試論行政事業資產管理與預算管理相結合的根本出路

李森

摘 要：2006年財政部頒發的《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令35號）、《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部令36號），明確提出行政事業單位國有資產管理應當堅持資產管理和預算管理相結合的原則。但十多年的時間過去，行政事業資產管理與預算管理的脫節仍然是當前財政管理工作的薄弱環節，本文擬在闡明這種脫節所造成危害的基礎上，分析目前解決辦法存在的局限，進而提出實現行政事業資產管理與預算管理相結合的根本出路。

關鍵詞：行政事業資產；存量管理；增量管理；經常預算；資產預算

行政事業資產管理與預算管理的脫節仍然是財政管理工作的薄弱環節，雖然近年來采取了諸多措施解決這一問題，但效果并不理想。在行政事業資產管理權和預算管理權分屬不同機構的制度安排下，解決這一問題難以看到出路。而完善一般公共預算體系，實現經常預算與資產預算分開編制，則有助于從根本上解決這一問題，從而有助于把行政事業資產存量管理與增量管理結合起來，這仍然需要做好行政事業資產管理的基礎性工作。

一、當前財政管理工作的薄弱環節：行政事業資產管理與預算管理脫節

1.財政管理重收支管理，輕資產管理

長期以來，無論是財政理論界還是財政實際工作部門在財政管理工作中都是重視收支管理，對財政投資性支出所形成的資產管理并沒有給予足夠重視。出現這種情況的原因估計與財政界對財政概念的界定與理解有關。在我國，國家分配論對財政概念的界定一直占主導地位。按照國家分配論的觀點，財政是以國家為主體的分配，包括收入籌集和支出安排兩個方面，籌集上來的財政收入安排了支出，財政活動即宣告結束。至于財政投資性支出所形成的政府資產顯然也就不屬于財政管理范圍。但實際上，政府資產管理與政府收支管理的關系極其密切。從應然角度分析，資產管理是政府財政管理不可或缺的重要組成部分。因為政府財政的投資性支出要形成資產，這些資產通?？梢栽诙鄠€財政年度穩定存在并發揮特定作用，因此財政投資性支出的安排必須考慮存量資產的狀況，在存量資產已能滿足行政事業單位職能實現需要的前提下，財政“錦上添花”再安排投資性支出顯然會導致部門、單位行政事業資產的閑置，這會導致投資性支出的浪費；相反，在部門、單位的存量資產不能滿足職能實現需要的前提下財政卻不能“雪中送炭”，使之得不到相應的資產配置，這會導致投資性支出的安排苦樂不均。因此，無論是從提高財政支出效率還是公平角度考量，都必須把行政事業資產管理納入財政管理范圍。

2.資產管理重生產經營性資產管理輕非生產經營性行政事業資產管理

由于傳統體制的推行，我國曾經投資建立了大量國有企業，形成了巨額的生產經營性國有資產。在政府資產總量中，生產經營性資產占有較大比重，相對非生產經營性政府資產管理，生產經營性資產管理與國計民生關系更為密切，基于抓主要矛盾的思路，政府把生產經營性國有資產的管理作為資產管理工作的重點具有必然性、合理性。但是，隨著我國經濟體制的轉軌和國有企業改革的深入，越來越多的國有企業從市場有效作用領域退出，特別是20世紀90年代隨著國有企業“抓大放小”改革思路的實施，生產經營性國有資產在國有資產總量中所占比重下降，非生產經營性的行政事業資產在政府資產總量中所占比重上升，這意味著我國政府資產管理的重點也需要相應調整。但是，非生產經營性的行政事業資產管理卻沒有引起足夠重視。從管理機構設置看，對生產經營性國有資產，縣級以上各級政府都成立了國有資產管理委員會或國資局進行管理，這些機構與財政部、財政局在行政上是平級的，即生產經營性國有資產的管理主體與財政部門平級，而非生產經營性國有資產則由財政部門的下屬機構進行管理，比如財政部設資產管理司、財政廳設行政事業資產管理處代表財政部門管理行政事業資產。作為管理機構，其與生產經營性資產管理機構并不平級，這表明非生產經營國有資產的管理至少在目前并沒有擺到與生產經營性國有資產同等重要的位置。

3.行政事業資產管理重存量管理輕增量管理

為了加強行政事業資產管理，各省行政事業資產管理機構一般都設立了行政事業資產管理信息系統，這可以使行政事業資產管理機構掌握較為充分的行政事業存量資產信息，便于加強對行政事業資產的產權管理，但是行政事業資產的增量管理卻成為薄弱環節。因為行政事業資產的增量要通過財政投資性支出的安排形成，而財政投資性支出指標的確定和審核由預算機構負責。這意味著行政事業資產增量的規模和結構配置權事實上是由預算機構掌握的，由此導致行政事業資產存量管理與增量管理脫節，行政事業資產管理機構實際上只管理了存量資產，增量資產事實上并沒有納入行政事業資產管理機構的職權范圍。

4.行政事業資產增量管理存在的問題集中體現為資產管理與預算管理脫節

從應然的角度分析，行政事業資產的增量管理必須與預算管理緊密結合，或者說二者就是一個問題的兩個方面。從財政預算管理的角度分析，投資性支出與消費性支出在性質上的差別使二者成為財政預算管理的兩大塊內容，二者有著明顯區別。消費性支出主要體現為行政事業單位的公用經費和人員經費，當年消耗完畢，每年都需要安排，因此確定收支指標一般采用基數法，即根據上年的支出指標結合當年的情況相機調整，由此可以保證消費性支出安排的連續性和穩定性；而投資性支出的安排由于可以形成在多個財政年度連續穩定存在的資產，所以確定該類支出指標就不能采取基數法即根據上年度投資性支出指標來確定當年的支出指標，其必須根據部門、單位存量資產狀況來相機確定。因此，要加強財政預算管理，行政事業資產管理與投資性支出的預算管理就不可分割。從行政事業資產管理的角度分析，行政事業資產的增量管理作為與行政事業存量資產管理并列的重要工作，其順利開展必須以掌握投資性支出指標的確定權為基本手段，不能確定投資性支出的規模和結構事實上也就不能對行政事業資產的增量進行管理。因此，無論從財政預算管理還是從行政事業資產管理角度分析，投資性支出的預算管理與行政事業資產管理都必須緊密結合、不可分割。但從實然角度考察，我國行政事業資產管理與預算管理卻嚴重脫節。行政事業資產管理機構負責管理行政事業資產，掌握較為充分的行政事業資產存量信息，因而也就能相對準確判斷部門、單位對增量資產需求信息的真實性、合理性，但其并不負責編制投資性支出預算，無權決定部門、單位的投資性支出指標；預算機構負責投資性支出預算的編制，其可以確定投資性支出的規模和結構，有權核定部門、單位的投資性支出指標，但其并不負責管理行政事業資產，因而并不掌握部門、單位的存量資產信息，于是也就無法對部門、單位對增量資產的需求信息的真實性、合理性作出判斷。這種行政事業資產管理與預算管理的嚴重脫節是當前我國行政事業資產管理與財政預算管理工作亟待解決的現實問題。

二、行政事業資產管理與預算管理脫節的危害及目前采取的解決辦法

1.行政事業資產管理與預算管理脫節的危害

總體來說，行政事業資產管理與預算管理的脫節，直接導致行政事業資產存量管理與增量管理脫節，導致預算體系中的資產預算難以合理編制，增量資產難以優化配置，進而導致財政優化資源配置職能難以順利實現。具體來說，其所造成的危害體現在以下幾個方面：

第一，難以合理確定財政投資性支出指標。確定財政支出指標可以采用基數法和零基預算法。對財政安排的消費性支出，這兩種方法都可以采用。采用基數法就是要以以前年度的消費性支出作為基數，結合當年的情況增減調整。這種方法承認和強調了財政活動是一個連續穩定的過程，對于保證財政支出安排的連續性和穩定性具有重要作用，而且這種方法比較簡單，易于操作，所以在具體財政實踐中得到了廣泛應用。用零基預算法確定消費性支出指標就不考慮以前年度安排的消費性支出的數額，而是直接分析影響消費性支出的因素，然后量化加總求和，這種方法的好處是便于克服以前年度影響消費性支出的不合理因素，從而可以相對合理確定支出指標，但是這種方法工作量大，操作繁瑣，難以保證消費性支出指標確定的時效性。兩種方法各有得失，確定消費性支出指標時可以相機選擇，但是對于財政安排的投資性支出指標的確定，這兩種方法的運用就有很大不同。首先，用零基預算法確定投資性支出指標是不合適的，因為投資性支出不同于消費性支出，消費性支出當年就消耗掉，第二年需要重新安排，而投資性支出會形成在多個財政年度連續存在并發揮作用的資產，不考慮以前年度投資性支出所形成的資產狀況，而直接分析部門、單位職能實現對資產需求的影響因素，然后量化加總求和確定投資性支出指標，會導致部門、單位最終所掌握的資產遠遠超過其職能實現對資產的需求，從而降低財政投資性支出的效率和行政事業資產的配置績效。其次，用基數法確定財政投資性支出指標與確定消費性支出指標也有明顯區別。消費性支出由于并不形成資產，所以確定當年的消費性支出可以上年的消費性支出為基礎，這不僅簡化工作量，而且可以保證財政消費性支出安排的連續性、穩定性，但投資性支出由于要形成可在多個財政年度連續存在的資產，所以安排投資性支出就不能以上年的投資性支出指標為基礎，能夠作為基數的只能是部門、單位存量資產的數量，在此基礎上比對部門、單位職能實現對資產的現實需求。財政部門預算機構負責確定財政投資性支出指標，但其并不負責管理行政事業資產，對確定投資性支出指標所必須的存量資產信息的掌握并不充分，由此導致其決策自然帶有一定的盲目性，從而難以合理確定投資性支出指標。

第二，導致行政事業增量資產配置因逆向選擇而難以優化。財政面向行政事業單位安排的投資性支出形成行政事業資產的增量，其合理安排有助于優化行政事業資產的增量配置。但在行政事業資產管理與預算管理脫節的前提下，要優化行政事業資產的增量配置是非常困難的。因為：對需要配置資產的行政事業單位來說，其是以無償方式獲取行政事業資產，作為利己的經濟人，其會傾向于盡可能多地占有行政事業資產，因此，部門、單位呈報的投資性支出指標往往是夸大的，如果預算機構能充分掌握部門、單位的存量資產信息，那么其可以相對容易地判斷部門、單位呈報的投資性支出指標的真實程度，進而可以對部門、單位的投資性支出指標進行增減調整，但是在預算機構并不掌握行政事業單位存量資產信息的條件下，各部門、單位夸大投資性指標會使預算機構面臨巨大的平衡收支的壓力。為實現收支平衡，其必須壓縮部門、單位的投資性支出指標，由于沒有信息優勢，采取“一刀切”的壓縮方式往往是最終選擇，由此導致越是相對如實呈報信息的部門、單位越是吃虧；而越是能夸大資產需求信息的部門、單位越能在指標確定中居于有利位置，這會導致如實呈報資產需求信息的部門、單位越來越少，而夸大資產需求信息的部門、單位越來越多，從而出現所謂的逆向選擇。因此，在預算機構并不掌握部門、單位存量資產信息的前提下，要實現增量資產配置優化是不可能的。

第三，喪失通過增量資產的合理配置來優化存量資產配置的可能。行政事業資產的配置可以分為存量配置和增量配置兩個方面，存量資產配置是增量資產配置的基礎，要優化增量資產配置必須以掌握存量資產配置信息為前提。由于預算機構確定投資性支出指標并不掌握存量資產信息，這種預算管理與資產管理的脫節對資產管理所產生的影響集中體現為資產存量管理與增量管理相互脫節。從理論上講，行政事業資產存量配置即便在初始環節是合理的，隨著時間推移，部門、單位所處環境約束條件及職能實現所要履行的職責和任務的變化，資產的存量配置客觀上也需要優化調整。從理論上講，財政部門行政事業資產管理機構代表政府可以在不同部門、單位，甚至不同級次政府之間調劑資產余缺，畢竟行政事業資產的所有權屬于國家，管理權屬于政府，部門、單位只是享有占有、使用權。若特定資產在一些部門、單位出現閑置，而另一些部門、單位存在同類資產短缺，則應在不同部門、單位之間實現資產調劑。但是在實踐中，這種資產調劑卻很少發生。問題的關鍵在于這種資產調劑通常采用無償劃撥的形式。對于調出資產的部門、單位，其利益不僅難以得到增進，還要承擔辦理資產劃撥手續所必須付出的成本，因此，其沒有積極性將閑置資產劃撥出去；對于需調入資產的部門、單位，通過資產調劑調入的資產是二手的舊資產，而通過增量資產配置所形成的資產則是一手新資產，既然新資產和舊資產都是無償獲取，那么作為理性的經濟人，其更有積極性通過增量資產配置獲取新資產，而沒有積極性通過資產調劑獲取二手的舊資產。由于部門、單位相對行政事業資產管理機構具有信息優勢，對于存在資產閑置的部門、單位而言，其可以利用自己的信息優勢并不呈報閑置資產的信息；對于資產短缺的部門、單位也可以利用自己的信息優勢，表明調劑的資產并不能完全滿足本部門、單位的資產需求。由此導致雖然理論上可行的部門、單位之間的資產余缺調劑，在具體的行政事業資產管理實踐中卻極少出現。因此，現實中部門、單位若出現資產短缺，通常通過增量資產配置予以滿足。而增量資產配置則需要以掌握存量資產配置信息為基礎和前提，而我國預算機構掌握資產增量配置權，卻不負責存量資產管理，由此所導致的資產增量管理與存量管理的嚴重脫節，事實上失去了通過增量資產配置來彌補、調整和糾正存量資產配置問題的可能性。

2.目前解決行政事業資產管理與預算管理脫節的一般做法及其局限

由于現實中預算機構負責確定部門、單位的預算支出指標，代表政府財政部門負責編制預算，而行政事業資產管理機構負責行政事業資產管理，二者同屬于財政部門，是平級的管理機構，因此，解決預算管理與資產管理的脫節問題，最簡單的思路就是加強二者的協調配合，在二者各司其職、各負其責的前提下，通過二者的相互協調、相互配合來解決該問題。具體做法是，各部門、單位上報的投資性支出指標首先要經過行政事業資產管理機構的審核，因為其掌握較為充分的行政事業資產存量信息，其根據這些存量資產信息可以相對容易地判定部門、單位上報的投資性支出指標到底在多大程度上是真實的，到底包含了多少水分。然后預算機構再根據行政事業資產管理機構審核過的指標確定最終的投資性支出指標進而編制資產預算。從理論上看，這樣的制度安排可以輕松解決行政事業資產管理與預算管理的脫節問題。但是，在實踐中，這樣的制度安排并沒有取得理想效果。究其原因主要在于，行政事業資產管理機構也是理性的經濟人，作為理性的經濟人，其傾向于管理更多的行政事業資產，放松對部門、單位投資性支出指標的審核力度，加大財政投資性支出規模，有利于增加行政事業資產數量，從而可使自身的權力得到更為充分的體現。另外，行政事業資產管理機構負責審核部門、單位的投資性支持指標，但其自身并不負責安排支出，并不需要承擔平衡財政收支的壓力，因此放松對部門、單位投資性支出指標的審核力度，等于把平衡財政收支的壓力甩給了預算機構，而行政事業資產管理機構與各部門、單位的行政事業資產管理機構實行對口管理，彼此之間經常的業務往來也使得行政事業資產管理機構更傾向于放松對部門、單位投資性指標的審核。因此，近年來雖然為實現行政事業資產管理與預算管理的結合，提高增量資產配置效率，財政理論界和實際工作部門采取了很多措施，但在行政事業資產管理權和預算管理權分屬不同機構的制度安排下，注定難以取得理想效果。

三、解決行政事業資產管理與預算管理脫節的根本出路

1.完善一般公共預算復式預算體系，實現經常預算與資產預算分開編制是根本出路

我國2015年實施的新預算法要求我國預算按復式預算編制，但我國的復式預算體系很不完善，這首先體現為我國復式預算體系所包括的四大組成部分：一般公共預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府基金預算并不是按照統一的標準進行分類，所以在預算科目設置和指標統計口徑方面必然存在嚴重的交叉重疊，進而導致邏輯混亂。其次，就涉及行政事業資產管理的一般公共預算而言，其并沒有強調按復式預算編制，這不便于對兩類不同性質的公共預算支出即消費性支出和投資性支出實行分門別類的管理，同時，在預算機構掌握預算編制權的制度安排下，還導致了行政事業資產管理與預算管理即事實上的行政事業資產存量管理與增量管理的脫節。本文認為，解決這一問題的根本出路是將一般公共預算也按復式預算編制，將其分為兩大部分：一部分為經常預算，主要反映一般公共預算的消費性支出；另一部分為資產預算，主要反映一般公共預算的投資性支出。經常預算和資產預算分別由不同機構負責編制，其中預算機構負責編制經常預算。由于該預算安排消費性支出，確定消費性支出指標并不需要掌握部門、單位的存量資產情況，由預算機構負責編制并不影響行政事業增量資產配置；資產預算則由行政事業資產管理機構負責編制。由于該預算安排投資性支出，合理確定投資性支出指標需要以掌握較為充分的部門、單位的存量資產信息為前提，由行政事業資產管理機構負責編制，可以充分發揮其掌握部門、單位較為充分的存量資產信息的比較優勢，由此可以做到讓行政事業資產管理機構與預算機構各司其職、各負其責，并通過二者的相互協調、相互配合、相輔相成，來共同完成合理編制一般公共預算的任務。這樣的預算管理制度改革不僅有助于高效地分配消費性支出，而且也有助于高效地分配投資性支出，既完善了一般公共預算體系，還解決了長期存在的行政事業資產管理與預算管理脫節、存量資產管理與增量資產管理脫節的問題。

2.實現經常預算與資產預算分開編制、完善一般公共預算體系所要解決的問題

（1）克服既定權力劃分關系的制約。目前的制度安排是預算機構負責安排消費性支出和投資性支出，一般公共預算都由其負責編制。一般公共預算如實行復式預算，其只負責編制經常預算，資產預算由行政事業資產管理機構負責編制，這對預算機構來說，事實上導致職權范圍縮小，在某種程度上侵犯其既得利益，有可能會導致預算機構的抵制。因此，要從根本上解決行政事業資產管理與預算管理的脫節，實現經常預算與資產預算分開編制，完善一般公共預算體系，需要克服既定權力劃分關系的制約，需要進行改革方案的頂層設計。

（2）從總體上協調經常預算與資產預算的資金分配關系。一般公共預算分為經常預算和資產預算兩部分，經常預算安排消費性支出，資產預算安排投資性支出，這就需要財政支出的安排首先要從總體上確定消費性和投資性支出的比例關系，然后由預算機構和行政事業資產管理機構分別負責編制經常預算和資產預算。這一比例關系能否合理確定會對政府公共經濟部門的資源配置效率產生基礎性影響，需要由國家權力機關、政府宏觀經濟管理部門、政府財政部門慎重抉擇。較為謹慎的做法是采用基數法，即根據上年度財政支出中消費性支出和投資性支出的比例關系，結合當年的具體情況酌情調整。在消費性支出和投資性支出這一基本比例關系保持穩定的前提下，實現支出結構的優化調整。

（3）對一般公共預算收支合理分類。適應一般公共預算按照復式預算進行編制的要求，應將一般公共預算收支分別編入經常預算和資產預算兩個收支對照表。支出劃分較為簡單，消費性支出列入經常預算；投資性支出列入資產預算。收入劃分可參照其他國家復式預算的編制經驗，將稅收收入列入經常預算；將資產運營收入、資產處置收入、公債收入、經常預算結余等列入資產預算。

3.仍然需要做好行政事業資產管理的基礎性工作

（1）需要健全行政事業資產管理制度。從資產管理所涉及的各個環節來看，無論是資產的融資、投資，還是資產的配置、運營和處置，都需要有健全的制度作為基本的行為依據，特別是資產配置，需要針對不同部門、不同單位的具體情況制訂合理的資產配置標準，由此才能根據存量資產的情況來判斷其對增量資產的需求是否合理，進而才可以合理確定其投資性支出指標；而資產預算運作所涉及的各個環節，包括資產預算的編制、審批、執行和決算更是需要依據預算法等法律、法規予以規范和約束，這一系列制度、規定的完善構成實現行政事業存量資產管理與增量資產管理緊密結合的制度基礎。

（2）強化行政事業資產信息管理系統建設。強化行政事業資產管理、編制資產預算離不開強大的信息系統的支持。一級政府乃至一個部門或一個行政事業單位，其所占有、使用的行政事業資產的規模往往較為龐大、種類繁多、結構復雜，如果沒有完備的資產管理信息系統，僅僅依靠人工來搜集整理信息，不可能掌握較為充分的存量資產信息。完備的信息系統建設需要增強數據的自動更新和匯總功能、信息系統要能夠快捷的完成基礎分析和初步審核、要有良好的信息共享平臺以及進行自動預測、自動預警的功能。

（3）加強行政事業資產管理人才隊伍建設。人是起決定作用的因素。加強行政事業資產管理、編制資產預算需要有高素質的人才隊伍。這樣的人才隊伍不僅需要熟悉行政事業資產管理業務，而且還需要適應預算運作過程及各環節的技術要求。長期的采取專業化分工的思路來處理行政事業資產管理與預算管理的關系，使得不少人的知識儲備和業務能力在適用范圍方面受到很大局限，其可能較為熟悉行政事業資產管理業務，但對預算管理所知甚少，這是加強人才隊伍建設需著力解決的問題。

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