體間產生糾紛。三是政府失靈，政策頻繁變化所導致的農村現實利益關系的沖突是引發農村土地流轉糾紛的現實根源。農戶流轉了土地之后，不執行土地合同，根據自身的訴求和意愿隨時變更合同的現象也大量存在。種糧補貼歸屬也常常引發糾紛，土地轉出方往往將糧食補貼據為己有，或者找各種理由刁難承包方。

3 農業供給側改革視角下推進土地流轉發展的對策

3.1 調整種植結構，合理高效種植

根據消費者需求和市場規律來調整產量，加強對農產品市場的研究和流通隊伍建設。根據農村市場發展的要求，適時提出和制定適應農產品市場變化的政策[11]。農民對政策及市場價格的變動較為敏感。隨著國家玉米臨時收儲政策的取消，國內玉米價格下滑，種植玉米收益下降，給農戶種植結構調整提供了動力。順應農業供給側結構調整的需要，進一步體現糧-經-飼草三元結構發展。提振優質飼草料的需求，促進農戶種植結構調整。振興草食畜牧業，沒有草食畜牧業的發展，“糧改飼”就是空談。重視種植農戶參與，引導種養戶合作。建設本地“糧改飼”專業信息平臺，引導種植戶和養殖戶的有效聯結。制定“糧改飼”試點詳細規劃，逐步推進。以種植面積確保糧食生產穩定增長的前提下， 充分發揮資源和技術優勢， 以提高農產品品質為中心 ，以市場需求為導向， 加快優化品種、品質和季節結構， 實現產量、質量、結構、效益的統一。并通過抓市場、促加工、活流通， 采取標準化生產的，能夠更好地對接市場，在信息掌握、勞動量的輸入上都有較于普通散戶更大的優勢[12]。推進農業產業化進程，全面提高農業綜合經濟效益，確保農業結構調整向著持續、健康、協調的方向發展。以農機數量和倉儲能力匹配度作為重點搭建為農服務中心，提供指導和幫助。通過項目支持、農業產業聯盟建設、科技人員交流合作等多種機制，促進區域農業轉型升級，深入進行農業供給側結構性改革。

3.2 明晰產權，農地確權流轉

土地流轉產生的集聚效應和范圍效應，能夠從兩方面引導新型經營主體減輕糧食庫存壓力，一方面將推動土地集中生產附加值高的農特產品，滿足新形勢下消費者的新需求，土地有序流轉的前提就是對土地的確權[13]。政府通過所有權確權來解決地權模糊，通過“穩定所有權，明晰承包權”的確權路徑來化解模糊性。對農民私人的土地使用權、收益權和交易權進行法律的界定并加以保護、賦予農民更多的土地產權，有利于促進農業發展。農村實現穩定產權管理農戶的積極性就會被調動，農戶自發性進行土地規模擴大，引進技術增加農產品的附加值，同時對承包大戶來說劃分了權與責，保障了自身的利益。各級政府監督土地流轉登記制度實施進行實名制登記，減少中間環節降低農戶承包風險，同時要加強自我約束，不能夠隨意干涉農民承包權和經營權，要賦予農民更多的談判能力，防止政府從“援助之手”向“掠奪之手”轉變。

3.3 構建糾紛預防機制，完善土地法律法規制度

目前我國各地農村情況區域性差異極大，法律規范不能也難以涵蓋和適用于所有的農村。在農村土地制度的設置上增加因地制宜的成份，給地方留下一定的制度創新空間。再次出臺的政策應該盡力保持穩定性和一致性，健全土地相關法律規定，修訂農村社會中與現實脫節的部分，補充細化有關的規定，厘清農村各類主體的法律地位和權利義務，協調各種利益之間的平衡。一些農民在土地流轉中失去土地經營權，但土地流轉收入又不能滿足養老等生活保障的情形下，存在基本生存保障降低或喪失的風險，從而建立農村土地流轉風險基金制度。鄉鎮政府和政府相關職能部門應樹立服務于民的意識，做好中介服務工作，提高服務水平與質量，建立健全農村土地流轉市場及與其相關聯的信息、咨詢、評估系統，制定并為村民提供統一的土地流轉合同樣本，引導村民依法進行土地流轉，把土地流轉納入法制化、規范化渠道，確保農村土地有序流轉，減少土地糾紛發生的隱患，切實保護農民的合法權益。

參考文獻

[1]羅必良.農業供給側改革的關鍵、難點與方向[J].農村經濟，2017（1）：1-10.

[2] 陳錫文.農業供給側結構性改革要進行三大創新[J].農村工作通訊，2016（8）：34.

[3] 江維國.我國農業供給側結構性改革研究[J].現代經濟探討，2016（4）：15-19.

[4] 楊玉珍.農業供給側結構性改革下傳統農區政策性土地流轉糾偏[J].南京農業大學學報（社會科學版），2017，17（5）：79-87.

[5] 包宗順，徐志明，高珊，等.農村土地流轉的區域差異與影響因素：以江蘇省為例[J].中國農村經濟，2009（4）：23-30.

[6] 何靜.基于信息對稱視角的農村土地流轉效率分析[J].山東社會科學，2015（5）：144-149.

[7] 劉衛柏，李中.新時期農村土地流轉模式的運行績效與對策[J].經濟地理，2011，31（2）：300-304.

[8] 錢龍，洪名勇.農地產權是“有意的制度模糊”嗎：兼論土地確權的路徑選擇[J].經濟學家，2015（8）：24-29.

[9] 李寧，陳利根，孫佑海.現代農業發展背景下如何使農地“三權分置”更有效：基于產權結構細分的約束及其組織治理的研究[J].農業經濟問題，2016（7）：11-26，110.

[10] 冀縣卿，錢忠好.中國農業增長的源泉：基于農地產權結構視角的分析[J].管理世界，2010（11）：68-75.

[11] 朱志軍，趙潔.農業種植結構調整的實踐與思考[J].中國農業資源與區劃，2000，21（5）：46-50.

[12] 田文勇，張會幈，黃超，等.農戶種植結構調整行為的影響因素研究：基于貴州省的實證[J].中國農業資源與區劃，2016，37（4）：147-153.

[13] 匡遠配.統籌“四個保障”深化農業供給側結構性改革[N].湖南日報，2017-02-04（006）.