建立和推動干部容錯糾錯機制

王中女

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調正確區分和對待領導干部在改革探索中出現的失誤和錯誤的性質，支持并保護那些作風正派又銳意進取的干部。十八屆六中全會審議通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》指出“建立容錯糾錯機制，寬容干部在工作中特別是改革創新中的失誤。堅持懲前毖后、治病救人，正確對待犯錯誤的干部，幫助其認識和改正錯誤”。黨的十九大報告指出：“建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁”。這一政治信號的釋放，目的在于為那些想做實事、為人民謀福利的干部解除后顧之憂。

一、容錯糾錯機制的基本內涵

關于容錯糾錯機制的內涵可以分為“容錯”和“糾錯”兩部分理解。

“容錯”原意是指存在一個或多個故障的情況下，系統或程序仍可以避免干擾，正確地運行其功能。容錯主要包括約束功能、檢測故障和恢復系統三大功能。就我國建立干部容錯糾錯機制來講，錯可以理解為干部的失誤或無意為之的錯誤，容錯可以理解為干部在積極為人民服務的過程中產生失誤或錯誤后，國家政治系統和程序可以容忍其產生的干擾。

“糾錯”原意是指用于糾正正在傳送或存儲數據期間產生出的出錯數據的方法，主要方法包括重傳糾錯和前向糾錯。就我國建立干部容錯糾錯機制來講，糾錯可以理解為幫助干部糾正他們所主張的正在進行的或者已經落實的政策的錯誤，“容”與“糾”二者是統一的。

對于我國干部容錯糾錯機制的研究，必須明確其基本內涵，界定好失誤和錯誤的范圍與界限。容錯糾錯機制包含的應該是那些無意為之的失誤以及由于客觀條件不足或主觀認識不到所產生的無意為之的錯誤，對于那些有意為之的、違法違紀的錯誤和行為一定要嚴懲不貸。范圍與界限明晰后首先要明確容錯糾錯的根本遵循，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話中提出了“三個區分開來”，即“把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性實驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動改革的無意過失與為謀取私利的故意行為區分開來”。“三個區分開來”區分了失誤和無意為之的錯誤同違法違紀的、刻意為之的錯誤，明確了容錯糾錯機制的適用范圍，為提升其科學性提供了根本遵循。其次是要明確容錯糾錯機制的基本原則，要以鼓勵創新和勇于擔當為基本原則，在具體的工作實踐中，只要不違反黨紀國法并且符合中央大政方針，為了保護好黨員干部干事創業的主動性、積極性和創造性，經過民主決策程序和相關評議程序，可以根據各地制定實施的方法對干部進行減免追究責任和寬容改正錯誤的處理。

新的社會背景下，改革事業進入攻堅期和深水區，如何在全面深化改革中正確對待干部探索中所犯的失誤和錯誤以及積極鼓勵黨員干部銳意創新成為影響改革能否繼續前行、繼續深化、繼續突破的重要因素。建立健全干部容錯糾錯機制，鼓勵各級各部門建立和完善這一激勵和保護機制，體現了黨中央旗幟鮮明地鼓勵和保護勇于改革創新的黨員干部，更體現了黨中央全面深化改革的堅定決心。建立健全這一機制，一方面有利于更好的改革創新，在全社會形成想改革、敢改革、善改革的良好政治風氣；另一方面有利于激發干部提高領導能力和水平，探索科學執政、民主執政、依法執政的新路徑。

二、容錯糾錯機制的主體

在界定容錯與糾錯的內涵時，需要明確容錯與糾錯機制的主體，容錯與糾錯的對象無疑是產生失誤或錯誤的干部。那么容錯和糾錯的主體包括哪些？可以從以下幾個方面來進行考慮：

1. 黨章和黨內法規：黨的十八大以來，黨中央高度重視制度建設，將制度建設貫穿黨的“五大建設”。習近平總書記指出：“全黨必須牢固樹立黨內法規的崇高理念，并在治黨實踐中切實運用好黨內法規”。大多數干部是中國共產黨黨員，意味著他們的作為要以黨章黨規為依據。黨紀嚴于國法，容錯糾錯機制的首要原則就是黨員干部的行為不能違背黨章黨規所規定的相關內容。可知，黨內法規是重要前提，一旦違背，黨員干部的錯誤也就脫離了可“容”的范圍，必須受到懲罰。

2. 國家法律和地方法規：容錯不是領導“容”下屬的錯，而是要在相應法律法規和政策規定的框架內才得以實現。新時代下的全面深化改革是一項復雜的系統工程，領導干部作為其中重要一環，要積極發揮帶頭作用，在國家法律法規和地方政策容許的范圍內積極作為。

同樣，糾錯不能僅僅由犯了錯誤的干部自己糾錯、自圓其說，而是要嚴格遵循法律法規和政策規定。法治的最大優勢就是能克服人治的隨意性，保證制度政策的長期性和穩定性。不能根據當事人的主觀意愿和話語來判斷錯誤是無意還是有心，要根據法律和事實來進行評判，如何具體糾錯改正同樣也要遵循法律法規和基本事實。

3. 人心向背和輿論導向：習近平同志在黨的十九大報告中把堅持以人民為中心作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的重要內容。人民作為國家的主人翁，具有知情權和言論自由的權利。干部有作為時，要首先考慮人民的利益，干部犯錯時，要首先考慮到人民的情緒。是否包容干部的錯誤，歸根結底還是看人民擁不擁護，如何糾正干部的錯誤，也需要人民群眾建言獻策。

容錯糾錯機制的優勢在于：當出現失誤或者錯誤時，通過容錯糾錯機制能夠容納并糾正受到破壞的政治系統某一環節，努力恢復到錯誤發生前的狀態。但是該機制的劣勢在于，隨著失誤或者錯誤的增加，交易成本也相應增加，可能會造成諸多不必要的損失。同時，如果錯誤過于嚴重，盡管不是干部有意而為之，但很有可能破壞政治系統，無法順利修復，影響政治系統的有序運行。此外人們常常會把犯錯誤的干部同我們黨的執政能力和水平結合起來，引發負面評論。而容錯糾錯主體的確立能夠幫助干部更好認清自己應該以什么為依據和準繩來制定政策、實施計劃，在一定程度上能夠減小產生失誤和錯誤的概率，降低政治和經濟的交易成本。

三、容錯糾錯機制的地方探索

近年來，為切實促進地方發展，各地區積極響應中央號召，營造激勵創新、勇于擔當、保護干部的良好政治生態。為此，全國各地都對容錯糾錯機制的構建進行了有益的探索，相繼出臺了一些相關文件，其范圍涵蓋省、市、縣各級。各地的積極探索總體而言，主要涉及以下幾個層面：

一是劃定容錯范圍。例如四川省委辦公廳、省政府辦公廳印發的《關于充分調動干部積極性激勵改革創新干事創業的意見（試行）》，提出了七種情形可以納入容錯免責范圍，即沒有為個人、他人謀取私利，沒有為單位或小團體謀取不正當利益等七種情形可容錯免責。湖北省出臺的《湖北省全面深化改革促進條例》明確提出了建立健全容錯免責及責任追究機制，并根據具體情況規定了相應的容錯免責和追責情形：不違反法律、因法律、法規的修改或者國家政策調整等原因，導致改革工作未達到預期效果等五種情形可以免責。

二是規定容錯后如何糾錯免責。例如江蘇省泰州市出臺的《促進改革創新鼓勵干事創業“責任豁免辦法”》規定，經過認定后對當事人容錯免責形成的材料歸入其檔案，在各類考核中免予扣分，在評優評先中不作負面評價，免予組織處理等。湖北省黃岡市出臺的《關于建立黨員干部容錯免責機制的實施辦法（試行）》中規定了容錯免責結果的操作程序，即凡經認定免責的黨員干部在各項考核中不予扣分，如需追究黨紀政紀責任，可根據相關規定給予從輕、減輕或免責處分。河北省秦皇島市出臺的《關于營造黨員干部干事創業良好環境建立容錯免責機制的實施辦法》規定，容錯免責的具體步驟是個人提出免責申請，各級紀檢監察機關或組織人事部門按照相關政策予以核實認定，認定后可在四個方面予以免責。

三是完善容錯糾錯配套制度。例如云南省麗江市在《麗江市關于支持和鼓勵黨員干部改革創新干事創業的實施意見（試行）》中提出，要建立健全鼓勵改革創新的工作機制及相關配套制度，同時建立與之相關的教育機制、提醒機制、約束機制、澄清機制和保障機制，切實讓制度落在實處。江蘇省南通市在《關于建立改革創新容錯免責機制的實施辦法》中提到，要建立健全容錯糾錯機制，督促被認定為容錯的單位或個人積極采取措施，以最大限度來糾錯，同時也要建立信訪舉報甄別機制，對符合免責情形的相關信訪舉報由市紀委、監察局會同市委組織部調查核實后作出認定意見，確保有理有據。

各地不同層面對容錯糾錯機制的試水豐富了探索治國理政的實踐，為推動全面深化改革的縱深發展，夯實全面建成小康社會的基礎提供了寶貴的樣本和現實的借鑒。但是從國家角度來講，各地出臺的文件也總體存在著規定過于寬泛、程序過于繁瑣、標準不統一的情況，甚至有些人稱之為“過場性”“表態性”文件。如何真正地將中央所提倡的容錯糾錯精神落到實處、形成黨內統一的容錯糾錯機制標準，解決好容錯與糾錯的關系，容錯糾錯制度與黨內法規的關系，容錯糾錯與從嚴治黨的關系，容錯糾錯機制與決策追責機制的關系，仍有很長的路要走。

四、建立和推動容錯糾錯機制的路徑探討

基于上述關于容錯糾錯主體和內涵的論述，建立和推動干部容錯糾錯機制必須首先厘清幾對關鍵概念：第一是處理好容錯糾錯與從嚴治黨、從嚴治吏的關系，嚴防因怕出錯而不作為的現象；第二是處理好容錯糾錯與國家法律和黨內法規的關系，既要容錯糾錯，又要依法追究問責。可以通過以下三個維度來探索完善與創新干部容錯糾錯機制的路徑選擇。

一是法治層面上應該明確容錯糾錯機制的適用對象、范圍及結果。加強黨內相關法規建設，不斷完善黨內法規并善于將黨的主張通過法定程序上升為國家意志。必須厘清界限，明確規定哪些錯誤可以免責、哪些錯誤必須追責，才能為改革創新者提供明晰的行動標準，同時也防止容錯糾錯機制成為少數干部違法亂紀行為的庇護傘。在我國制度不夠健全的背景下，領導干部既不能保證所有的改革措施都能取得預期的效果，也不可能等所有配套制度和政策全部健全后再來落實。黨內容錯糾錯散見于政策文件中，所適用的法規、條例也比較多，并且在中央和地方的規定中都有所體現。這些規定的范圍、懲處的尺度等方面都具有很大的靈活性和特殊性，無法形成一套統一的標準，這不利于這一機制的長效發展。

二是實際操作上應規范運行機制，與人事制度及干部考核制度等相關制度掛鉤，地方也應結合實際制定容錯糾錯機制相關實施細則。容錯糾錯機制在我國的制度設計中不是單獨成體系的，而是與若干子機制協調統一而構成的系統，從地方的實踐情況看，紀檢監察機關和組織人事部門擔負執紀問責主要職能，是負責容錯糾錯的主要機關和部門，只有紀檢機關和人事部門相互協調才能同向發力。作為一個有機的整體，容錯糾錯機制也應規范其自身的運行秩序，保證從開始的申請、核實評估到最后的免責決策真正形成一套良好的制度循環，同時也應建立一定范圍的容錯糾錯過程、結果公示制，以此來保障制度的公信力。

三是提高黨的建設科學化水平，提升領導能力和領導水平。習近平總書記在十九大報告中明確指出領導干部要增強“八種本領”，通過提升黨員干部的思想水平和領導能力，有助于從根源上提升干部改革創新和積極作為的能力，從而減少改革之“錯”。提高黨的建設科學化水平既是時代課題，同時也是建立健全黨內容錯糾錯機制的前提。為了減少改革之“錯”，必須首先提高領導干部的政治能力，加強思想建設，統籌提升各項領導能力和領導本領，這是建立健全容錯糾錯機制的治本之舉。

全面從嚴治黨作為新形勢下執政黨建設的總體戰略部署，已使黨內政治生活總體向好，但是全面從嚴治黨的新常態下也導致了一些黨員領導干部因害怕出錯而“畏手畏腳，逡巡不前”。全面從嚴治黨與干部積極作為并不是對立的關系，建立容錯糾錯機制作為針對上述情況所提出的一個解決方案，有助于加強黨的執政能力建設、嚴肅黨內政治生活，也有助于引導干部嚴以用權，科學、民主決策。從治理的角度來說，容錯糾錯機制是國家治理現代化的題中應有之義，當前的改革形勢下，必須沖破思想束縛，全面深化各領域改革。“政治路線確定以后，干部就是決定的因素”，在“四個全面”的戰略布局下，干部的有效落實和大膽創新扮演著至關重要的角色，而容錯糾錯機制就是干部敢想敢闖的一顆“定心丸”。建立并推動容錯糾錯機制，是鼓勵干部改革創新，堅定干部改革信心的重要舉措，也是新時代下深化全面改革的題中應有之義。

（作者單位：中共中央黨校研究生院）

責任編輯/劉淑濱