關于加強政府資產管理的思考

周冬娟　喻群　程敏

摘 要：根據政府資產報告試點工作的有關要求，黃石市財政局對市道路基礎設施（道路、公共汽車停車站點、公共停車場）進行了專題調研，本文總結并分析了目前黃石市城市道路、公交停車站點、公共停車場的管理現狀以及存在的問題，并針對黃石市政道路設施建設管理中存在的經費不足、停車難等問題，提出了相應建議。

關鍵詞：政府資產；道路基礎設施；價值計量

一、黃石市道路基礎設施的基本情況

1.市政道路

根據黃石市目前道路實際情況及服務功能，市主城區的市政道路按照劃分標準歸為快速路、主干路、次干路、支路。

黃石市城市道路管理體制按照“統一領導，分級管理”的原則建立，分為市、區兩級管理。市級市政部門負責黃石市37條主城市道路的管理職責，范圍主要涵蓋黃石港區、西塞山區、下陸區三個城區，道路總長84.91公里，道路面積總計248.13萬平方米。各城區（開發區）按照屬地管理原則負責37條道路以外區轄道路管理。2013年起，根據上級部門要求，市政道路挖掘、占用許可事項下放城區管理，同時將城區道路停車管理職能移交各城區（開發區）進行管理。

2.公共汽車停車站

公共汽車停車站點是指乘客上下車，等候公交車的站點。黃石市城區現有808個停車站點，其中400個建了候車亭，投資建設均為民營企業，政府未投資，采用民營資本投資建設、通過給予其一定時間（8年）的廣告經營權的BOT形式進行管理。這部分站點由交運部門負責。另有400余未建候車亭的站點以及所有站點的站牌由公交集團負責管理。

目前，部分采用BOT形式建設管理的停車站點已經到期，由于政府未投資，無賬面價值，因此收回的停車站點面臨如何入賬的問題。另外，在收回后如何進一步管理，我市將采取兩種形式：一是政府部門自行管理，通過出讓廣告發布權取得收入彌補管理成本；另一個是延續原有“以站養站”做法，打包出讓候車亭使用權，就是將日常維護管理、后續建設與廣告發布權打包向民營資本開放。

3.公共停車場

目前黃石城區政府投資的公共停車場有11個，全部為公共汽車停車場，由交運部門負責行業管理，由國有投融資平臺下屬的公交集團負責建設管理。面對市民的公共停車場由民間資本投資建設，日常管理由建設單位負責，位置分散在城區各個區域以方便市民停車購物、就醫、辦公等等。從目前政府投資的公交停車場的位置布局看，基本為公交車的起點（或終點）站附近。公交集團下屬物業公司負責日常保潔、消防、安全、停車管理，維修改造工程由公交集團負責。根據了解到的情況，目前停車場因公共設施用地的土地劃撥性質，不允許從事商業活動，而車輛白天多在路上運營，造成白天運行時間內，停車場大部分場地空閑，形成資源閑置。

二、黃石市道路基礎設施數量、價值量統計方法

1.數量統計方法

黃石市政道路的數量統計方法為結合圖紙進行實地測量，以實地測量結果為準；公共汽車停車站點、公共停車場為實際存在的實物計數的統計方式。

2.價值量計量方法

（1）市政道路。目前市政道路價值在市政部門賬面未反映資產價值，主要體現在黃石市國有融資平臺――黃石市城市建設投資開發公司（以下簡稱“城投公司”）賬面上，相關道路的價值計量方法主要為“初始評估值+后續投資額”，即城投公司的初始入賬價值為市建委1996年移交時的評估值，然后在此基礎上不斷累加后續發生的投資額。這種方法未考慮相關道路歷次維護更新發生的價值變動，因損耗或毀損發生的資產減值未下賬，歷次維護更新重建的價值在不斷增加，未能反映相關資產的真實價值。

（2）公共汽車停車站點。由于現有公共汽車停車站點候車亭政府均未投資，而站牌因單個價值較低，因此賬面無價值；采用BOT形式建設的公共汽車停車站點存在計價入賬難，建議采用無形資產置換價值（即特許經營者實際建設投資額）為資產價值。

（3）公共停車場。賬面反映的價值為城投公司、公交集團的投資建設金額，一般未包括土地價值。

三、會計核算、產權及處置管理情況

1.市政道路

市政道路會計核算分為兩部分，日常維護由市政部門負責，相關支出記入市政公用局經費支出科目，投資建設、更新改造由城投、交投等投融資平臺公司負責，相關支出記入在建工程。市政道路的產權歸政府，處置管理由市城建部門負責。

2.公交汽車停車站點、公共停車場

采用BOT形式建設的公交停車站點，合同約定運營期間廣告經營權歸投資方，產權歸政府；一般公共汽車停車站點的核算由市公交集團負責，產權與處置權由市交運部門負責。公共停車場由城投公司通過基本建設進行會計核算，產權與處置管理由交運部門負責。

四、黃石市道路基礎設施管理存在的問題

1.道路配套設施不齊全，市政基礎設施底子差

隨著機動車數量日益增加，城區道路特別是老城區道路存在配套設施未及時跟上的問題。部分道路缺少過街信號燈、行人過街天橋或過街地下通道等必要的行人過街設施，行人過馬路不僅難而且還越來越危險，尤其是車流量較大車速快的路段，使行人過街極為不便，安全性降低。部分城市道路在建設時未考慮盲人、殘疾人士出行因素，未同步建設盲道及無障礙設施，給上述人群出行帶來不便。

2.道路設施完好率不高，道路維護經費緊張

近年來黃石市全力創建國家衛生城市，城市道路設施完好率離國家創衛標準仍有差距，部分市政道路車輛通行流量大，貨運車輛多，日積月累對道路路面損傷增大，出現路面坑凹、破損、拱起等病害，導致道路使用壽命變短。另外城區部分道路人行道被天然氣、自來水、供電等管線單位反復無序開挖，部分道路設施恢復不到位，路面易出現下沉、松動等問題，盲道及無障礙設施被截斷、挖斷的現象屢見不鮮。由于市級財力有限，每年城市維護費用于城市道路設施維護的投入雖然年年有所增加，但每年仍存在維護改造費經費緊張的情況，部分道路改造無法及時實施。

3.城區停車難，車輛占道停車現象嚴重

機動車數量的增加帶來的最突出的問題還是停車難，市政道路絕大部分位于黃石市老城區內，公共停車場較少，而且利用率相對比較低，甚至有的被挪作他用，商場及小區的停車場收費較貴，露天停車場存在管理不規范，無序定價，亂收費的情況。黃石市已經進入了停車供需矛盾的激化期，停車設施建設滯后不能適應私家車迅猛發展的需求，現有公共停車場的數量和規模，達不到日常生活的需求，隨即就產生了車輛在道邊亂停亂放，車輛侵占人行道的現象，進而使本不寬闊的道路變得更加擁堵，給市民出行造成了不便。

五、相關對策建議

1.加強城市道路配套設施建設

國家已經確立要加大城市基礎設施建設的政策，市政道路設施應有科學的建設規劃，應提升道路等級，完善配套設施。人行道建設改造要偏重功能與實用相結合，與海綿城市及地下綜合管廊的建設理念契合，充分發揮城市人行道服務功能，改造缺少盲道及無障礙的設施路段，為盲人、殘疾人出行帶來便利。

2.完善城市公共停車設施，充分利用既有資源

按照《城市規劃規范》的要求合理布局公共停車場，如中心城區的停車設施規劃建設應與動態交通容量相協調，逐步提高公共停車位供應。在靠近中心城區的外圍設立免費或者低收費的公共停車場，吸引進入中心城區的車輛停放。規劃建設立體停車場，減少土地占用率，提高停車效率和數量。同時對中心城區既有停車位做合理調整，不得干擾正常的車流運行。優先發展城市公交停車場，一方面規劃用地應配合交通規劃，盡量放在成熟城區，位置不能太偏僻，另一方面嚴格按規劃執行用地，不能隨意改變用途。從經營角度上，應適度放開公交停車場的商業運作，充分利用閑置資源，如白天停車場空置的時候，可考慮用于駕校訓練場地等經營活動，以補充公交部門的建設資金來源。

3.探索市政道路設施價值量計價方法，科學反映實際價值

（1）市政道路的價值計量方法。市政道路價值量計價不能完全依賴歷史成本，從目前情況看，歷史成本都是投資額的簡單相加，無法反映市政道路實際價值。政府部門應著手建立市政道路等公共基礎設施的價值計價方法，爭取反映公共資源的特有屬性價值，盡可能公允反映市政道路的實際價值。對此，專家提出市政道路取得時初始成本可以采用歷史成本（實際投資額，財務決算審計金額），平時日常維護發生的零星維護支出計入當期損益，從每年財政預算安排的城維費予以安排。市政道路改擴建或大修，對替換的部分賬面價值下賬，新發生成本應增加資產的賬面價值，這樣就可以相對客觀的反映市政道路的實際價值。另外，在某些特殊情況下，如通貨膨脹比較明顯的期間，應考慮多長時間對公路資產的價值進行修正。如進行評估，用公允價值計價，但這種做法不符合現行會計準則，那么如何對歷史成本進行調整就是一個當前面臨的現實問題。

（2）對實行BOT形式運作的公交站點。對公共汽車停車站點，專家建議，由于政府采用BOT形式運作，實際上以廣告經營權換取候車亭的初始投入價值以及運營期間的日常維護管理價值，建議參照《企業會計準則》關于BOT有關核算計量價值。從現行會計準則看，BOT模式下，投資建設方取得的實際上是特許經營權，期滿后必須將投資建設形成的候車亭移交給政府，政府是候車亭的實際產權方。

在項目建設完成后，政府與項目建設方應進行工程項目竣工結算審計和財務決算審計，政府應以財務決算審計確定的價值作為公交站點（BOT形式運作項目）的入賬價值。并且在候車亭使用壽命內對其計提折舊，并且在使用過程中至少每年一次對候車亭進行減值測試，并對已減值的部分及時做相應會計處理。對使用過程中發生的改擴建支出，符合資產確認條件的應當以其實際發生的支出增加資產賬面價值，同時將被替換部分的賬面價值予以下賬。

4.建立日常核算管理制度，納入資產管理范圍

對市政道路設施應建立日常核算管理制度，對市政道路、公共汽車停車站點以及公共停車場加強管理，并完善績效考核機制，對相關設施應使用定期或不定期的盤點，以確保資產安全、完整。同時，對涉及多部門管理如公共停車站點，應劃分權屬和職責范圍，建立建設與管理協調機制，從而確保市政道路基礎設施保值增值，進一步充分發揮公共服務功能。

（責任編輯：蘭卡）