社會公共資產的概念內涵及外延初探*

李麗珍 安秀梅

摘 要：近年來行業協會商會脫鉤改制過程中存在不少資產權屬方面的爭議和障礙。國家撥付的資產及其增值部分的歸屬與社會團體法人財產權之間的矛盾突出。通過對政府性資產、國有資產以及社會組織中各類資產基于來源、結構與用途進行分類梳理，結合我國現行法律法規以及產權與超產權理論、公益產權觀、法人財產權觀，提出有別于國有資產、集體資產及私有資產的新型資產形式――“社會公共資產”的概念。從資產用途的公共性視角將其界定為“由社會組織依法所有的，由非財政出資形成的全部資產及權益”，從而明晰產權，為下一步完善社會組織資產監管機制提供理論參考和依據。

關鍵詞：社會公共資產;產權;法人財產權;公益產權

一、社會公共資產概念的提出

隨著國家治理體系和治理能力現代化的加速推進，社會組織應勢發展壯大，已逐步成為國家治理體系中的中堅力量。截至2016年底，全國共有社會組織70.2萬個，吸納就業人員763.7萬人，接收各類社會捐贈786.7億元（ 數據來源：中國民政部官網）。社會組織資產規模龐大且逐年遞增，其管理好壞事關社會公益、互益事業和民生福祉。政府為吸引社會資本參與公共服務供給，政府對社會組織進行資助、獎勵、稅收減免、貸款擔保等多種形式的支持。然而政府無償撥付到社會組織中的資產及其增值部分，是否應作為國有資產來管理，如何實現包括國有資產在內的社會組織資產的保值增值和分類監管，避免資產流失。行業協會商會脫鉤過程中，將暫時無法確權的資產“暫定為國有資產”，引發社會組織相關人員的不滿和抵觸情緒。本文以“社會公共資產”來指代社會組織中的由非財政出資形成的資產及權益，并對其概念內涵和外延進行理論探索和政策突破。

二、相關概念辨析及研究范疇

1.社會公共資產是有別于政府性資產、國有資產的新型資產形式

社會公共資產的載體是在各級民政部門登記注冊的社會團體、基金會、社會服務機構的社會組織。社會公共資產與企業國有資產、政府性資產雖然都為社會提供公共產品或準公共產品，都具有“公有”資產形式，但資產屬性、管理方式、產權結構等方面并不全然相同。政府性資產以“政府公共資產”冠之更為恰當，它以社會福利最大化和政治、經濟制度穩固為主要目標等。社會公共資產以社會服務、社會治理、社會資本增值、滿足公民訴求、保障公民利益等為目標，是一種特殊的所有權形式。

2.社會公共資產重在保障公共“受益權”

從初始資金來源角度，社會組織發起設立時籌集到的初始活動資金或基金（即為開辦資金），有些是由財政撥款或向財政部門借支方式籌集。依照現行法律法規，社會組織的注冊資本與企業注冊資本金確實有著本質區別，其初始資金投入者不能因為資金的投入而享有社會組織的所有權，社會組織結余不能依照企業利潤按持股比例分配。因此，政府投入的資金視為一種捐贈或資助更恰當，政府不能因為注冊資金全部由國家投入而將社會組織的全部資產認定為是國有資產。

從日常營運資金來源及凈資產角度，社會組織資產包括：會費收入;社會組織在核準的業務范圍內開展社會服務、提供有償服務（如培訓、咨詢等）所取得的收入;社會捐贈所形成的資產;會員企業提供贊助形成的非限定性凈資產;社會組織參與政府購買服務所得形成的非限定性凈資產;依法保值增值形成的收益以及其他合法性收入形成的資產;接受財政撥款形成的凈資產為限定性凈資產;社會組織利用現有的資源舉辦行業交流會、展會等取得收入所形成的非限定性資產。可見，資產來源渠道復雜多樣，使得從來源上界定權屬存在一定難度。

從資產用途角度，雖然社會組織資產來源渠道復雜多樣，但實際上除了明確為國有資產的部分外，社會組織對所有非國有資產擁有支配權，不論是會費收入、捐贈收入，或是提供有償服務取得的收入，匯集成一個整體，統一由社會組織依法占有、管理、使用和處置。任何組織或個人不能因向社會組織提供上述資產而擁有對社會組織的支配權或對其資產的所有權。因此，可將社會組織中的非國有資產全部納入“社會公共資產”范疇。其中“公共”二字是指出于公共的目的，強調資產受益權的公共性，不談來源，只講用途。只要界定為“社會公共資產”，也就限定了其資產權益是用于社會公益或特定目的。將脫鉤中的部分資產暫定為國有資產也是出于保護的意圖，確保資產用于公共領域，避免資產被瓜分。

事實上，政府鼓勵和扶持社會組織發展，是完善國家治理體系的重要內容，是國家應盡的義務。政府對社會組織的財政資助具有明顯的補貼性質，只要其用途完全符合促進社會組織發展的宗旨，其財產所有權就應轉移給社會組織。政府作為投入人，可對該項資產的使用做出限定，并監督社會組織規范運作。這進一步突顯了“社會公共資產”提法的重要性。一味從資產來源角度尋求權屬界定，必然會陷入“死胡同”，無益于社會資源的投入和社會事業的持續健康發展。

三、產權界定理論基礎及相關研究綜述

1.產權理論與超產權理論

按照產權理論，社會組織所使用的政府性資產屬于國有資產，而社會組織在運營過程中形成的資產需按資源投入比例等劃分權屬，但這顯然與社會組織宗旨及相關管理制度相悖。按照超產權理論，社會公共資產未必一定需要界定為社會組織的法人產權才能實現資產保值和社會組織人員的盡職盡責。另一種可行的途徑是使社會組織更具開放性和競爭性。事實上我國現階段也在大力支持、鼓勵社會組織發展，無論是數量規模還是業務服務領域，以及2016年推行的打破“一行一會”制，都能看到顯著的變化趨勢。但這又會遇到新的問題，如過度競爭是否會導致社會組織的營利性轉向、或假借非營利之名從事違法違紀活動、監管失控等問題需進一步思考。

2.非營利組織法人財產權

關于非營利組織法人財產權，目前學術界的觀點主要分為三類：一是國家或社會共有;二是所有權人虛置;三是非營利組織擁有法人財產權。基于非營利組織資產所具有的來源廣泛、形態多樣、用途受限、受益人和所有人不確定等一系列特征，多數學者們提出應在明確財產“終極”所有權的條件下（互益性組織財產歸屬特定群體、公益性組織財產歸屬社會），給予非營利組織法人財產權。

3.社會團體法人財產權觀

（1）社會團體財產權。社會團體法人財產觀認為行業協會商會、工會、宗教組織等社會團體應對合法所得享有財產權，政府或個人等投入社會團體的資源不應視為投資行為而享有任何財產權利。如賈西津（2016）認為“將行政支持誤當成行政投資……易形成國有資產的不當擴大化”，建議采用“行業協會資產”這一政策性概念。沈永東、宋曉清（2016）提出，行業協會商會脫鉤改革要確保行業協會商會真正擁有獨立自主權，擁有獨立的社團法人地位，政府不應干涉行業協會商會獨立自主開展活動。

（2）基金會財產權。基金會的資產來源途徑有捐助、贈予、財政劃撥、運營收入等，其中捐贈收入占比最高。王名、賈西津（2003）指出，“基金會是通過捐贈行為設立的財團法人，其法律屬性一般認為是單方法律行為，在捐贈發生時，物權遵循大陸系民法‘一物一權原則，轉移給受贈人，受贈人成為該客體的所有權人，依法行使占有、使用、收益、處分之權能”。

（3）社會服務機構財產權。李法兵（2005）、王文源（2005）指出，民辦學校資源來源于舉辦者或國家投入的資產、社會捐贈、收取學費或者經營所得形成的資產，應賦予學校法人財產權，并對資產使用進行監督。王文源（2005）認為，國家和出資人投入的資產分別屬于國家和出資人所有，社會捐贈和學生學費歸學校所有，學校對財產的支配權并不改變財產的所有權，民辦學校終止辦學返還國家和出資人投資、社會捐助資產后剩余資產為社會公共教育資產。

綜上，社會團體法人財產觀的優點在于，一旦明晰社會組織對財產的所有權，將極大激勵社會組織積極性，可能帶來資產使用效率及社會服務水平的提升。但同時，面臨的問題也很嚴峻：是否導致法人權力過大而失控，如何限制和約束法人財產權的行使，防止其侵害出資人的利益。國有資產出資設立或具有國有成分的社會團體法人在改制后，可能導致國有資產的流失。

四、公益產權或公共產權觀

根據產權特性，王名（2002年）首次提出“公共財產”和“公益產權”的概念。其中，公益財產是有別于國有資產、集體資產的，基于公益捐贈而形成的社會公共財產;公益產權是公益財產的權屬關系，以基金會為例，捐贈行為一旦成立，就形成“三權分離”的特殊產權形式：委托人享有對捐贈財產的委托權;受托人承擔對受贈財產的受托責任;受益人享有對受贈財產的最終受益權。王名（2013）進一步闡釋了公益產權的本質特征在于“三權分離”以及由此帶來公益財產的所有者缺位、使用權受限、無自由轉讓權等特征。

理論及相關研究為理順社會組織資產的權屬界定提供了視角和思路，但仍為形成一致認可的觀點。產權理論強調剩余利潤的占有以提高資源配置效率，但社會組織收支結余不可分配，因此不適用;超產權理論強調社會組織的開放競爭，是可行路徑之一，但過度競爭可能導致社會組織的營利性轉向、或“以公益之名，行盈利之事”;非營利組織法人財產權還存在三種不同產權觀，即國家或社會共有、所有權人虛置、非營利組織擁有法人財產權;“公益產權”同樣沒有解決社會組織資產所有權矛盾，所有者不清，資產權屬模糊、所有者缺位、權責利不明等問題就依然存在。相比之下，社會團體法人財產觀明晰了社會組織對財產的所有權，但也面臨法人權力約束、國有資產流失風險、內部治理結構完善等問題。

五、社會公共資產權屬界定的相關法律法規

1.相關法律法規

我國現有法律中，嚴格意義上還未出現關于公共資產這一概念，而是以“公共財產”的概念出現。“公共財產”最早出現在1997年頒布的《刑法》中，明確公共財產是在國有資產和集體財產之外的第三類資產。關于公共資產的權屬界定，《民法總則》和《社會團體登記管理條例》中明確了社會團體具有法人資格，享有法人財產權，基金會、社會服務機構依法享有捐助法人資格。《物權法》規定社會組織對其依法所得享有物權。《公益事業捐贈法》界定了受贈資產歸屬于社會公共資產。《民間非營利組織會計制度》等規定：“資源提供者向該組織投入資源并不得以取得經濟回報為目的;資源提供者不享有該組織的所有權”。《民辦教育促進法》第三十六條規定民辦學校享有法人財產權。各類條款從不同角度來界定權屬問題，但歸結到一點，就是社會組織的資產，具有團體法人財產權或捐助法人財產權，而不屬于舉辦者、投入者、捐贈者等任何個人或特定群體，即社會組織對其擁有的財產享有物權。

2.現行法律法規存在問題

（1）法人財產權受限。現行法律法規相一致之處是均賦予了社會組織的法人財產權。但社會組織對財產的使用必須按章程所規定的公益目標和捐贈人所確定的使用目的，而不能用于其他用途，因此對財產的使用和處分的權利是受限制的，即所有權的“使用權”、“處分權”受限;“以公益為目的的社會團體的社會公益設施不得用于抵押”，即擔保物權受限;“政府資助的財產和捐贈協議約定不得投資的財產，不得用于投資”，即用益物權受限。可見，法人財產權的“三權”不是《物權法》中真正意義上的“三權”，而是受限制的“三權”。

（2）產權不清成為制約發展的“瓶頸”。我國現有法律對于社會組織的產權界定不夠清晰。如《民辦非企業單位登記管理暫行條例》沒有關于資產性質、產權歸屬、剩余財產分配或處置等方面的規定，使得實踐中產生財產權屬的爭議。一些舉辦者認為，其投入的資金及經營管理收益，應按出資比例享有所有權及分紅收益。一些地方政府在吸引民間資本進入時，給予經濟利益刺激或承諾可獲得合理回報，認為非營利性要求與現實情況是脫節的。更多地方官員認為利益的分配將有悖于非營利性，且民辦非企業在經營中并未像一般企業那樣納稅，應保護其資產用于公益事業。不少地方政府因民辦非企業產權不清，不認可其非營利性地位，拒絕給予財政補貼、稅收優惠、土地劃撥等扶持政策。產權不清、缺乏共識成為是制約社會服務機構發展的瓶頸。

（3）法律法規條款內容不完善。當前社會資產的界定、管理不夠規范，主要原因在于缺乏專門的法律，而只是散現在各種其他法律條例或部門規章中，不僅立法層次不高，權威性不夠，且存在法與法之間相“打架”、上位法與下位法相沖突等問題。如《民辦教育促進法》中明確的“合理回報”，與《企業所得稅法實施條例》規定的“不享有財產權利”，是相沖突的。又如現行《物權法》《刑法》均明確我國的資產所有權分為國有、集體和私人三種類型，但這三種類型均不適用于社會公共資產。再者，內部治理相關規定不夠詳細，政府監管相關規定重點不突出。

六、社會公共資產概念內涵及外延

社會組織中的各類資產應考慮從資產用途的“公共性”出發，依照“為誰所用”、“由誰受益”的原則，以保障資產的公共受益權為目的，科學界定其資產權屬，并通過制定出臺《社會公共資產管理辦法》，規范資產管理。本文將社會公共資產概念內涵界定為：由社會組織依法所有的，由非財政出資形成的全部資產及權益。該資產及權益主要用于發展社會公益事業或服務特定社會群體。

社會公共資產的外延包括：①資產分布。社會公共資產主要分布于各類社會團體、社會服務機構、基金會等社會組織中，由社會組織來占有、管理、使用和處置。②資產來源。主要包括會費、捐贈、贊助、提供有償服務形成的凈資產等。③資產權屬。社會公共資產是在經濟社會發展過程中形成的一種新型資產。“社會組織依法所有”，是指社會公共資產權屬于社會組織，社會組織享有在法律法規及捐贈人、投入人、資助人合法約定條款下，對資產的占有、管理、使用和處分的權利，但不具有剩余財產分配權。④資產特征。由于社會公共資產的分布主體（即社會組織）屬于非營利法人，具有正規性、民間性、公益性、非營利性、自治性、志愿性等基本特征，這就決定了社會公共資產所具有的基本特征，即：一是社會性。資產從社會范圍內籌集，用于發展社會公益事業或服務于特定社會群體，促進社會關系和諧、穩定，因此資產來源與使用均具有社會性。二是公益性或互益性。社會公共資產用于發展社會公益事業的，具有公益性;用于服務會員利益的，具有互益性。三是特定目的性。資產主要用于服務公共利益（教育科技、文化體育、衛生醫療發展等）和團體利益（行業發展、學術交流等）。四是非營利性。資產使用不以獲利為目的;任何單位或個人不因為出資而擁有社會組織資產的所有權;收支結余不得向發起人、出資者、經營者等任何個人或特定群體進行分配;社會組織一旦進行清算，清算后的剩余財產應按規定繼續用于性質、宗旨相同的社會公益（或互益）事業。四是資產功能。社會公共資產的形成是源于社會組織功能的實現。社會公共資產作為社會組織向社會提供公共產品和服務，發展公益事業，服務特定會員群體的直接標的和載體，具有社會服務功能、社會治理功能、社會資本增值功能、滿足公民訴求功能、保障公民利益等功能。

參考文獻

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