關于加強公路系統資產管理的若干思考

廖麗麗

摘 要：行政事業單位國有資產是行政事業單位履行職能、保障政權運轉以及提供公共服務的物質基礎，行政事業單位國有資產管理是財政管理的重要基礎和有機組成部分。本文結合新時期國有資產的管理要求、目標以及廣西公路行業特點，從保障公路系統有效運轉和高效履職需要、加強國有資產管理、規范資產管理行為、提高資產使用效益等方面進行研究，針對廣西公路系統資產管理現狀、存在問題提出解決措施的基本思路及改進建議。

關鍵詞：行政事業單位;公路系統;國有資產管理;現狀;建議

近年來，隨著我國社會主義市場經濟體制的進一步完善，政府職能逐步轉變，在公共財政理論指導下，財政管理進行了部門預算、國庫集中支付、政府采購、“收支兩條線”等多項改革，對行政事業單位國有資產管理提出了新的、更高的要求。新時期，國家對行政事業單位的國有資產管理提出了目標任務及舉措。本文以廣西公路系統國有資產使用管理為例，就目前公路系統資產管理現狀、存在問題、原因分析等方面進行探討，結合廣西公路行業特點，對如何保障公路系統工作有效運轉和高效履職的需要、進一步提升國有資產管理水平、規范資產管理行為、提高資產使用效益等提出建議及改進措施。

一、新時期國有資產管理的管理要求及目標

為健全國有資產管理制度，規范和加強行政事業單位國有資產管理，維護國有資產安全完整，合理配置和有效利用國有資產，提高國有資產使用效益，財政部于2006年出臺了《行政單位國有資產管理暫行辦法》《事業單位國有資產管理暫行辦法》等規范性文件，明確了國有資產配置、使用、處置、產權登記、資產清查、資產信息管理等環節的管理要求。

為進一步推進資產管理與預算管理、國庫管理相結合，充分發揮資產管理的資源配置職能作用，更好地保障行政事業單位有效運轉和高效履職，2015年財政部印發了《關于進一步規范和加強行政事業單位國有資產管理的指導意見》，明確了理順和鞏固行政事業單位國有資產管理體制，健全行政事業單位資產管理法律制度和內控機制，深入建立既相互銜接又有效制衡的工作機制和業務流程;并提出保障履職、配置科學、使用有效、處置規范、監督到位等管理目標。

二、廣西公路系統資產管理現狀

廣西公路系統以公路養護、公路路網建設、路政執法、公路行業信息管理為主要業務范圍，屬于垂直管理的自治區本級事業單位。主要包括自治區公路管理局本級1個、市級公路管理局9個、縣公路管理局85個、瀝青處1個、路政執法支隊9個、路政執法大隊94個、直屬大隊9個、政府還貸一級公路收費站1個。

廣西公路系統資產類別繁多、資產數額較大，是公路部門履行職能、保障正常工作運轉等重要的物質基礎。截至2017年12月，全區公路系統資產總額高達30多億元，各單位占用、使用的資產涵蓋流動資產、固定資產、無形資產等。全區公路系統共208個預算單位分布廣西各地市、縣，呈現點多面廣的特點。

進一步加強和規范廣西公路系統國有資產管理、防止國有資產流失、實現資產保值增值、切實發揮資產投資產生的社會效益和公路部門效益等具有重要的意義。只有全面加強公路系統各單位資產配置、使用、處置等環節管理，維護資產安全完整，提高資產使用效益，才能充分發揮資產在公路部門進行公路養護、安全生產、應急搶險、搶修恢復工程等履職的物質基礎作用，保障工作有效運轉，更快推進廣西公路建設。

為適應新時期國有資產管理要求，實現資產管理目標，廣西公路系統從資產配置、資產使用、資產處置等方面切實加強管理。近年來，廣西公路系統主要從以下幾個方面加強和規范國有資產管理，取得了一定的成效，資產管理水平得到進一步提升。

1.逐步完善國有資產管理制度建設

廣西公路系統實行垂直管理，機構龐大，資產數量較多，健全的資產管理制度是公路系統各單位做好資產管理工作的必要前提及政策保障。為規范和統一廣西公路系統各級單位國有資產管理，近年來，自治區公路管理局相繼印發了《廣西公路管理局固定資產管理暫行管理辦法》《廣西公路管理局無形資產管理暫行管理辦法》《廣西壯族自治區公路管理局事業單位國有資產處置管理實施細則》《廣西壯族自治區公路管理局關于加強國有資產處置收入管理和監督的規定》等規章制度，對全區公路系統各級單位的資產配置、使用、出租出借、處置及資產收入管理等做出了明確的規定。同時，各市、縣級公路管理局及路政執法機構根據上級主管部門印發的資產管理制度，結合本單位實際情況制定與之相適應的資產管理細則及資產管理內部控制度，并有效執行。通過統一資產管理流程，合理設置崗位、明確崗位職責，強化資產配置、使用和處置等關鍵環節的管控，明確資產的調劑、租借、對外投資、處置的程序、審批權限和責任等，有效保障國有資產安全、提高資產使用效率、防止國有資產流失，有效防范和管控資產管理活動中存在的風險

2.加強監督檢查及資產清查

（1）定期檢查與不定期專項檢查相結合。自治區公路管理局對各市（縣）級公路管理局及路政執法機構的資產管理工作檢查每年不少于一次、被檢單位30%以上，各市級公路管理局對下屬單位資產管理工作檢查每年不少于兩次，檢查率達100%。同時，不定期開展資產管理專項檢查，全面梳理各單位資產管理工作存在的問題，查漏補缺，針對檢查中發現的突出問題及共性問題進行全區通報，提出整改意見及建議。通過督促檢查，各單位高度重視國有資產管理，基礎工作扎實。

（2）根據財政部、自治財政廳統一部署，定期開展資產清查工作。對全區公路系統的資產、負債、收支、債權債務、存貨、固定資產、無形資產、在建工程資產等進行全面清查，進一步摸清家底，為做好資產管理工作打下堅實基礎。

3.加強資產日常管理與協同管理

公路系統各單位每季度開展一次資產賬與財務賬核對工作，每年開展一次資產實物清查盤點，及時完成資產管理信息系統及財務賬的資產變動登記，實行動態管理，確保各項資產賬賬、賬實相符;每年采購預算由資產部門與財務部門共同編制，確保各項資產購置符合配備標準及工作需求、科學合理，避免重復購置造成資產閑置或浪費。

4.切實做好資產產權登記工作

2016年，根據自治區財政廳和自治區交通運輸廳的部署，組織全區公路系統共208個事業單位及2個企業開展國有資產產權登記工作。通過產權登記，進一步摸清全區公路系統路家底及資產配置狀況，明晰產權，夯實資產管理基礎。開展國有資產產權登記后，各單位每年按要求對本單位資產增減變動情況進行登記及年審，確保各單位資產數據及時更新、真實、準確、完整，有利于各單位實現對資產實時動態管理，對推動公路系統優化資產配置具有重要的意義。

5.規范國有資產處置、出租出借管理及審批流程

（1）廣西公路系統各單位嚴格執行國有資產處置管理辦法。自治區公路管理局結合公路系統工作實際制定本系統國有資產處置管理實施細則，資產處置審批實行分級管理，授權審批原則。實施細則對資產處置范圍、審批權限及基本程序等做了具體規定。為簡化資產處置審批流程，將部分資產處置審批權限下放市級公路管理局。通過授權審批，大大提高了資產處置工作效率。實施細則要求各基層單位應當建立健全國有資產內部控制制度，明確崗位職責，完善資產處置流程，規范處置行為。

經過近幾年狠抓國有資產處置管理，規范資產實物處置流程。全區公路系統杜絕違規處置國有資產的現象，嚴格履行先審批后處置原則，國有資產處置收入按規定上繳國庫，實行“收支兩條線”管理。

（2）加強國有資產出租出借管理，嚴格履行審批手續，按規定流程進行公開招租。公路系統國有資產出租出借履行先審批后出租的原則，審批實行分級管理、授權審批的原則。根據上級主管部門資產使用管理規定，為簡化資產出租出借審批流程，提高工作效率，自治區公路管理局將出租出借資產單位價值或批量價值在50萬元以下的長期出租及出租期限在三個月以下的短期出租，授權各市級公路管理局審批，并實行定期備案。通過分級管理、授權審批，縮短了資產出租流程和審批時間，提高資產使用效率。通過規范公路系統國有資產出租出借，各單位加強國有資產出租出借管理，出租出借收入納入單位預算統一核算、統一管理，杜絕了挪用、擠占租金收入等違規行為。

6.加強資產管理業務培訓

為提高公路系統國有資產管理業務水平，按要求組織公路系統資產管理人員踴躍參加自治區財政廳、自治區交通運輸廳舉辦的資產管理培訓班;自治區公路管理局每年定期舉辦資產管理業務培訓班，參加培訓人員主要來自各市（縣）公路管理局、路政執法支（大）隊分管領導及相關業務人員。通過對國有資產管理政策解讀，資產規范化管理、案例分析、資產管理信息系統操作講解等，并結合現場答疑解惑、經驗交流，各單位資產管理人員業務水平得到進一步提升。

三、公路系統資產管理存在的問題

1.國有資產閑置，出租出借效率不高

（1）偏遠、閑置、廢棄的養護站土地、房屋管理難度大。

一是由于部分養護站年代久遠，相關資料無法查找，周邊界址當地農民不配合確認，無法到國土、房產部門補辦權屬證書。隨著土地升值，當地農民或有關部門通過蠶食、強占等手段不斷侵占，存在國有資產流失風險。同時，也會引發基層單位與當地群眾矛盾，存在不穩定因素。

二是部分邊遠的養護站無人看管，養護站的站房及構筑物年久失修，沒有預算經費維護，容易自然坍塌，很難監管到位，存在安全隱患。

三是以租代管無足夠的評估預算費用，大部分養護站無土地證、房產證，如果要以租代管，在進行公開招租前必須先進行資產價值評估，但評估費用較高，而專項預算經費較少，造成評估工作很難完成。

（2）通過自治區人民政府授權的租賃平臺公開招租問題。根據《自治區本級行政事業單位國有資產使用管理暫行辦法》（自2012年9月1日起施行）規定，國有資產出租原則上應通過自治區人民政府授權的租賃平臺進行公開招租。目前，自治區公路系統絕大部分單位出租出借事項通過自治區人民政府授權的資產租賃平臺（即廣西北部灣產權交易所股份有限公司網上資產交易平臺）進行招租。在實際工作中，基層單位普遍反映：一是該平臺總部設在南寧，各地市分支機構極少，各市、縣公路部門（特別是地處偏遠山區單位）聯系招租事宜不便利，加上承租意向方主要為當地人（或村民），這部分人極少（或不知道）登陸平臺瀏覽招租信息;二是該平臺日常業務量大，招租時間較長（遞交資料后短則1個月，長則幾個月未能掛牌招租），影響資產的出租效率，導致租金收入流失。

2.國有資產處置準確性不夠

（1）由于歷史原因，房屋建筑物等資產未經審批已進行實物處置或自然損毀，存在賬存實無等現象。由于因年代久遠等歷史原因，相關證明材料缺失，產權單位未按規定上報審批處置，一直掛賬，存在賬存實無，影響資產的準確性。如：

①房屋年久失修存在安全隱患而拆除危房或危房自然坍塌損毀的情況。

②因地方政府城市規劃建設需要進行征用，未按相關流程申請資產處置審批，已將房屋建筑物拆除和土地征用置換的情況。

（2）現行規定的部分資產報廢條件與現實使用情況存在偏差，如：

①車輛報廢條件按國家規定標準有多條（如交通部車輛報廢條件共10條），但廣西規定的報廢條件只有2條（根據行駛里程或使用年限），部分單位的車輛已達國家報廢條件，實物資產被相關部門限制行駛、強制報廢，但因未滿足廣西規定的報廢條件，無法按正常程序申請報廢處置，一直掛賬。

②機械設備的使用年限為12年（不分類別或價值大小）。但部分小型機械設備（如價值較小的割灌機、割草機等小型設備），由于公路養護部門使用頻繁，正常使用年限最多可用3―5年，超過5年后無法修復繼續使用或者修復成本比新購置成本高，大量無法使用又不能報廢的小型機械設備需要提供專門場所進行管理滿足12年后方可報廢處置，保管難度大，浪費人力物力。

③現行的資產管理規定未對房屋建筑物使用年限進行規定。此類資產如果需申請報廢處置的，需辦理資產評估、安全鑒定報告等。20世紀七八十年代的房屋，很大一部分未辦理產權證。目前資產鑒定機構對沒有產權證明的房屋構筑物不予以進行安全鑒定，導致一些久代久遠的老舊房屋，因材料欠缺等原因無法申請報廢處置，閑置、殘舊的房屋長期無人看管，存在安全隱患。

3.資產核算管理不足

（1）資產分類不準確、核算不規范。部分單位的資產賬與財務賬分類未嚴格按現行資產分類進行登記入賬，新的《事業單位會計制度》將固定資產分為六類：“房屋及構筑物，專用設備，通用設備，文物和陳列品，圖書、檔案，家具、用具、裝具及動植物”。但有些單位對同一資產分類不一致，比如：資產部門分類為專用設備，財務部門分類為通用設備;土地使用權應分類為無形資產，有的單位資產部門分類為無形資產，而財務部門分類固定資產等。由于分類不準確，導致賬賬不相符及資產報表與財務決算報表數據存在差異。

（2）有些單位財務人員和資產管理人員沒有高度重視資產核算工作，核算的標準不具體、不明確，核算過程不規范，導致資產賬目不能隨資產的變化而變化，在一定程度上影響了單位資產核算工作的質量及數據準確性。

4.資產管理意識淡薄，資產管理人員能力有待提升

部分單位在公路管理工作中，重生產，輕管理。對資產管理不夠重視，責任落實不到位，資產管理人員更換頻繁;身兼多職，或責任心不強，對相關政策法規及業務流程不熟悉，工作流于形式，影響資產管理工作質量。

四、加強公路系統國有資產管理的建議

1.加強管理，排除安全隱患，提高資產利用率和使用效益

特別是加強占公路系統資產比例較重的偏遠、閑置、廢棄的養護站土地、房屋的管理。一是對城鎮建制區外的偏遠閑置養護站房經審批后可采取定向出租，以租代管的方式進行管理，防止資產流失，提高資產使用效益，確保國有資產保值增值。二是對有安全隱患的房屋構筑物加強監管，聯合安全部門，采取張貼通知告知“此處危房，嚴禁入內”等字樣、圍墻上噴警示語、拉線或砌墻等措施隔離，避免閑散人員入內造成安全事故引起糾紛。三是及時進行安全鑒定或評估，搜集相關資料申請資產處置審批。對于危舊養護站房較多的單位，可以采取捆綁打包方式由評估公司統一評估，評估費編入單位預算。

2.制定政策，簡化流程，提高工作效率

建議財政部門及上級主管部門出臺相關政策，對于地處偏遠山區或對于金額較小（原值在10萬元以下）的資產出租以及租期較短（在6個月以內）的資產出租出借，可以通過當地政府的公共資源交易中心或地方資產交易平臺進行公開招租，或通過單位內控機制、“三重一大”決策等方式進行出租，盡量簡化出租流程，縮短出租時間，提高資產使用效率。

3.加強整改，確保資產處置合法合規

特別是廣西公路系統中有相當部分資產租賃合同簽訂的期限超過20年，而根據《中華人民共和國合同法》第二百一十四條“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效”。個別單位與承租方簽訂的租賃期限超過20年、不符合法律規定的無效經濟合同（含出租、出借、出售、轉讓等合同），相關單位應主動與承租方進行溝通協商，盡快解除合同，或依據法律程序進行整改，確保國有資產出租、出借以及出售、轉讓等行為合法合規，維護國有資產安全，防止國有資產流失。

如：XX公路管理局國有資產出租50年，合同租期從1998年10月到2048年10月。經核實，出租協議中約定“經公證處公證后才生效”，而該合同并無公證處的證明，該出租協議為無效合同，且租賃合同中超出20年部分為無效合同，建議通過協商解決，在雙方無法達成一致意見的情況下，可通過法律程序進行維權，終止租賃合同。

4.積極完善資料，依據充分核銷資產

對部分資產因處置依據不足，未能申請核銷，存在賬實不符的問題，特別是公路系統單位車輛資產的管理：

（1）對于部分車輛使用年限較長、車況較差（但未達到車輛報廢條件），存在安全隱患，無法通過年審，被交警部門強制報廢的資產，相關單位應積極收集資料（如車輛的回收證明、交警注銷證明、殘值收入等）逐級上報申請核銷。

（2）對于被盜或丟失（遺失）的資產，相關單位應查明資產被盜、丟失的原因及相關責任人責任，是否有報警記錄（收集報警記錄、公安機關出具的證明等相關材料）;對于車輛遺失的，應馬上向公安機關報失，并開具車輛遺失或注銷證明，消除安全風險。

5.合理調整、科學設置資產處置方式方法

對于部分資產報廢條件與現實使用情況存在偏差問題。建議財政部門及上級主管部門合理調整、科學設置部分固定資產報廢條件，與國家規定相銜接，符合實際情況，使資產處置方式方法更具操作性。

6.主動作為，解決歷史遺留的資產賬實不符等現象

由于歷史原因，公路系統部分房屋建筑物等資產未經審批已被處置、賬存實無的問題。相關單位應了解房屋建筑物拆除原因及背景，收集相關證明材料（如建房請示文及批復文、危舊樓房的鑒定證明、住建局的批文、土地出讓金、立項準建證等），或查找當時有關政策規定（如當時的政府拆遷通告、補償協議、補償款憑證、上級主管部門關于新建養護站、成立收費站的批文，以及本單位的請示文件、精神文明建設文件、承包經濟責任制等），主動向上級主管部門及財政部門報告，經同意后，擬文上報申請核銷，避免出現長期掛賬、資產賬實不符等現象。

7.提高資產管理意識，加強公路系統資產管理隊伍建設

公路系統各單位應進一步提高資產管理意識。加強宣傳、提高認識、合理分工、明確職責，讓每一位干部職工從思想上認識到加強國有資產管理的重要性和必要性;資產管理隊伍應相對穩定，注重資產管理人員的業務提升，加強業務學習。資產管理人員在業務知識和管理水平上能與時俱進，熟悉資產管理規章制度，熟練掌握資產信息系統操作流程，扎實做好日常資產管理基礎工作。

8.加強資產管理信息化、網絡化建設，提升資產管理水平

不斷完善資產管理信息系統，實現廣西公路系統資產管理信息化、流程化、網絡化，真正做到實時查詢分析單位資產占有使用情況，全面掌握資產信息，促進公路系統資產共享，并對長期閑置、低效運轉或超標配置資產進行合理調劑，提高資產使用效益，防止資產閑置浪費。

五、政府會計制度下加強資產管理的思考

全面規范和加強行政事業單位國有資產管理，是健全國有資產管理體制、完善社會主義基本經濟制度的必要舉措，是構建與社會主義市場經濟體制相適應的公共財政體制框架的必然要求。為適應新時期國有資產管理要求，公路系統應積極探索新途徑、新辦法，結合公路行業實際情況，不斷健全完善公路系統國有資產配置、使用、處置等配套制度。

隨著財政部《政府會計準則――基本準則》和《政府會計準則第3號――固定資產》的頒布與具體的實施，在行政事業單位中，固定資產的管理與計算工作有了新的要求。新準則對固定資產的確認、計量和信息披露等進行了系統規范，政府會計準則實行后能更真實準確地反映行政事業單位的資產、負債情況，由此會促使各單位嚴格執行國有資產管理的規定。

2017年1月，財政部門對《行政事業單位國有資產年度報告管理辦法》進行了頒布預報實行，要求各單位在日常管理基礎上編制報送的反映行政事業單位年度資產占有、使用、變動等情況的文件，包括行政事業單位資產報表、填報說明和分析報告三部分。這也對當前固定資產核算和管理工作有了更高的要求。

新制度對規范資產管理、核算及年度報告等有了更高的要求，公路系統加強國有資產管理任重道遠。各單位應不斷探索新辦法、新思路加強國有資產管理，使資產管理工作走上規范化、科學化、信息化的軌道，保障公路系統有效運轉和高效履職需要，為促進廣西公路事業發展發揮保駕護航的作用，為廣西經濟社會發展和人民群眾生產生活提供良好的公路交通保障。