事業單位預算管理困境分析及對策

趙金艷

摘要：實踐表明，在預算會計制度下對事業單位預算管理的分析，應區別于那些純經濟性組織，還需要追求專項資金使用的產出/投入目標。

關鍵詞：事業單位；預算管理；專項采購；困境；對策

事業單位作為向社會提供公益性專業技術服務的組織，在財務內控中時常面臨專項采購預算，如實驗室建設中專用性設施設備的采購。在執行專項預算管理時，事業單位財務部門面臨著諸多挑戰，而這些挑戰都導致了預算管理困境的形成。其中，不僅涉及單位內部的組織生態因素，還涉及人際影響力因素和信息問題。從相關文獻中不難發現，不少作者都未能正視以上困境發生的作用機制，而習慣于從預算管理技術入手來探尋解題思路。實踐表明，在預算會計制度下對事業單位預算管理困境的分析，應區別于那些純經濟性組織，還需要追求專項資金使用的產出/投入目標。基于以上所述，筆者將就文章主題展開討論。

一、事業單位預算管理困境的現狀分析

（1）組織生態下的預算管理困境分析。事業單位在體制變革過程中，其組織生態環境逐步發生了變化。該變化的趨勢主要表現為，組織內部各業務部門之間的競爭關系更為顯著，各部門的競爭優劣不僅關系到定期的績效考核，也直接影響到部門負責人的職務晉升。在此組織生態環境下，各部門對于專項采購的訴求較為強烈，這種訴求通過演變為組織內部的輿論環境，既而會干擾事業單位管理層的專項采購決策，最終影響預算管理的績效。

（2）人際因素下的預算管理困境分析。作為體制內組織，事業單位內部的人際關系影響力不可小視。在各部門爭相獲得專項采購預算資金的態勢下，部門負責人與管理層之間的人際互動，將直接或間接決定管理層的最終決策。而財務部門在自身的職能范疇內，主要以執行管理層的意圖為工作主線，進而被動陷入預算監管缺位的困境之中。而且，在人際關系影響力的作用下，各部門在專項采購中呈現出強者恒強的馬太效應。最終，降低預算資金配置的產出/投入比。

（3）信息問題下的預算管理困境分析。這里的信息問題主要包括：信息不充分和信息不對稱。信息不充分主要指，在專項采購中難以充分預期資產未來的經濟價值和社會價值。信息不對稱則主要指，財務部門難以在預算管理專業視角下，充分獲取專項采購的全部信息，而這些信息主要涉及設施設備的專用性方面。事實上，專用性資產閑置問題在事業單位中并不鮮見，而缺乏專用性知識也構成了財務人員的工作短板。

二、破解預算管理困境的現狀反思

（1）對預算管理職能的現狀反思。事業單位財務部門具體執行預算管理工作，而在現行的職能定位下則難以主動參與到專項資金的預算管理中來。不難知曉，由業務部門提出采購申請，并由單位黨委集體決策，然后再由財務部門進行預算管理的模式，無法對專項采購實施有效的事前控制。所謂事前控制是指，根據部門建設需要和年度預算綜合論證專項采購的可行性。這就要求，在現有的制度框架下，提升財務部門的職能地位。

（2）對體制變革影響的現狀反思。在對事業單位開展分類改革的過程中，需要關注體制變革對組織生態環境的影響以及由該影響所導致的部門在獲取專項資金預算的行為偏好特征。當前各部門之間的競爭態勢似乎強于合作關系，進而擁有人際資源的部門負責人在趨利避害的主觀意識下，可能會對預算管理施加人為干擾。而那些缺少人際關系資源的部門負責人，則可能會以消極應對體制變革的方式來對待部門建設。可見，需要從統籌的角度來實施預算管理。

（3）對人為干擾因素的現狀反思。盡管事業單位的組織生態特征已在發生改變，但長期積淀下來的人際關系影響力仍與制度管理并存。這種人為干擾不僅反映在專項采購立項決策環節，還存在于對預算資金配置的直接干擾。在事業單位管理形態下，財務部門并不具有應對人為干擾的能力，也不具有應對干擾的意愿。那么這是否又意味著人為干擾不可避免呢。筆者認為，短期內徹底消除并不現實，但有效抑制這種干擾則是可以實現的。

（4）對信息問題影響的現狀反思。信息問題主要涉及兩個方面。從目前的預算管理工作反饋來看，避免資產閑置應成為關鍵，而規制信息不對稱問題則可以在知識共享機制下來解決。顯而易見，避免資產閑置需要從部門建設、統籌規劃和績效考核等多個方面來開展工作。

三、對策

（1）提升財務部門的職能地位。事業單位體制變革的內在要求之一，便是加強財務內控管理。這就意味著，需要重構現行的財務內控流程和內容。筆者建議，在提升財務部門的職能地位時，針對專項資金預算應采取專人跟蹤預算和審計的工作模式，從而促使財務人員參與到管理層的專項采購決策之中。財務人員在其中所起到的作用便是，以財務分析報告來為決策提供技術和信息支撐。同時，有責任獨立做出專項資金預算建議。在制度層面，需要顯著提高財務建議在決策中的權重。

（2）實施雁型發展的部門建設。事業單位各部門之間所形成的競爭態勢已成為不爭的事實，這一態勢甚至影響到了部門負責人之間的人際關系。為了使預算管理能夠助推單位各項事業全面發展，構建和諧、共生的組織生態，管理層需要在雁型發展視角下規劃部門建設梯隊，并逐步形成部門群發展模式。筆者建議，在選擇核心部門和形成部門群發展模式時，需要從比較優勢、單位主營業務、社會效應、經濟效益、盈利能力等多個方面來考慮。這樣一來，才能提高預算資金配置效益。

（3）黨政協同下抑制人為因素。目前，在抑制人為干擾因素時，仍較多的從行政管制、制度建設等途徑來開展。結合事業單位作為體制內組織的特點和內在要求，以作風建設、組織建設為抓手，在強化民主監督、集中決策的措施下，為預算管理提供強大的正能量。與此同時，根據需要明確和落實部門負責人的主體責任，在社會效益和經濟效益目標下來考核部門預算執行情況。

（4）多部門協作治理信息問題。針對信息不充分問題的治理，財務部門應聯動業務部門、國資管理部門和第三方咨詢機構，對專項采購項目開展充分的可行性分析。同時，在雁型發展模式的內在要求，從技術組織形態上來論證專項采購項目的必要性。為了防止資產閑置現象的發生，財務部門還應與國資管理部門協作，對資產使用、維護情況做定期檢查。

四、預算管理工作展望

（1）拓展對預算管理職能的認識。事業單位長期執行預算會計制度，在各級管理者心中缺乏成本控制意識。然而，隨著事業單位體制改革大幕的拉開，建立類似于市場主體的成本控制機制已是大勢所趨。因此，管理層和財務部門應拓展對預算管理職能的認識，即突出預算管理在助力成本控制領域的作用。

（2）優化預算審核的組織形式。針對財務人員在預算審核中的有限理性問題，除了需要對他們進行單位主營業務知識的培訓以外，還需要從優化預算審核的組織形式上下功夫。

（3）強化單位審計工作模式。為了避免審計活動的形式化、書面化，應在組織監管形式和審計模式上進行優化。對于前者而言，可以在事業單位內部設置審計督導小組，從而對審計人員的工作進行督察；對于后者來說，則需要采取跟蹤審計的方式來減少當事人實施機會主義行為的時間和空間。

實踐表明，在預算會計制度下對事業單位預算管理困境的分析，應區別于那些純經濟性組織，需要追求專項資金使用的產出/投入目標。本文認為，在組織資源視角下來認識這些挑戰，其不僅涉及單位內部的組織生態因素，還涉及人際影響力因素和信息問題。針對這些現狀分析，提出了需要從提升財務部門的職能地位、實施雁型發展的部門建設、黨政協同下抑制人為因素、多部門協作治理信息問題等方面來完善預算管理。

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（責任編輯：劉海琳）