農民工市民化制度演進

梅建明

摘 要：本文系統總結了我國農民工市民化制度演進歷程，我國農民工市民化制度演進分為四個階段，即嚴格控制農民工流動階段、規范農民工流動階段、戶籍與基本公共服務供給制度改革探索階段及以人為核心的全面推進農民工市民化階段。總體來看，我國推進農民工市民化的制度對實現農民工市民化發揮了重要作用，但因各種原因，我國農民工市民化制度績效并不顯著，農民工市民化進程步伐緩慢。“十三五”時期，我國應進一步優化推進農民工市民化的制度，真正貫徹“以人為核心”的新型城鎮化發展理念，切實推動農民工市民化。

關鍵詞：農民工市民化；制度演進；基本公共服務制度

一、引言

國家統計局最新發布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，截至2015年，我國農民工人口規模已達27747萬人，占全國總人口的20.19%，其中外出農民工群體約占60.85%，相比于2014年的61.4%雖有所回落，但依舊是農民工群體重要組成部分。從城鎮化的發展規律來看，“農民工市民化”是我國城鎮化的重要內容和實現路徑，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”；“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》把“有序推進農業轉移人口市民化”作為首要任務，單列一篇。從操作層面看，2006年以來，中央政府和各省級政府相繼出臺了若干推進農民工市民化的制度及政策。國務院于2006年、2014年和2016年相繼出臺了《國務院關于解決農民工問題的若干意見》《國務院關于戶籍制度改革的若干意見》《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》和《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》。從省級層面看，2012年重慶市出臺了《重慶市人民政府關于繼續推進農民工戶籍制度改革的通知》及《重慶市人民政府辦公廳關于農民工戶籍制度改革宅基地及附屬設施用地處置利用等有關政策問題的通知》，對推進農民工市民化產生了重要影響，具有示范效應。這些國家及省市層面的制度、政策及措施等推動了農業轉移人口就業規模持續擴大，職業技能不斷提升，收入有較大幅度增加，參加養老保險及醫療等社會保險人數較快增長，基本權益維護明顯加強，享受政府基本公共服務范圍逐步、持續擴大，關心關愛農業轉移人口的氛圍正在形成，農業轉移人口市民化進程整體逐步推進。在我國，實現農民工市民化基本沒有可供借鑒的國際經驗，都是在摸索中前行，走了一些彎路，但總體上是向前的。本文將對1980―2015年間我國推進農民工市民化制度演進歷程進行總結和深入分析，并為未來全面推進農民工市民化提供參考建議。

二、農民工市民化制度演進軌跡

雖然我國“城鎮化”一詞提出時間較晚，但關于農業人口向城鎮流動及轉移的制度安排早在20世紀中期就有了，并隨社會經濟發展的階段及環境變化而逐漸演變，其內涵和外延均得到持續豐富與發展。總體來看，我國農民工市民化制度主要經歷了以下幾個階段：1980―1991年，嚴格控制農民工流動階段；1992―2000年，規范農民工流動階段；2001―2012年，戶籍及基本公共服務供給制度改革探索階段；2013年至今，以人為核心的全面推進農民工市民化階段。

1.1980―1991年：嚴格控制農民工流動階段

伴隨我國1978年改革開放，農村率先掀起改革浪潮，土地經營體制改革激發了億萬農民生產熱情。這一時期，雖然蘇南等地區首先通過建立起一批鄉鎮企業，吸引大批農業勞動人口就近務工，形成了“離土不離鄉”的就地轉移模式，但農民整體尚處于通過農業生產追求溫飽的階段，因此，并沒有出現大規模的農民流動，這一階段國家實行嚴格限制農民流動及進城政策。1980―1991年間，農民工市民化制度特征表現為：總體從嚴控制，但期間又適時放寬，制度安排上具有徘徊性及反復性。這一時期國家層面出臺的政策主要有《國務院關于嚴格控制農村勞動力進城務工和農業人口轉為非農業人口的通知》（1981年）、《中共中央關于1984年農村工作的通知》（1984年）、《國營企業實行勞動合同制暫行規定》（1986年）、《國營企業招用工人暫行規定》（1986年）、《公安部關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》（1985年）、《民政部、公安部關于進一步做好控制民工盲目外流的通知》（1989年）、《國務院關于做好勞動就業工作的通知》（1990年）及《國務院辦公廳關于勸阻民工盲目去廣東的通知》（1991年）。

2.1992―2000年：規范農民工流動階段

黨的十四大確定社會主義市場經濟體制改革目標以及十四屆三中全會做出“建立社會主義市場經濟體制，就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”決定以來，我國經濟體制改革在理論和實踐上取得重大進展。但由于市場化改革目標剛剛正式提出，對市場配置資源作用的認識尚處于初步階段。反映在農村人口的流動上，盡管從戰略層面決定要推動農村勞動力自由流動，但具體操作層面這一時期對農村人口向城市的流動仍采取了諸多限制的政策。這一時期出臺的政策主要有《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（1993年）、《勞動部關于建立社會主義市場經濟體制時期勞動體制改革總體設想》（1993年）、《勞動部關于農村勞動力跨省流動就業的暫行規定》（1994年）、《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》（1995年）及《國務院關于小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》（1997年）。

3.2001―2012年：戶籍及基本公共服務供給制度改革探索階段

進入21世紀后，隨著城市化、工業化及現代化的快速推進，農民工市民化制度目標從單純的就業向就業、居住、基本公共服務、社會融入等綜合目標轉變，并正式開啟了戶籍制度改革的探索。2001年11月，經國務院批準，公安部發布了《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革意見的通知》，指出在小城鎮有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人員及有共同居住生活的直系親屬，均可根據本人意愿辦理城鎮常住人口。2003年，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知》提出切實做好進城務工就業農民子女接受義務教育工作。2005年3月，國務院發布《關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，提出要做好促進農民進城就業的管理和服務工作；切實維護農民進城就業的合法權益；健全完善勞動力市場管理、服務。2006年1月，國務院發布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，該《意見》從工資拖欠、勞動管理、就業培訓、社會保障及其他基本公共服務等方面構建了一個較長時期解決農民工問題的框架體系。2009年12月，國務院辦公廳轉發人力資源社會保障部等《關于城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法的通知》，該《辦法》規定本辦法適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工。

4.2013年至今：以人為核心的全面推進農民工市民化階段

以2013年十八屆三中全會發布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為標志，我國經濟社會發展進入了一個新階段和新時期。中央提出實施“四個全面”戰略，統籌推進我國經濟、政治、文化和社會全面發展。在推進農民工市民化方面，黨中央、國務院高度重視，僅2014年就相繼出臺了《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》及《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》等重要文件，對實現農民工市民化進行了頂層制度設計。

三、小結

總體來看，我國推進農民工市民化制度演進經歷了一個“控制――規范――完全放開――公平對待”的過程，這種制度的演變與我國對發展市場經濟及進行城市化建設的認識是相輔相成的。在系列推進農民工市民化制度的推動和刺激下，我國農民工市民化取得了階段性成就。主要表現在：①對實現農民工市民化的認識從中央到地方達到了高度一致。即實現農民工市民化是我國新型城鎮化建設的重要內容，很重要很迫切。而且要以平等觀為指導來推進農民工市民化，保障農民工的各項權益。②戶籍制度改革取得一些成效。主要是小城市及小城鎮戶籍基本完全放開，傳統的城市戶籍高高在上的狀況基本已經不存在，農民工在小城市及小城鎮落戶已基本沒有障礙。③農民工在城市的基本公共服務體系初步形成。即農民工子女義務教育權利已經得到保障，80%以上隨遷子女可以到城市公辦學校就讀，農民工的其他社會保障如養老、醫療、住房等也已開始推進，并取得一些成效。然而，必須認識到，我國推進農民工市民化的制度體系雖已形成，但具體推進農民工市民化工作依然存在較多問題及障礙，實現農民工市民化道路依然漫長而艱辛。主要表現在：

（1）中央制定的制度及政策約束性不強，農民工市民化成效總體不大。從2006年出臺的《國務院關于解決農民工問題的若干意見》到2014年《國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見》發布整整9年，但農民工市民化基本是在“自然發展”，除了義務教育有實質性的成效外，其他問題如戶籍（主要是中等城市以上）、拖欠工資等問題依然沒有解決。中國社會科學院的一項研究表明，2012年中國農民工市民化程度綜合指數為39.63%。原因在于被統計為城鎮人口的2.34億農民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受與城鎮居民同等的待遇，也無法長期在城市穩定就業和居住生活，也就是說，這2億多農民處在“人在城市，根在農村”的“半城鎮化”狀態。究其原因，中央出臺的意見等對省市基本沒有強制性約束力，省級政府往往是依葫蘆畫瓢下發同樣的文件，但具體如何落實沒有地方（重慶市是個例外）出臺細則及實施方案，中央政府也沒有相應的考核指標及辦法，最后所有的文件基本流于形式，成效自然就不明顯了。

（2）在發展理念上，新型城鎮化建設雖提出以人的城鎮化為核心，但城鎮化路徑仍實行大城市及特大城市保護政策，如《國家新型城鎮化規劃（2014―2020年）》提出要實施差別化落戶政策，即全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開城區人口50萬―100萬的城市落戶限制，合理放開城區人口100萬―300萬的大城市落戶限制，合理確定城區人口300萬―500萬的大城市落戶條件，嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模。這種人為設置的落戶條件實際上是要農村人口盡可能流向100萬人口以下的城市，而對100萬人口以上的城市卻要實施人口流入的限制。這種城鎮化路徑主觀愿望可能是好的，但與人口流動的實際是背道而馳的，因為人口流動主要受經濟發展狀況制約，大城市及特大城市因為經濟發達，能提供更多的就業機會，人口自然是首先向大城市及特大城市流動。因此，在相當長一段時間，我國大城市及特大城市都會是人口（包括農民工）越來越集中的區域。在更加重視市場作用的今天，不能靠政府命令決定人口的流向，在人口流動上應實行用腳投票機制，實現人口的自由流動。至于所謂的“大城市病”等問題，本質上不是因為人口太多，而是因為政府管理職能的缺位及能力不足。

（3）從區域層面看，除重慶市在推進農民工市民化有突破外，大城市尤其是特大城市對農民工市民化基本采取的是疏導甚至是限制政策，沒有發揮示范和帶頭作用。北京、上海、廣州、天津等一線城市都已經實施了與居住證相配套的積分落戶制度，但在這種落戶制度下，農民工基本不可能拿到這些城市的戶籍。依據這些城市現行落戶政策，農民工在這些城市落戶理論上有兩種途徑，一是積分落戶，一是獲得全國優秀農民工稱號后落戶。但這兩種途徑對農民工來說都比登天還難。上海已經實施居住證積分制度，但居住證轉戶籍仍是條件管理，如需滿足持上海居住證累計滿7年、上海市城鎮保險正常繳費滿7年、在本市被評為中級及以上專業技術職務任職資格或具有技師以上資格等。根據不同的積分，居住證持證者享有不同程度的公共服務。比如，達到標準分值120分的外來人員，就可以享受包括同住子女參加高考等市民化待遇。而這些條件農民工基本無法達到。從2013年居住證積分制實施至2015年年底，共有110萬人申請了居住證。經過審核確認，其中有30萬人積分分值達到120分以上。這30萬人中，只有約2.6萬人取得了上海戶口，僅占8.7%。《北京積分落戶管理辦法（征求意見稿）》也規定，申請落戶者需持北京居住證、不滿45歲、在京連續繳納社保7年以上。同時，該《征求意見稿》對申請者的學歷水平、住房情況、專業技術能力、創業能力、納稅能力、信用記錄等各方面都有較為細致的要求。依據《人社部等關于全國優秀農民工在就業地落戶的通知》，準予國務院表彰的全國優秀農民工根據本人意愿，將戶口由原籍所在地遷入就業地。2015年40名在上海務工的農民工，拿到了上海戶籍，但同期在上海的農民工數量卻多達近700萬人。而北京市2015年僅有3名全國優秀農民工拿到了北京市戶籍，而同期北京市農民工數量也多達近600萬人。

一線城市的戶籍對農民工來說幾乎是不可能得到的。但問題及現實是，這些數百萬的農民工依然會在這些城市工作和生活，而且數量還可能逐年增加，同時，政府不可能通過行政手段強制他們離開或者阻止他們進入，戶籍限制政策又有什么意義呢？這些特大城市的農民工權益又該如何保障呢？這些都是發展中要關注的問題。

參考文獻

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（責任編輯：蘭卡）