制度視角下區域協調發展體制機制研究

黃濤 古守衛

[摘要]區域協調發展是全面建成小康社會的重大戰略任務，其關鍵在于破除制約科學發展的各種體制機制阻礙，提高我國經濟治理的現代化水平。本文簡要回顧了國內外相關研究文獻，從制度視角分析了區域協調發展中體制機制創新的需求，相關主體的博弈行為及表現，指出構建我國區域協調發展體制機制的若干基本路徑，包括完善區域分工與協作制度、建立跨區劃協調機構和議事制度、改革官員績效考核及選任制度、建立區域溢出效應下收益共享和成本共擔制度、有效契合政府推動機制和市場決定機制等方面。

[關鍵詞]協調 區域發展 制度變遷

[中圖分類號]F127 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2018）01-0009-08

一、引言

區域協調發展是全面建成小康社會的重大戰略任務，為此我國提出了“一帶一路”倡議和京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略。十八屆五中全會提出“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，強調形成區域協調發展新格局。區域協調發展比較集中地體現了五大發展理念的要求，也是貫徹五大發展理念的重要路徑。從創新看，區域協調的體制機制本身就是重要的制度創新之一;從協調看，區域經濟社會協調發展是全面建成小康社會的應有之義;從綠色看，生態環境治理必然是跨區域的，如空氣、水、土壤、生態等都必須進行區域間的協作;從開放看，區域協調必然要求打破行政壁壘，推動不同區域間的開放合作;從共享看，區域協調發展體現了減少區域差距，促進均衡發展和共建共享的本質要求。在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，實施區域協調發展戰略不僅呈現出巨大的制度優勢和生產力，也亟待從理論上進一步深入研究。

區域協調發展的關鍵，在于破除制約科學發展的各種體制機制阻礙。改革開放以來，我國經濟高速增長的同時，區域經濟的不平衡也日益凸顯，資源配置效率不齊，收入分配差距拉大，區域間利益沖突復雜加劇、生態環境形勢日趨嚴峻等問題日益凸顯，成為新常態下制約經濟穩健增長的瓶頸。實踐中由于區域協調發展的體制機制不完善，也出現了區域間一系列“合作悖論”，即對外合作相對容易，對內合作相對較難;跨省合作相對容易達成，省內合作卻相對較難;競爭較勁相對容易，實質性合作相對較難;共建比較容易，共享卻比較難;破壞公共環境比較容易，共擔環境成本、實施生態補償比較難，導致區域間協調發展的實踐推動效果大打折扣，還很難真正實現。區域協調發展不是“削峰填谷”式的區域優勢互補的簡單措施，根本還是形成有利于區域可持續發展的內生均衡增長機制。同時，體制機制創新也不是最終目的，最終是要通過體制機制創新實現生產要素的有效配置，才能釋放出更大的生產力。因此，實施區域協調發展戰略，通過體制機制創新破解區域合作悖論，是提高我國經濟治理水平、推動經濟社會協調發展的重大問題。

二、相關文獻回顧

古典區位論從靜態角度剖析了空間經濟活動的內在規律。農業區位論和工業區位論以完全競爭市場結構為基礎，研究單個企業成本最小化的區位決策中心地理論和市場區位論，以不完全競爭市場結構為前提研究城鎮體系和市場組織結構。新古典區域增長理論強調市場機制在區域經濟協調發展中的作用，區域間要素邊際報酬的不同會引致要素流人邊際報酬更高的區域，要素稟賦的配置趨向均衡，最終使各個區域間的人均收入收斂、趨同，促進區域經濟平衡增長。西方學者把交易成本理論和網絡理論作為研究合作的理論基礎和研究視角。Eric.L.Krueger（2005）認為區域間合作是交易成本的函數，合作程度因不同的制度安排和區域間的競爭程度而不同;當某一特定區域面對較低的交易成本和更為平和、有序的區域間競爭時，政府參與區域間合作的可能性更大、合作程度更為深入。[1]奧斯特羅姆指出，政府不是避免公地悲劇的唯一力量，在一定條件下，面臨困境的當事方（包括地方政府）能夠基于成本收益比較，主動尋求解決途徑，以達到雙方甚至多方的帕累托改進，地方政府間通過溝通構建協商機制，以合作方式實現目標是可能的。[2]當地方政府間合作成本較低，或者政府間合作預期的收益大于合作成本的時候，彼此更傾向于主動性的合作以實現帕累托改進。

在國內，丁任重等（2015）指出，區域規劃碎片化、區域政策趨同、各地區惡性競爭、行政壁壘的存在使得區域缺乏內部創新和發展的原動力。[3]邵暉（2011）認為，產權制度的缺失和不完善、行政區與經濟區的矛盾、考核指標失衡與政府職能錯位以及文化觀念等非正式制度，影響了區域協調機制的構建。川周黎安（2004）指出，地方官員合作困難的根源并不主要在于財稅激勵及他們所處的經濟競爭的性質，而是在于嵌人在經濟競爭當中的政治晉升博弈的性質;參與人不僅有激勵做有利于本地區經濟發展的事情，而且也有同樣的激勵去做不利于其競爭對手所在地區的事情（如阻礙外地的產品進入本地市場），對于那些利己不利人的事情激勵最充分，而對于那些既利己又利人的“雙贏”合作則激勵不足。[5]張緊跟（2006）認為，復雜社會問題的有效解決通常需要綜合運用市場、科層制和組織間網絡等多種協調機制，任何治理機制都不是萬能的，應當根據不同條件選擇不同的治理機制，如果不把其他治理機制考慮在內，而是只依靠其中一種都不能真正解決問題。[6]周紹杰（2010）提出要完善市場競爭體制、促進跨區域合作治理和優化中央協調機制。[7]基于整體性治理理論的視角，崔萍（2013）認為應構建政府激勵與監督機制、溝通與協作機制、政府整合機制和政府信任機制。[8]彭勁松（2014）通過對長江經濟帶的研究，提出建立區域協調分工機制、完善產業發展的共建與補償機制、建立重點區域、重點開發平臺的共促發展機制，以及區域間利益分享機制和利益補償機制等。[9]此外，不少學者還考察了珠三角、長三角和京津冀等具有代表性的國內區域經濟合作案例，揭示了轉型期地方政府主導與經濟發展之間的密切聯系，梳理了地方政府合作發展區域經濟、治理跨行政區公共問題等模式。

三、制度、外部利潤與區域合作博弈

諾思指出，制度提供了人類相互博弈的外在規則和約束，或確切地說一種關于合作與競爭的經濟秩序。[10]青木昌彥認為，如果把經濟過程比作一個博弈，制度可以理解為博弈局中的參與人、博弈規則、博弈結果（均衡）的三位一體的架構。[11]制度的本質特征是參與人行動選擇的自我實施規則。在此過程中，利益主體的行為選擇構建了特定情況下的制度環境，與此同時，制度環境的變化和發展反過來使得制度和制度環境產生不相容的外在矛盾，使得原有制度框架下的外部利潤不斷累積，但在原有制度框架下卻又長期被留存在外，激勵利益主體基于期望獲得最大的“潛在利潤”這一誘因，通過自身利益訴求和行動策略，改變原有不均衡的制度框架或者外部不經濟的狀況，能夠使利益主體在此過程中實現某種再分配或獲得現存的外部利潤的機會，并實現經濟可持續發展。也就是說，外部利潤的存在為制度可能的創新提供了內生動力。正是從這個意義上來講，培育區域協調發展的內生動力應當基于對于特定制度環境下利益主體的行為動機、利益訴求和行動策略與制度進行耦合，使利益主體自我實施的行為與制度及制度環境形成互動關系，創新和形成穩定的制度結構，從而實現具有內生動力的區域協調發展。

根據洪銀興、楊瑞龍等學者的研究成果，我國經濟增長的主要原因是由地方政府間的“經濟博弈”和“市場競賽”而引發的地區間競爭。[12][13]在市場化改革過程中，地方政府扮演著經濟活動“控制者”“倡導者”的角色，引導和推動各微觀主體參與經濟發展，并取得顯著成效。隨著經濟發展、市場發育、財富水平達到一定程度，社會經濟轉型的主要目標不再是追求某個區域純粹的經濟增長，而是謀求相互聯系、相互促進的不同區域的協調發展。這時，以地方政府間競爭為動力的“經濟競賽”型區域發展模式弊端日益凸顯，舊有的體制機制對區域協調發展的預想目標往往形成掣肘，資源配置效率和增長績效難以達到最優，生產力水平進一步提升困難。雖然這樣的外部利潤長期存在，且多元利益主體均有將其內在化的動因，但卻無法在現行發展體制下內在化，而此時這就要求我們重新審視我們當前區域發展的體制機制，以期利用外部利潤內在化的矛盾運動過程培育區域增長的新動力，進行可能的區域協調發展體制機制的創新探索。

按照亞當·斯密的描述，分工專業化是提高經濟效率的重要條件。但如果缺乏適當的區域合作機制，一味強調區域間的競爭，將導致區域間協作的成本日益變大，區域間競爭程度劇烈，區域間的分工專業化將逐漸背離區域自身比較優勢。正是基于此，合理分工是實現地區之間利益協調的重要因素，而合作本身應當成為區域協調發展的關鍵機制。如前所述，地方政府之間的經濟競賽逐漸形成了區域分工體系，但由于地方政府之間的劇烈競爭使得地方政府往往傾向于產生競爭或不合作的動機和行為，客觀上造成了市場分割、產業結構雷同、重復建設等現象，此種地方政府之間的非合作博弈往往伴隨著諸多的經濟低效率，使得經濟效率難以持續提高。在區域經濟發展程度較低且缺乏競爭意識的初始條件下，地方政府之間的非合作博弈是必要且行之有效的。但當區域發展達到一定水平時，經濟體制改革的主要目標不再是追求區域間不平衡的經濟增長，而是謀求區域間的整體協調發展，地方政府之間的合作博弈必然成為體制改革與社會轉型的重要內容之一。

區域協調發展是利益主體從產生利益摩擦到化解利益沖突的動態過程。在市場經濟條件下，伴隨著利益意識的覺醒，經濟主體由此逐漸演化為利益主體。對不同的區域利益主體而言，其所偏好的利益在形式和內容上是不同的，由于利益不兼容形成了不同區域在經濟發展中的利益點的重疊和交叉，區域間爭奪某些稀缺利益的摩擦引致了區域經濟發展不協調的綜合效應。雖然不同利益主體偏好不同的利益內容，使得區域發展不協調成為了一種常態，但是各類利益主體所偏好的內容，彼此間并不是完全隔離開來的，而是相互聯系、彼此依存的。利益主體間的利益鏈條奠定了他們彼此摒棄部分沖突，謀求更大共同利益的基礎。地方政府在推動本區域發展時，也受到區域間其他地方政府的影響，彼此之間呈現競爭、合作并重的關系，不同政府之間利益和目標不完全一致會導致合作和競爭的共生共存。雖然一個地方的最高利益并不必然是另一個地方的最高利益，但如果實現其中一方的最高利益的同時可以為其他方帶來超過所付成本的收益，那么合作就能創造新的帕累托改進;如果博弈進程順利，則地方政府會因路徑深化而進一步走向合作。區域發展制度的創新，需要考慮利益主體的利益訴求、行為動機和行動策略是否與制度安排相耦合，能否實現利益相關者之間的基于共同目標框架的響應等關鍵影響因素。具體而言，我國目前的區域發展制度主要包括中央政府與地方政府、地方政府之間、地方政府與企業和社會公眾之間這三種制度關系。

1.中央政府與地方政府

在區域發展過程中，地方政府與中央政府之間的關系是關鍵因素。在中央權威的條件下，形成了“條條管轄”與“條塊管轄”相結合的組織形式。自分稅制改革以來，地方政府被中央政府賦予了一定的管理分權（事權）、財政分權（財權）和市場分權（作為市場主體參與部分市場經濟活動的權利），使地方政府具備相對的自主性，可以運用自身的信息優勢和直接配置資源的優勢，成為推動經濟增長的主導性力量。在此制度安排下，中央政府作為社會整體福利的代表者，通過政治權力架構的設計，以對地方政府的行動策略和目標函數進行規范和引導。具體而言，中央政府通過宏觀層面的區域戰略決策、區域布局規劃，以及區域利益共享、成本共擔的相關政策，為地方政府提供相應的財政支持，引導地方政府參與到區域發展中來。不可忽視的是，中央政府對地方政府的績效考核制度，直接激勵和約束著地方政府部門和官員。在市場化改革中，地區經濟增長水平成為彰顯干部能力的重要指標和依據，中央政府通過相應的干部選拔擢升制度，促使官員為追求政治收益，保持與中央區域發展目標和要求相一致的行為。

2.地方政府之間“非正式”的競爭制度

雖然地區間經濟競賽背后的“賽場選馬”制度，在很大程度上推進了區域經濟增長或者部分地區先行增長，但這種暗中較勁式的競爭還只能說是一種“非正式”的制度，并意外地強化了地方政府的本位主義和機會主義動機，由此引致了其行為偏差。在機會主義動機下，官員不僅有強烈的動機促進轄區經濟發展，也有利己的機會主義動機危害其競爭對手，從而為區域協調發展制造人為障礙。由于地方官員拔擢偏重于經濟績效指標的考核，尤其是偏重地方經濟總量增長指標的考核，地方政府官員的目標函數也更偏向于這些可測度的指標，以求在績效考核中占據優勢地位，實現其政治收益最大化的目的。由于任期與考核周期的關聯性，如何在任期約束下實現利益最大化，也是地方政府官員的重要目標，更加劇了機會主義的動機。區域協調發展不僅要求空間r=的協調發展，也要求在時間跨度上具有協調性，但當期官員的目標函數與區域長期發展并不耦合，并表現出明顯的短期化趨勢。地方政府缺乏花費較長周期去培育新興產業和升級傳統支柱產業的有效激勵，往往短視地對見效快的熱門行業進行簡單復制，忽視產品的未來市場需求以及經濟效益，將企業、個人等市場微觀主體的多元利益需求放在靠后位置，忽視社會事業發展、生態保護等長期目標。在地方政府換屆和市場環境變化的影響下，個別地方政府未能很好堅持既定區域發展思路，致使區域發展呈現時問跨度上的短期化和碎片化。

在經濟較快增長的階段中，由于針對特定區域發展的相關戰略、規劃和政策總是漸進出臺的，有時很難顧及與相關區域之間的分工及其統一性，地方政府往往僅根據自身可能的比較優勢或者區位優勢制定發展措施，而較少考慮鄰接地區和其他經濟區的需要，這可能導致區域間資源出現錯配，使市場共享存在巨大的難度。出于對本地區利益的注重，地方政府缺乏對溢出效應和規模經濟等外部利潤內在化的動機，與其他區域共建共享相關公共物品的激勵不足，更無法轉化為現實行動。具有較大溢出效應和外部性的人力資本也被各區域過度競爭，技術進步也無法更為合理、有效向外輻射。在生態環境破壞等外部不經濟情況下，區域間往往缺乏“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的利益共享和成本分擔措施，這些都導致制度創新帶來的外部利潤無法內在化，對區域經濟的整體協調發展十分不利。為使外部利潤內在化，則必須要求制度安排從激勵地方政府競爭轉向激勵地方政府合作，減輕地方政府之間的過度和不合理的競爭傾向。

3.地方政府、企業和社會公眾

地方政府、企業、社會公眾也是區域發展的重要利益主體和制度環境的建構者。地方政府通過本地財政支出，制定相關政策，提供良好環境和公共服務，促進本地經濟發展。企業的激勵是實現利潤最大化，而社會公眾的激勵是通過納稅等獲得良好的公共服務。地方政府之間的非合作博弈不僅滋生了地方保護主義和區域間惡性競爭的囚徒困境，而且也有意無意地造成對區域內企業、社會公眾服務的缺位或越位。在趨同化的產品生產階段，生產要素和產品要素可能成為區域間政績競爭的第二戰場：地方政府為使本區域更具有競爭力，通過行政指令，對本區域生產要素的流動進行控制，對本區域產品要素進行不合理補貼，而對外來的產品要素通過不合理稅收等進行打壓，扭曲微觀主體市場行為。企業基于區域優惠政策擴大再生產以實現利潤最大化的動機，使市場配置資源效率更為低下，造成大量重復建設、資源耗費和結構性產能過剩，加劇地方間競爭和產業同質化的惡性循環，并千方百計推脫生態環境治理成本的共擔，造成巨大的外部不經濟和產品結構性過剩風險。在這個層面上，區域發展不協調主要是因為地方政府的利益與企業、社會公眾的需要不完全耦合。

四、區域合作中的制度調整與外部利潤內在化

在市場化改革中，政府出于對政治利益和經濟利益的追逐，在其公共屬性之中兼具了一種本位主義的經濟人屬性，這種屬性在“中間擴散主義”發展方式中發揮了重要作用。經濟人假定雖然從個人理性和利益最大化出發，卻不是完全以個人利益為最終歸宿。無論是斯密還是馬克思，在人的經濟行為的動機上總是設想為競爭和合作兩者兼而有之，且在合作比競爭的收益更大的前提下，合作是可能而且必要的。建立在獲取共同利益基礎上的合作會產生一種合力，即協作創造了一種“生產力”，這種生產力本身必然是“集體力”。在未來推動區域協調發展過程中，應當注重公共屬性和經濟人屬性的平衡，發展一種基于統一制度環境的“合作人”屬性。合作人意味著利己與利他并存，應當將地方政府與中央政府、其他經濟社會主體的目標協調統一起來。在現代市場經濟分工日益專業化的條件下，合作相比于競爭往往可以更好地實現不同主體的利益，甚至很多時候，合作是實現個體利益和社會利益的必由之路，合作成為不同利益主體從事經濟活動的重要動機，這需要通過一系列的制度安排，推進市場主體、生產要素以及各種經濟成分、各個經濟區之間的有效合作。

1.完善區域分工與協作制度

馬克思的勞動地域分工理論指出，社會內部分工以及產業內部分工促進了勞動的地域分工的形成。一方面，協作可以擴大勞動的空間范圍，即由于勞動對象空間上的聯系，使得區域間協作顯得不可或缺;另一方面，協作可以在空間上縮小生產領域，從而節約非生產性費用。[14]構建合理的區域分工與協作制度，不僅可以如馬克思所說那樣產生降低生產費用的效應，還可以加強區域的聯系和整體性，避免基于地方利益束縛而將區域割裂開來。更為可觀的是，合理的區域分工與協作將有效抑制產業雷同和重復建設，降低結構性產能過剩風險，實現規模經濟。具體而言，積極鼓勵各區域發揮比較優勢，打破行政壁壘，開展層次豐富、模式多樣、領域廣泛的合作，從彼此之間的片面競爭轉變到成為聯盟合作伙伴后的良性互動，促進區域資源的有機整合，加快區域產業的轉型升級。

2.建立跨區劃協調與議事制度

地方政府事權、財權制度失配是當前區域發展中比較突出的問題。如果要地方政府的行為與區域協調發展相耦合，必須建立更為權威和有效的區劃協調機構和議事制度。建立較高規格的跨區域協調機構和議事制度，不僅能避免地方政府機會主義行為，也能較大限度地滿足地方政府自身和其所代表的轄區利益主體的利益，更能通過制度化的方式使地方政府根據區域協調發展目標而不斷調整自身行為。此外，地方政府之間也可以通過高端政策論壇、聯合政策制定、聯合服務協定等提升跨區域合作的效果。

3.改革地方官員政績考核制度

地方政府在一定程度上是區域經濟增長的主導性力量。過去以“經濟競賽”為特征的地方政府官員考核制度，在經濟新常態的發展階段已難以為繼，地方政府的目標不能再是單純聚焦于經濟增長，而應貫徹落實五大發展理念，提升經濟發展質量和水平。近些年來，地方政府官員的政績考核制度已經出現新的變化和調整，并不單單停留在經濟增長指標層面，地方政府官員選拔任用也更看重綜合條件，但政績考核與選拔任用分屬不同部門較難協同，所以傳統機制仍存在一定慣性。應當建立適應新發展理念的政績考核與官員選任機制，設置科學的評價指標體系，使各級地方官員更加注重諸如人才、科技與創新，民生與公共服務、環境保護和社會治理等考核指標，從制度上規范地方政府官員行為，減少缺位、越位、錯位等選擇性偏差。

4.建立區域收益共享和成本共擔制度

在市場經濟條件下，要實現收益共享和成本共擔，必須要相關主體找到利益的契合點。而如前所述，在官員理性決策的前提下這樣的利益契合點是存在的，隨著國家治理體系現代化進程推進，五大發展理念在全社會進一步確立，再加上地方政府官員政績考核和選任制度的改革推進，地方政府即使從白身利益訴求出發，也會做出合作協同、共建共享的理性選擇。面對區域環境污染治理問題，各地方政府因為能夠區分出自身的責任，就有可能制定相應的協調與合作機制，厘清各自的收益、利益和義務等并做出安排，從而減少地方政府的機會主義行為，將本區域利益最大化和區域間利益最大化盡可能協調起來。就正的溢出效應而言，構建基于區域協調發展整體利益的聯合行動制度，獲得正向收益的區域和地方，需要向產生此溢出效應的地方給予一定的補貼，激發其再生產的積極性。

5.推動政府和市場雙方作用的有效契合

在區域協調中政府推動仍是主導性的力量，但僅靠政府機制的作用，不僅有其缺陷也是不足的，應當更多發揮市場機制的決定性作用。現代社會化大生產條件下的區域協調，需要把政府機制和市場機制的作用結合起來，促進政府智慧與市場智慧的良性互動，實現基于社會利益的聯合行動。為使這兩種機制和作用更好結合，還應當構建一系列基礎性的組織機制和社會機制來支撐。社會轉型發展過程中存在著多元利益主體，政府、企業、社會公眾都是重要的博弈參與者，這使建立一個整體性的社會合作機制變得十分必要。

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