關于鄉鎮債務成因及化解對策的思考

周嘉文

摘 要：隨著當前社會經濟的快速發展，地方改革不斷深化，鄉鎮政府債務已成為人們關注的熱點。鄉鎮債務多數由財政赤字轉化而來，是鄉鎮政府財政收支矛盾的綜合反映。分析鄉鎮債務的成因，有助于在深層次認識債務的基礎上找出切實可行的債務化解對策，為鄉鎮的進一步發展掃除攔路虎。本文對此進行了探討。

關鍵詞：鄉鎮政府債務；債務成因；化解對策

一、鄉鎮債務的整體情況

鄉鎮債務是指鄉鎮政府作為債務人取得公共收入，并按照約定在給定時期內對債權人一方的償付義務。當前中國地方政府債務形勢嚴峻，到2016年底幾乎升至GDP 60%的警戒線，當前財政政策上總的措施多是減稅降費，因而債務嚴重狀況一時無法解決，大量債務會引發債務危機甚至導致地方政府破產的嚴重后果。

從各省地方政府債務情況看，依據國家財政局預算司公布數據，截至2017年12月末，全國地方政府債務余額16.47萬億元，其中一般債務10.33萬億元，專項債務6.14萬億元。如此巨額債務與地方政府有限償債能力極度不匹配，分析鄉鎮債務產生的原因并找到可行的化解對策至關重要。

二、鄉鎮債務特點

1.陳年老債滾存積累

20世紀90年代產生鄉鎮政府債務至今，20多年間鄉鎮的拆遷合并，有些債權債務關系已模糊，債務界限難劃清，陳年老債積累嚴重。從最初盲目開辦企業遺留債務到基礎設施建設形成債務，從拖欠工資形成債務到籌資借款產生債務等等。有些地區以鄉鎮企業為擔保貸款、政府和居民共同集資向企業或個人高息貸款，另有將自身財政收入作擔保進行貸款，鄉鎮債務借貸頭緒多、金額大、行為亂，一般年利率為8%―20%不等，這樣最終造成集體欠百姓的不能兌現，原本居民應該交的不交，形成“三角債”的惡性循環，鄉鎮債務不斷增長的趨勢仍無法遏制，還有些地方舊債不止，新債又不斷發生，很多鄉鎮企業經濟收入耗散乃至為零，加之青壯年勞動力外出打工，鄉鎮的償債能力弱。集資借款的債務由于長期積累，巨款利息又為償債增加了負擔，債務表面平靜的后邊，是掛賬計息的“滾雪球”，這個雪球越滾越大。

2.債務硬，債權軟

目前鄉鎮債務很多未能化解的多是“硬骨頭”，往后就越來越難解決，其中占一定比例的是個人欠款，有的欠款人搬遷、有的人因為不確定因素而去世、也有的人身患疾病等無償債能力；鄉鎮企業效益不好，居民工資性收入少，個體經濟發展遲緩，投資風險高，經常發生債務無法償還的情況；有些鄉鎮企業開始萎縮，資金流出現問題，企業虧空，鄉鎮政府為了讓企業繼續生存以帶動當地居民就業而借債幫助填補企業的空洞；還有部分企業破產倒閉，債務人失蹤，債權很難收回，以上這些都導致鄉鎮債務呆壞賬占比高。鄉鎮債務一側與集體相連，一側與居民相連，集體借債建設基礎設施、投資公益事業，卻得不到舉居民的認可，鄉鎮集體欠個人的債務又還不上，誘發債權人和債務人之間激烈的矛盾。債務是“鋼”，債權是“泥”，一頭硬一頭軟，依據現在的政策，稅費改革中鎖定的債權不能清收，國家糧食直接補貼的資金不能抵繳，然而居民拖欠集體形成的債務如果再不清收，債務不能償還的同時還使得居民負擔不公，給新的居民承擔費用征收帶來問題，又形成新的鄉鎮債務。

三、鄉鎮債務形成原因探析

1.財政體制的缺陷――財權與事權不匹配

自分稅制財政體制改革后，中央和地方的財政占比日益變化，中央財政收入占全國財政收入逐漸增加，地方財政收入逐漸減少。那么出現這一現象的原因是什么呢？其中之一就是財權與事權的不匹配。在地方財政逐漸向中央匯聚的過程中，地方所要承擔的事權卻沒變，包括義務教育、基礎設施、環境保護、農民補貼等等，其中在義務教育這部分所投入的財力最大，主要是鄉鎮中小學教師的工資發放，在有些較為貧困的地區，很多老師的工資仍然拖欠。農業稅取消后鄉鎮政府主要的收入來源切斷，公共產品供給能力減弱，鄉鎮政府作為基層政府，受到上級政府限制，要求鄉鎮政府大大小小的事情都要匯報，導致鄉鎮政府積極性缺乏，不會主動地招商引資來增加財政收入。由于層層政府之間的轉移支付力度不足，各級政府就只能靠自己來“解決”財政問題，造假，虛報等問題層出不窮。

2.片面追求形象工程而超前建設

壓力型行政體制，趕超型發展戰略和不適宜的政績觀是形成鄉鎮債務的直接原因。不完善的政績考核機制，為了謀求上位，為了向上級展示自己在位時的政績，鄉鎮干部常不顧及本級財政能力，肆意借債用于“形象工程”。經濟是否發展是衡量鄉鎮政府業績的重要因素之一，發展經濟也是在位干部政績的表現。許多鄉鎮政府領導為了自身利益不顧當地實際情況建設，例如在湖北鄂西山區的房縣斥資8000萬元建造建行政中心，豪華辦公樓超批復投資3000多萬元、超面積近1800平方米。而項目資金來自開發商先行墊資及政府出面借債等，因此將來的一段時間內，還債的艱巨任務還是由政府擔任。這是一個典型的政績工程的舉債行為，像這樣的實例還有很多，“先用幾個億建，再用幾個億拆”、“整改艱難繼續消耗公共財政”、工業園區建設等，雖然有些項目對促進經發展短期內有一定的作用，但如果不考慮自身實力進行投資會導致政府舉債不斷增加。

3.減債措施不到位

鄉鎮機構臃腫，財務管理制度不規范，長期拖欠債務無法及時結清，鄉鎮政府陸續實施一系列減債措施，如湖南津市“兩清兩盤”的舉措、重慶銅梁的“還債體系”、四川的“自救模式”等，不過我們也應看到各種減債政策都存在優劣，很多對主要領導缺乏具體考核指標，更多的只是涉及任用、離任審計及貪污挪用等方面的考核，較少對負債責任進行追究，所以一些鄉鎮領導沒有把減債視為一項任務切實開展。實際考核機制不完善，加之債務數額大，結構復雜，鄉鎮政府大多對債務持等、望、推、拖的消極態度。有些鄉鎮表面看每年都能還銀行一部分貸款利息，但是第二年又進行貸款，將所還利息貸回，會計做的賬目看似每年都有還債，但長遠看負債總額卻不減反增。政府不能只做表面功夫，要真切制定科學的減債政策，促進鄉鎮經濟的又好又快發展。

四、化解鄉鎮債務的路徑選擇

1.合理劃分鄉鎮政府財權和事權關系

各級政府之間的財權與事權的不匹配致使其相互推卸責任，政府部門不辦實事，居民訴求得不到滿足，這大大影響到人們對政府的信任感和生活的幸福感。所以，首先劃清政府之間的事權，界定責任，在此基礎上劃分財權，做到“一資一事”，財權大于事權可能會滋生腐敗，但財權小于事權不僅降低鄉鎮干部做事積極性，還會損害百姓利益，原本給百姓的福利可能因為財權的過少而被地方政府克扣。比如說占地方政府大部分支出的鄉鎮教師的工資應該由中央政府承擔一部分，但現實是很大一部分資金給了國家高端學府，給高校老師做科研經費，學生在使用公共資產時也浪費無度，如果將這部分錢能分一部分給地方教師工資，吸引優秀人才去往鄉鎮。財權和事權統一后，還應該配套完整的監督管理體系，做到每一筆資金都有出處，每一筆支出都是合理的，并且使財政支出公開化、透明化，盡量讓地方的錢管地方的事。古人常說，“又想馬兒跑，又想馬兒不吃草”，所以要權衡好這兩者的關系。

2.轉變鄉鎮政府職能，加強鄉鎮財務管理工作

鄉鎮政府財政問題與鄉鎮政府職能、財務管理工作有著密切的關系。要想化解鄉鎮政府財政危機，減少債務，必須從自身內部入手。第一要管控“形象工程”，建立一套完整合理的政績評價管理體系至關重要。第二要建設出合理的政府財政支付結構，做到每一筆支出都是合理的，都要對外公開，讓大眾來監督政府工作，對于重大項目支出，一定要做好可行性方案的比較，切忌弄虛作假，最好上級政府都要在鄉鎮政府設置專門的項目監督部門，只要發現有不合理的支出就要向上級政府匯報，然后派出檢查小組認證。第三鄉鎮財政管理的力度要加大。對于利用手中職權，通過公款直接或者間接地為自己獲取利益的人，要果斷從政府中剔除。同時，通過財政的優化管理，精簡工作人員，將冗余的人派到需要的崗位，避免人浮于事。

3.注重債權債務重組等債務化解方案

國家出臺清理化解鄉鎮債務的配套文件，希望各鄉鎮在摸清底數、分清責任后逐年化解債務。鄉鎮與企業、企業與個人、鄉鎮與個人之間存在著多種債務關系，必須進行協調，或是債務人將資產給債權人來償還債務，或是債務人變債務為資本，同時債權人變債權為股權，引導建立新的債權債務關系，通過債權債務置換、債務核銷、債務劃轉、債權股權化、債權出售等方式化解鄉鎮債務。鄉政府要考慮盤活已有資產，將資產抵債或者用資產變現款清償債務，一方面可以變現，收回資金償債，另一方面，對無限責任單位，資產變現仍不能全部抵債的，要繼續追究償債責任。此外，還可以建立償債準備金制度，每年從預算中留出部分資金，或者從支農資金中取出部分經費，充實償債準備金，在編制部門預算時，也要編制債務償還預算表，通過預算初步減少債務。

五、結語

鄉鎮債務問題在我國社會發展過程中的存在已久，也已經成為鄉鎮經濟發展與穩定的制約因素，研究鄉鎮政府負債，充分認識其現狀，客觀分析它形成原因，進而提出有效減債政策，有助于緩解干群關系和基層政權的穩定。不同地區負債形成的原因各有不同，鄉鎮政府需要根據本地實際情況采取不同的化解對策。鄉鎮債務是一個社會問題，治病還應該根治，治標還需治本，只有治標與治本相結合，鄉鎮債務的解決也指日可待，鄉鎮政府職能也會更有效的行使。

參考文獻

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（責任編輯：王文龍）