行政事業單位基本建設類資產管理的經驗與啟示

黃煥樹 馮淑霞 王浩

摘 要：根據行政事業單位近年來的管理改革實踐來看，要提高基本建設類資產與經費相結合管理的科學化水平，首先要完善配置標準，為管理的開展夯實基礎；其次必須協調管理主體關系，充分提高管理效率；再次要抓住收益管理這一關鍵點，防止資產變相流失；最后要創新技術手段，發揮信息網絡技術的在資產管理中的巨大效能。

關鍵詞：基本建設類資產；基本建設經費；資產配置標準；產權管理

基本建設類資產是行政事業單位通過基本建設工程形成的資產，以固定資產為主，是行政事業單位發揮社會管理、社會服務職能的基礎支撐。由于行政事業單位的主要資金來源――財政撥款具有無償撥付、總量固定等特點，使得行政事業單位在對其擁有的數量龐大的固定資產進行管理時，面臨核算方法落后、管理意識淡薄等問題。研究行政事業單位固定資產管理改革中的主要方法手段，總結其成功經驗和失敗教訓，總結可供參考的經驗，對于完善基本建設類資產的管理具有十分重大的意義。

一、完善資產配置標準體系

財政資金中用于基本建設項目的支出份額隨著行政事業單位資產配置結構的變動而不斷變化，也影響著行政事業單位資產流動性的變化。近十年來，中央政府以及地方各級行政事業單位對于國有資產配置體系進行不斷完善，大大提高了財政資金的支出效率和國有資產的利用率，保證了市場監管、公共服務等職能的有效履行，這當中一些典型做法如下：

一是印發專門文件，從中央和地方兩個層面完善行政事業單位資產配置標準。在2000年原國務院機關事務局下發的《中央行政事業單位固定資產管理辦法》中，首次要求制定中央行政事業單位固定資產配置及使用標準，將資產標準化配置的概念引入國有資產管理實踐中。2009年，原國務院機關事務管理局再次印發了《中央行政事業單位國有資產管理暫行辦法》，要求對中央國家機關辦公場所的辦公設備設施進行標準化配備，細化了國務院各部委辦公家具、辦公設備的配置標準。2014年，國家發展改革委、住房城鄉建設部下發《黨政機關辦公用房建設標準》（發改投資〔2014〕2674號），對1999年頒布實施的黨政機關辦公用房建設標準進行了修訂，適度提高了各級領導機關辦公用房面積標準，但對用地規模、土地審批以及配套設施建設進行了更加嚴格的控制。

在中央強化國有資產配置標準化的推動下，省市兩級地方政府對行政事業單位資產配置標準進行了進一步的細化。貴州省2012年頒布了《貴州省省級行政事業單位國有資產配置管理暫行辦法》，提出通用辦公設備家具實物量標準實行按單位內設機構數標準和按單位編制內實有人數設置標準的雙向控制標準，并于2015年下發《關于調整省級行政事業單位國有資產配置標準的通知》對國有資產配置標準做了相應的調整；河南省發布了《河南省省級行政事業單位通用資產配置標準》，明確了辦公用房裝修費用標準以及辦公用房整體裝修間隔時間標準，規范了省級行政事業單位資產配置行為，提高了國有資產使用效益；酒泉市在2016年頒布了《市直行政事業單位部分通用資產配置暫行標準》，初步制定了辦公用房及辦公設備配置標準。

二、規范資產產權管理制度

我國行政事業單位對資產產權管理的重視最早起源于財政部1996年頒布的《企業國有資產產權登記管理辦法實施細則》（國資產發〔1996〕31號文件），該文件初步規范了行政事業單位對資產的占有使用、收益分配以及調劑處置。除了中央統一下發的文件之外，江西省、吉林省、北京市等地也開展了大量工作，從管理主體、管理對象、管理內容和管理方法四個方面對資產產權管理進行了創新實踐。

第一，明確國有資產的管理主體。通過對中央文件的解讀，地方各級政府普遍確立了國家作為國有資產所有者的理念，財政部以及各級財政部門作為國家職能部門，依法行使國家賦予的資產管理職權，從根本上解決管理主體混亂的問題。

第二，通過對國有資產的概念進行合理界定，使管理客體的指向更加清晰。近幾年各級地方政府主要是加強對土地、房屋等不動產的產權管理，以不動產為管理對象，嚴格落實國有固定資產的產權登記制度，確立產權變更程序和相應的管理制度，對不動產產權消滅環節的管理也進行了補充，使得管理過程更加完整、連貫。

第三，探索多層次產權管理機制，夯實國有資產管理內容。管理層次的多元化一是體現在所有權的管理上，將國有資產的實質所有權歸于國家，而法律層面的所有權普遍采取“分散管理模式”，即由各行政事業單位保管其所轄資產的土地證、房產證。為了防范分散管理可能導致的管理風險，遼寧省鐵嶺市和遼陽市率先試行了“集中管理模式”，由市財政局或財政局資產管理專設部門統一管理市直各單位辦公用房。為了提高國有資產收益管理的效率，在落實“收支兩條線”制度的基礎上，各地方政府結合各地實際進行了政策引導，例如將符合技術指標和限額標準的資產的使用收入記入單位年度經費預算，使行政事業單位管理主體充分發揮資產效能的積極性得到充分提高。

第四，合理利用各類管理平臺，與時俱進更新管理手段。一段時間以來，落后管理方法帶來了國有資產產權變更程序不規范、資產處置收益低下等問題，為此，各地資產主管部門把握住社會主義市場經濟不斷發展的契機，積極推行國有資產進場交易，通過平臺化管理提高產權管理的效率。北京市2007年下發《關于加強市級行政事業單位國有資產處置管理工作的通知》，指定北京產權交易所作為市級各行政事業單位進行產權處置的統一平臺；吉林省也通過文件明確規定行政事業單位資產處置要通過吉林長春產權交易所進行；遼寧省要求采取公開拍賣的方式，通過遼陽聯合產權交易所對行政事業單位國有資產進行產權變更，確保國有資產的實物轉移及產權變更公開、公正、公平。

三、強化國有資產收益管理

行政事業單位國有資產的收益，本質上是屬于國家財政收入的一部分。為了強化國有資產收益管理，防止國有資產變相流失，財政部在2009年頒布了《中央行政單位國有資產處置收入和出租出借收入管理暫行辦法》，明確規定了資產收益的歸集、相應稅費的扣繳等一系列資產收益管理的具體實施方法，并劃分了單位管理主體責任。各級地方政府積極配合中央行動，紛紛出臺了各自國有資產收益管理措施，主要包括以下幾項內容：

一是成立國有資產收益管理的專門機構。全國大部分省市的各級財政部門作為行政事業單位國有資產的監督管理主體，都設有專門機構行使綜合管理職權。在此基礎上，湖北省專門設立了“湖北省行政事業單位資產收益征管辦公室”。

二是以規章制度規范收益征管。內蒙古自治區出臺了《內蒙古自治區本級行政事業單位國有資產收入管理辦法》，嚴格管理區內本級行政事業單位資產收益的資金上繳、稅費扣除等行為；湖北省出臺了《湖北省省直行政事業單位國有資產收益征繳暫行規定》對原有的《湖北省省直行政事業單位國有資產收益征收與管理暫行辦法》進行了修改補充。

三是界定國有資產收益管理的主體范圍。在區分資產征管責任主體方面，黑龍江省打破省級行政區域的管理主體地域局限，將設立在省外的本省設立的駐外辦事機構也列入收益征管主體范圍。江西省則通過下發《江西省財政廳關于明確省政府駐省外辦事處國有資產有償使用收入繳撥程序的通知》明確了駐省外各級辦事機構的管理職權。

四是細化征收標準，固化國有資產征收管理程序。以湖北省為例，為提高資產收入、處置管理的針對性，湖北省對不同類型的資產劃定了相對應的征收標準。除此之外，對不同使用性質的同類資產，湖北省還設置了五檔資產收益上繳比例，并建立了嚴格的征收程序。

四、提高資產管理信息化水平

為了提高行政事業單位國有資產管理的信息化水平，財政部最早于1999年開始著手規劃建設“政府財政管理信息系統”，并于2002年定名為“金財工程”。該系統總共包括業務應用系統、信息網絡系統和安全保障體系三個方面，其中業務應用系統主要由預算管理系統、國庫支付管理系統、總賬管理系統、現金管理系統、工資發放管理系統、國債管理系統、政府采購管理系統、固定資產管理系統、收入管理系統、財政經濟景氣分析系統、標準代碼系統和外部接口系統共12個業務系統構成。綜合運用系統工程的理論，通過信息系統對相關財務信息進行實時采集、匯總分析，統籌資產購建的預算審核、采購支付以及實物管理，顯著提高了行政事業單位國有資產管理的效率。

對“金財工程”進一步整合開發以適應各地國有資產管理的需要，成為各地財政部門提高資產管理水平的重點。陜西省西安市、商洛市所屬的總計341個市級行政事業單位作為資產管理信息化試點，引入資產管理信息系統作為行政事業單位國有資產管理的技術手段，并選取了11個信息線上傳輸試點單位，突破了國有行政事業單位資產管理信息孤立、過程脫節的局限性。湖北省將本省各級財政部門所管理的國有資產的各類信息統一錄入“金財工程”預算管理、總賬管理和固定資產管理模塊，再通過各級財政部門局域網絡共享功能，實現行政區劃內資產管理信息共享。對于價值量大、壽命周期長的房屋建筑物等固定資產，湖北省還建立了資產管理信息庫，對資產核查、清點后采集的數據進行動態采集，確保數據采集及時、完整、準確；利用管理信息系統網上申報、審批、發布功能，實現國有資產購置與預算審批相結合、資產配置標準與功能需求相適應，防止國有資產出租出借、調劑報廢中隨意處置、私吞收益等問題的出現，有效提升了行政事業單位國有資產管理的規范程度和科學水平。

參考文獻

1.張小鋒.新常態下行政事業單位國有資產管理的現狀及對策.西部財會，2016（04）.

2.趙楠.加強政府部門資產與經費管理相結合的思考.當代經濟，2016（17）.

3.郭煒.事業單位國有資產管理的改革思路.財經界（學術版），2016（22）.（責任編輯：蘭卡）