建立政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度要把握五個要點

曹華

為了貫徹落實黨的十八屆三中全會關于加強人大國有資產監督職能的部署要求，2017年12月，中共中央印發了《關于建立國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的制度的意見》，就國務院向全國人大常委會報告國有資產管理情況的重要意義、基本原則、報告方式、審議程序、組織保障等作出了明確規定，并要求縣級以上地方根據本地實際情況，建立政府向本級人大常委會報告國有資產管理情況制度。

近年來，重慶市人大常委會高度重視發揮國有資產監督職能。2015年5月，市四屆人大常委會第十八次會議聽取和審議了市人民政府《關于市屬國有重點企業運營管理情況的報告》。同年7月，市人大常委會辦公廳向市政府辦公廳印送了市人大常委會對該報告的審議意見。同年12月，市四屆人大常委會第二十二次會議聽取了市政府關于《重慶市人大常委會對〈市人民政府關于市屬國有重點企業運營管理情況的報告〉的審議意見》研究處理情況的報告。上述實踐，為重慶市建立政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度打下了基礎。筆者通過對市人大國有資產監督職能和市政府國有資產管理情況的調查研究，認為在建立政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度中，須把握以下五個要點。

堅定方向，堅持黨的領導

從中央到地方建立政府向人大常委會報告國有資產管理情況制度，是黨中央加強國有資產管理和治理的重要決策部署，對于鞏固和發展中國特色社會主義基本經濟制度、管好人民共同財富、加強人大依法履職具有重要意義。

意見體現了黨中央對加強人大國有資產監督的高度重視。目前，重慶市正在加快制定市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況制度的實施意見。建議市人大常委會在深入調研、充分征求各方意見的基礎上，形成實施意見代擬稿，經市委常委會審議通過后印發。實施意見應強調堅持黨中央集中統一領導，堅持堅定正確的政治方向，緊緊圍繞全市工作大局，認真落實中央和市委關于國有資產的重大決策部署，建立市委對市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況工作的直接領導機制。實施意見中應明確規定，每年報告的計劃議題、聽取審議報告的情況以及報告中的重大事項，市人大常委會應及時向市委請示匯報。市委關于國有資產管理情況報告的指示意見，市人大常委會、市政府及其有關部門應及時傳達貫徹，確保市委決策部署得以有效執行。

著眼全面，力求摸清家底

截至2016年底，全市國有企業資產總額5.5萬億元，實現利潤總額468億元，上繳稅費達442億元。由于長期以來，全市國有資產管理采取“多頭模式”，國有資產管理職能分散在多個部門。譬如，經營性國有資產由國資委監管，非經營性國有資產由機關事務局等部門監管，自然資源的監管權則分散在國土、水利、林業等部門。由于各部門管理目標、方式不同，缺乏統一的衡量標準，造成了全市國有資產存在底數不夠清楚、管理不夠公開透明、信息不對稱等問題，客觀上加大了國有資產流失風險，限制了人大國有資產監督職能的有效發揮。

建立政府向人大報告國有資產管理情況的長效機制，將有助于督促市政府捋清全市各類國有資產，徹底摸清全市國有資產家底。市政府要堅持問題導向，立足各部門國有資產管理水平參差不齊、會計統計等基礎工作薄弱的實際，提出實事求是、分類施策、先易后難、循序漸進的工作方針，對全市各類國有資產進行全面清理、徹底摸查。建議由市財政牽頭，將所有類型的地方國有資產納入清核范圍，建立我市國有資產分類臺賬、綜合底賬，實現國有資產監管的全口徑、全覆蓋。

立足實際，突出審議重點

市政府向市人大常委會報告國有資產管理情況要抓住關鍵、突出重點，突出不同類型地方國有資產的特點。對于企業國有資產，除了報告總體資產負債，國有資本投向、布局和風險控制等基本情況外，建議在報告中重點披露國有資產重大投資項目的績效水平，國有資本預算考核制度，收益收繳比例和使用辦法，市屬重點國有企業、功能性平臺公司運行，重點企業的債務重組、資本重組和經營層重組，PPP項目推進等情況。針對目前行政事業單位國有資產管理中存在的國有資產性質難辨別、管理機構分工模糊、內控機制不健全、單位間缺乏資源共享機制等問題，建議重點報告行政事業單位資產負債總量，管理制度的建立和實施，無形資產管理措施，資產配置、使用、處置和效益，推進管理體制機制改革等情況進行報告。針對資源類國有資產所有權主體不完全明晰、市場準價體系不健全、運行效率低下、易受到掠奪性開發、流失嚴重等現實問題，建議重點報告資源類國有資產總量、優化國土空間開發格局、改善生態環境質量、推進生態文明建設等相關重大制度建設、自然資源保護與利用等情況。

市人大常委會在聽取和審議報告中應有針對性地關注以下幾方面問題：一是貫徹落實中央和市委有關國有資產重大決策部署和方針政策，市政府及有關部門在完善國有資產管理體制，落實企業分類改革、混合所有制改革，推進供給側結構性改革、國有資產管理體制改革，優化國有資本布局結構，健全現代企業制度等方面的工作情況；二是圍繞全市中心工作，推動全市經濟社會發展方面的情況。例如，國有資產服務全市高質量發展，助推全市內陸開放高地建設，推動以大數據智能化為引領的創新驅動發展、鄉村振興戰略、基礎設施建設、改善和保障民生、精準脫貧、長江經濟帶生態保護，防范化解重大風險等方面作出的努力及存在的問題；三是國有資本保值增值，建立和完善防止國有資產流失制度，國有企業兼并重組、破產清算等國有資產處置以及國有資產收益分配等需要重點關注的問題；四是國有資產審計查出問題整改落實情況。

注重實效，完善報告程序

建立完整的報告流程。審議報告前，市人大常委會應組織開展視察或者專題調研，并由市人大有關專委會或市人大常委會有關工作機構負責收集整理各方面意見和建議，交由市政府研究并在報告中作出回應。市政府報告應在市人大常委會會議舉行前，廣泛征求有關專工委、常委會組成人員的意見。審議報告時，政府相關部門負責人應到會聽取意見、回答詢問。審議報告后，市政府應將審議意見分解細化到相關部門研究處理和整改，并在規定期限內向市人大常委會報告研究處理情況以及存在問題整改和問責情況。

綜合運用專題詢問、工作評議、質詢和特定問題調查等方式，形成“全鏈條式”的國有資產監督體系。如，在聽取和審議國有資產管理情況報告的基礎上，對國有資產處置，特別是涉及金額巨大的國有資產處置等問題進行專題詢問，由政府有關部門對人大代表、常委會組成人員乃至社會公眾充分說明情況；定期對國有資產管理、運營狀況開展工作評議；結合財政預決算監督，強化對國有資本經營預算監督，在市人大財政聯網監督系統中，拓展國有資產監督功能模塊，建立適應國有資產管理的風險預警機制，強化實時監督、過程監督；對國有資產管理運營過程中出現重大失誤的，應果斷行使質詢權，必要時可依法作出決議，市政府應當在決議規定期限內，將執行決議情況向市人大常委會報告，對造成國有資產流失或其他損失的機構與個人，及時問責并追究其法律責任。

整合資源，充實監督力量

及時配備專業人員。市人大有關專委會和常委會工作部門應及時配備經濟、審計、管理等專業工作人員，對國有資產管理情況開展定期或專項監督，負責國有資本經營預算的審查，切實加強國有資產監督工作力量。

充分發揮代表作用。組織市人大代表和常委會組成人員，開展對企業國有資產法、預算法、審計法、重慶市預算審查監督條例、企業國有資產監督管理暫行條例等相關法律法規的學習培訓；聘請相關領域專家，開展審議前的報告預讀輔導或專項論證會議；及時將國有資產管理情況報告及審議意見、政府對審議意見研究處理情況或執行決議情況的報告，向市人大代表通報，充分征求代表的意見建議。

充分利用第三方資源。注重發揮審計機關作用，通過每年專題聽取審計工作計劃匯報的方式，與審計機關一起交換意見、論證推敲，根據聽取國有資產管理情況報告的內容，確定當年國有資產審計重點。建立與市國有資產審計辦公室的溝通聯系機制，及時核實比對國有資產管理數據的準確性、真實性，督促其將國有資產審計范圍，從目前的市屬國有企業國有資產拓展到所有類型國有資產，逐步實現國有資產審計全覆蓋。發揮第三方獨立性、專業性優勢，委托知名會計師事務所、審計事務所等第三方機構，對我市國有資產負債情況、運營狀況、管理情況開展綜合評估，為人大監督提供客觀依據。

（作者單位：重慶市人大常委會研究室）