湖北自貿區改革創新成效、問題與建議

管志鵬

摘 要：湖北自貿區于2016年8月獲準為第三批自貿區試點，于2017年4月正式掛牌成立。湖北自貿區掛牌運行一周年，以制度創新為核心，在行政管理機制優化、科技創新、產業轉型升級等方面取得改革創新成效，對湖北省經濟體制改革、轉變政府職能、提高對外開放水平、推動經濟提質增效有深遠影響。本文對此進行了詳細論述。

關鍵詞：湖北自貿區；改革；創新

一、湖北自貿區改革創新成效及經驗

1.湖北自貿區改革創新成效

一是行政管理體制優化。湖北自貿試驗區總體方案明確的170項試驗任務已啟動160項，啟動率達94%，已完成32項，正在落實128項。在簡政放權，制度創新方面，深入推進“放管服”改革。其一是堅決放。向自貿區下放61項省級經濟社會管理權限，推進證照分離改革，全面實施“27證合一”，工商登記審批精簡85%、資質資格認定壓減44%。其二是有效管。建立“雙隨機”等工作機制，全面涵蓋“事中審批”許可機制、“事后監管”協同機制。其三是優服務。推出20多項稅收服務創新舉措，在全國首創涉稅執法容缺容錯機制。

二是吸引頂尖人才推進科技創新發展。突出創新驅動發展，服務于自貿區建設，湖北省先后出臺“科技十條”和“黃金十條”等系列政策措施，形成湖北自貿區傳統產業改造升級的政策框架體系，推進科技成果知識產權混合所有制改革；強化科研人員激勵，以“3551人才計劃”吸引了海內外4000多個人才團隊、8000多位博士在武漢城市圈所屬開發區創新創業。截至今年3月底，湖北自貿區引進3名諾貝爾獎得主，聚集55名中外院士、125名國家“萬人計劃”專家，412名國家“千人計劃”專家，成為中部首屈一指的頂尖人才高地。

三是市場主體優質增長。截至今年2月底，武漢、襄陽、宜昌三大片區共新增市場主體10697家，企業科技含量高。武漢片區吸引美國半導體設備、科大訊飛、上海聯影、小米等重點項目，一批世界500強項目、“互聯網+獨角獸”企業落地，全力推進國家存儲器基地。襄陽片區圍繞新能源汽車、高端裝備、現代物流等產業，引進飛龍躍江新能源汽車、馬茨汽車、駱駝集團企業和重大項目。宜昌片區聚焦高端服務業，吸引阿里巴巴國際站、宜貿通、全橙通等外貿龍頭企業和商業服務平臺。

2.湖北自貿區改革創新主要經驗

一是發揮高校、科研機構云集的優勢，整合智力資源，激發創新潛力。湖北高校、科研機構云集，科研成果眾多。全省建有160家省級工程研究中心（工程實驗室）、475家省級企業技術中心。2017年登記重大科技成果1600項。其中，基礎理論成果20項，應用技術成果1540項，軟科學成果40項。全年簽訂技術合同24742項，技術合同成交金額1066.0億元。

二是突出片區特色，協調發展，堅持問題導向和效果導向，形成可復制推廣經驗。從功能上看，武漢片區是研發和管理總部，襄陽片區是制造工廠，宜昌片區是綠色經濟基地。自貿區注重統籌協調，破除行政壁壘，實現資源要素跨區域流動、公共服務跨區域保障的一體化開放格局。一方面，推進產業一體化進程。襄陽、宜昌片區，利用武漢片區交通區位、銷售市場、科技信息、人才等優勢，以“園外園”形式開展產業對接，武漢東湖高新區已在全省建立20多個“園外園”。另一方面，推動形成一體化市場。三個片區已形成統一的市場主體準入政策體系，初步建立工商登記注冊機關協調聯動機制，基本實現信貸資源區內自由流動和合理配置，信貸市場、票據市場、支付結算、金融信息、外匯服務等同城化建設初見成效。

湖北自貿區堅持問題導向和效果導向，多項改革措施走在全國前列，形成一批可復制推廣的經驗。如投資項目審批建成“同步受理、同步辦理、限時辦結、互抄互告、信息公開”的網上聯合審批新模式，實現投資項目從提出申請到開工建設前“所有事項、所有層級、所有部門、所有流程”網上聯審四個全覆蓋，被國家發展改革委確定為“湖北模式”，全國已有9個省、市、自治區復制經驗做法。

二、湖北自貿區改革創新中存在的問題

1.協調配合不夠、政策措施精準性不高

一是省自貿辦協調管理機制不科學。目前省自貿辦采取的專題組管理模式，層級太多，分工太雜，在一定程度上降低了行政效能。按照現行管理模式，大部分時間和精力都耗費在與專題組各成員單位的材料催報方面，而忽視了對自貿區片區和企業的調查研究。二是跨部門協調難度大。湖北自貿區有170項改革任務，按對應的部門職能，每項任務由多家牽頭單位和責任單位協調配合推進，工作過程中難免出現推諉等情況。三是政策措施精準性不高。湖北自貿區在總體方案指導下，相關部門配合總體方案相繼出臺一系列政策文件，但因部門協調不夠順暢，調查研究不深入，市場化、法治化手段運用不充分，導致政策措施缺乏精準性。另外，由于三個自貿片區都在原有的高新技術開發區內，片區面積分散且相對較小，片區管委會的機構和工作力量薄弱，許多基礎性工作尚未開展，省直各部門開發建設的信息系統和數據庫也因此均無法有效篩選相關數據，無法為自貿區建設提供公共信息服務，也難以針對自貿區出臺具體政策措施。

2.權限下放不充分與承接不住的矛盾

湖北省級經濟管理權限下放了61項至自貿區，與第三批其他自貿區對比屬下放較少的，河南下放455項、陜西下放213項、重慶下放174項。據調研情況顯示，下放的省級權限中對減少審批頻次沒有顯著作用，市場關注度較高的管理權限下放較少。自貿區一方面期待更多的省級權限下放，另一方面又存在沒有承接主體、業務人員不足等承接不住的矛盾。自貿區管委會權責不明，機構設置不全，人員配備不足，當前不具備承接數百項省級經濟社會管理權限的條件。即便有些權限下放至自貿區，但又因沒有市場需求而閑置，有政策沒有市場需求的現象在自貿區170項改革任務中也有體現。

3.大膽試、大膽闖、自主改精神不夠

湖北自貿區170項改革任務除4條中央事權項外，其他166條均已啟動，落地實施率達80%，總結擬向全省復制推廣經驗13項，3項改革措施收入國家自貿區重要改革經驗目錄（全國共31項）。從這些數據上看，湖北自貿區改革力度很大，效果明顯，確實取得了可喜的成就。但從自貿片區調研情況看，仍然存在改革畏首畏尾、躊躇不前的情形，大膽試、大膽闖、自主改的思想認識需要強化。自貿區改革多觸碰到相關部門痛點，推進難度大，這就導致出臺的改革措施一般較為偏向發展類，未能緊扣自貿區建設的核心目標，規避了改革痛點，未能解決當前亟待處理的問題，難以體現出自貿區改革前沿陣地所在。

三、湖北自貿區改革創新建議

1.加強統籌謀劃、優化管理模式、暢通信息渠道

一是加強統籌謀劃力度。省自貿辦承擔省自貿區工作領導小組的日常工作，進一步發揮統籌協調作用，明確省直部門及片區自貿區管委會職能。省直部門完善政策措施，加強與上級部門溝通，多爭取國家層面支持。自貿片區加強部門間協調，摸清市場需求，找準改革方向。二是優化管理模式。省自貿辦全面優化管理流程，實行扁平化管理，改進層級報送的工作方式，整合省直部門力量，提高工作時效性和精準性，避免行政資源浪費。三是暢通信息渠道。省自貿辦進一步加強督促推進，全面優化業務主管部門之間、部門與自貿片區之間的聯絡渠道，實現高效、無障礙溝通。四是加快統計制度及信息化建設。省自貿辦應統籌協調，盡快出臺自貿區統計工作辦法，明確統計口徑和統計范圍，切實開展統計工作，全面推動大數據與自貿區實體經濟深度融合，以數據深度融合催生轉型升級新動力，以數據匯聚應用釋放政務服務新紅利，以產業創新發展拓展經濟增長新空間，最終實現以自貿區的高水平信息化建設帶動促進全省產業轉型升級和政府治理能力、公共服務水平全面提升的良好局面。

2.完善自貿區管委會職權、承接省級權限

一是明確自貿區管委會行政地位。加快出臺自貿區條例，賦予自貿區管委會完整的行政權力，盡快完善機構設置和人員配備。二是承接省級權限。加強業務銜接和人員指導培訓工作，提升權限承接能力。同時，開展調查研究，關注市場動向，找準市場需求，向上申請必要的管理權限。三是弄清權限下放和政府職能轉變的關系。自貿區設置和運行的核心是制度創新，成敗的關鍵在于政府職能轉變，權限下放只是實現政府職能轉變的必要措施，并不等同于政府職能轉變本身，權限下放是行政方法和程序等表面上的制度創新，最終目的是涉入制度結構性的深層領域，觸及體制改革的核心問題。

3.總結創新經驗、建立容錯機制

一是總結創新經驗。自貿區的改革創新路徑無非兩種：自上而下，自下而上。自貿區的改革創新應更注重市場主體呼聲，自下而上應聲而改，總結經驗復制推廣。企業投資項目“先建后驗”改革就是自下而上改革的典型案例，襄陽片區深刻認識到企業報建流程復雜的難處，聯合國土、城建等部門自主改革，在省發改委的全力支持下，極大地簡化審批流程、縮短審批時限、加快項目落地。二是建立容錯機制。改革是“摸著石頭過河”，必然存在風險，為激勵改革，各地自貿區條例中均有容錯條款，改革的前置條件是符合法律、法規規定，但現實障礙往往是改革難以突破現行法律、法規瓶頸。對此，容錯機制應進行擴大理解，針對特定的改革事項，在法律、法規未調整前，報備的“違法”改革視具體情況也應容錯。

4.激勵創新、促進產業集聚

落實制度創新成果，建設完善以企業為主體、市場為導向，創新鏈、產業鏈、資金鏈、政策鏈、人才鏈深度融合的技術創新體系。繼續提升投資貿易自由化便利化水平和開放水平，營造國際化、市場戶的良好創新環境。把形成的制度創新優勢持續轉化為功能優勢和項目、規模、產業優勢。將湖北自貿區打造成制度高地，逐步釋放制度創新紅利，不斷壯大市場主體，促進產業集聚，形成長江經濟帶世界級產業集群。

（責任編輯：王文龍）