國外專業性監管機構的發展及其啟示

石濤

摘 要： 伴隨著市場經濟的發展，不管是在經濟領域還是在社會領域，不同的國家陸續出現了大量的監管機構。一方面，這些監管機構的出現受到所在國家具體國情、政治架構、文化傳統等因素的影響而表現出一定的差異性；另一方面，這些監管機構在保障公共利益、厘清政府和市場邊界、解決時間不一致性、提高專業化水平以及降低社會交易成本等方面發揮了重要的作用。雖然這些監管機構的類型不同，但都表現出依法成立、獨立程度高、針對性強、權威性高、專業化突出以及透明度高等一般性特征。對當前處于改革時期的中國而言，需要建立與基本國情相符合的、結構合理的監管機構體系，在政府行政機構和監管機構之間合理進行權力配置，厘清規制機構和競爭機構的邊界，并有效監督監管者。

關鍵詞： 監管機構； 制度安排；改革；市場經濟

中圖分類號： F27 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-064-（10）

隨著市場經濟的發展，在19世紀末20世紀初，美國建立了最早的現代監管機構。隨后在20世紀80年代左右，伴隨著私有化過程，英國相應建立了一些監管機構。自20世紀90年代以來，澳大利亞、新西蘭等西方發達國家以及一些發展中國家先后在不同的行業陸續建立起一系列的監管機構。這些監管機構在價格、質量、服務水平等方面對包括公益類國有企業在內的許多類型的企業實施了廣泛的監管，有效地實現了效率和公平的平衡發展，使監管機構成為市場經濟發展中不可或缺的制度性基礎設施。這些監管機構給經濟社會的可持續發展提供了有效的制度供給，在市場經濟中發揮了重要的作用。因此，在今后的監管體制改革中，積極借鑒吸收類似的制度經驗，有助于社會主義市場經濟體制的不斷完善。

一、典型國家監管機構的演變

與發達國家掀起的規制改革運動相伴隨的是大量的監管機構的出現，這些監管機構在不同國家的經濟社會發展中發揮了不同的、甚至截然相反的作用，從而不同程度上影響了市場經濟的演變。

1.美國監管機構發展簡介

隨著快速工業化和城市化發展，經濟激烈競爭引致的腐敗，以及長途運輸引發的不當經濟行為等引發了對政治和行政分開的需求，專業的行政管理者被委托從而與選舉政治隔離（Wilson，1887）。從這個角度來看，美國監管機構的出現是對于行政定位的一個自然選擇。1887年，美國最早的聯邦獨立規制委員會——州際商務委員會（Interstate Commerce Commission，簡稱ICC）成立①，標志著現代意義上的監管機構正式出現。隨著美國1933年經濟大蕭條的發生，羅斯福為了維護經濟穩定和發展，相繼推出了許多公共工程和社會保險項目，政府成為經濟社會發展最后的業主和保險人（Rabin， 1986）。在這段特殊時期，先后成立了諸如聯邦通訊委員會（The Federal Communications Commission，FCC）、聯邦動力委員會（The Federal Power Commission， FPC）等60多個新的監管機構來執行政府政策目標。20世紀70年代早期，伴隨經濟發展引發出更多的社會問題，對于安全、空氣和水污染、職業健康等領域的關注成為社會議題，隨之成立了許多社會性監管機構來解決這些問題②。到了70年代晚期，在羅斯福新政時期成立的一些監管機構的弊端開始顯現。同時，這些監管機構陷入了法律主義和沉重的對抗程序（Stewart，1988），從而導致監管效率低下。從卡特政府開始著手解決獨立監管機構的弊端，在隨后的幾十年中，通過對獨立監管機構的撤銷、新建、調整功能等一系列的改革，到目前為止，美國依然還有25個獨立監管機構在經濟社會領域發揮著重要的作用③。應該指出的是，美國獨立監管機構的發展模式是與美國司法模式緊密聯系的④。同時，1946年的行政程序法（APA）的出臺，對獨立監管機構的程序和活動產生了重要影響。

2. 英國監管機構發展簡介

英國獨立監管機構的發展歷史可以追溯到19世紀。對私人公共事業監管的一個類似機構從19世紀中期到20世紀中期持續存在，但英國大規模出現獨立監管機構還是在20世紀80年代以后。撒切爾夫人開始推行私有化運動，一方面是大量國有企業被私有化，另一方面則相應成立了獨立監管機構。“把原來由政府直接干預國有企業生產經營活動的規制體制，改革成為由相對獨立的專門政府規制機構通過一定的政策措施對企業實行間接規制。”[1]經過規制放松運動之后，“英國規制的總體框架大致由政府規制立法、確認各個規制機構的權力與責任、各規制機構之間的運作關系等部分組成”[2]。這一時期成立的獨立監管機構包括電信辦公室（The Office of Telecommunications，Oftel，1984）、煤氣供應辦公室（The Office of Gas Supply，Ofgas，1986）、電力監管辦公室（The Office of Electricity Regulation，OFFER，1989）、水供應辦公室（The Office of Water Services ，Ofwat，1989）以及鐵路監管辦公室（The Office of the Rail Regulator，ORR，1993）等諸多有影響力的獨立監管機構。英國在建立獨立監管機構的時候并沒有模仿美國的監管模式，而是根據本國的制度稟賦，在權力來源、獨立性、競爭和價格公平性等方面按照英國競爭機構（The Office of Fair Trading， OFT）的模式來進行制度安排。英國建立獨立監管機構的主要目標是為了防止私有化后的企業進行不正當的競爭活動，例如壟斷、合謀等。隨著經濟社會的發展，伴隨英國改革的不斷深入，在分配領域、消費領域以及社會領域等都建立了一些社會性的監管機構，以此尋求社會福利改善和確保社會公平。英國的獨立監管機構是英國公共事業監管整體制度和法律框架的一部分，但法律審查的重要性相對美國來說，并不對自由裁量權構成重要約束。

3. 其他國家監管機構的發展

日本雖然在政治結構上與美英相似，但由于長期倡導政府主導型發展模式，其監管機構的獨立性不強，通常隸屬于行政機構。同時，并不依照法律而是按照行政機構的“行政指導”來實施監管。因此，總的來看，日本的監管機構主要是行政主導框架的一部分，從而受到來自行政的嚴重干預。隨著日本政府主導模式向市場主導模式轉變，監管機構的獨立性不斷增強。歐盟在20世紀90年代之前存在少數的監管機構，到90年代中后期開始，在電信、能源領域涌現出大量的監管機構，這一勢頭逐步蔓延到其他領域。歐盟監管機構的成立主要是確保歐盟一體化的順利進行，并推動監管權和所有權分離。長期以來，澳大利亞政府一直控制和擁有公共事業。隨著放松規制運動的興起，特別是競爭的日趨激烈，企業本身的所有者角色和監管者角色日益沖突，從而推動監管功能從商業功能中分離出來成為重要的政策選項。在20世紀90年代中期，澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）成立，作為一個獨立的多部門規制機構來管理和實施全國性競爭政策。新西蘭在早期主要是依靠一般性競爭法律來推行公共事業改革，但效果不佳，現在是由競爭機構——商業委員會來負責電信、能源等領域監管。發展中國家從20世紀80年代開始進行公共事業改革，主要是通過國有企業私有化和對外開放來推進改革。同時，世界銀行和國際貨幣基金組織也積極鼓勵推進私有化進程。雖然發展中國家也成立了功能類似于英美獨立監管機構的一些組織，但問題很多，效果也不理想⑤。規制機構被認為不能夠提供預期的可信承諾來鼓勵新的或者額外的投資。

二、監管機構出現的原因和存在的基本依據

隨著市場經濟的發展，發達國家和發展中國家都陸續建立起許多功能不同的監管機構，建立這些監管機構的重要目標之一就是在效率和公平之間實現適當的平衡，從建立的效果來看，這些監管機構發揮的作用迥異，甚至在發達國家和發展中國家之間出現了截然相反的效果。因此，需要進一步了解不同國家出現監管機構的原因，并分析這些監管機構存在的合理性，這有助于加深對監管改革的認識。

1.不同國家監管機構出現的原因

美國最早開始建立現代意義上的監管機構，而英國則將監管機構的建立推向一個新的高度，這兩個國家成立的不同類型的監管機構給其他國家的改革帶來了強烈的示范效應，越來越多的發達國家和發展中國家采納了這一制度安排，使之成為市場經濟發展過程中的一道亮麗風景。雖然眾多國家在不同領域建立了類型多樣的監管機構，但事實上這些國家成立監管機構的原因有很大的差異，都是一國在經濟社會發展過程中根據所面臨的不同問題和挑戰而建立的，因此，這種背景的差異性決定了監管機構這一共同產物背后的不同。

（1）美國監管機構出現的原因分析

美國的獨立監管機構是美國市場經濟發展到一定階段的產物，是對早期市場競爭混亂的一種反應。在經濟大蕭條出現后，監管機構則成為政府維護經濟社會穩定發展的一種制度安排，是對美國立法、行政以及司法本身存在缺陷的一種重要補充。其本身具有的準立法、準司法和準行政的特征在規制改革的過程中基本保持不變，從而確保了規制政策的穩定性和持續性。同時，在監管機構發展過程中逐步形成了一系列的專業化團隊，從而實現了對行政管理的重要補充。

（2）英國監管機構出現的原因分析

英國獨立監管機構的發展則完全不同于美國。隨著英國推進國有企業私有化改革，一些具有壟斷性質的業務或者環節逐步獨立成為單獨的企業或者成為私有化后一些企業的重要組成部分，這些企業可能會憑借壟斷勢力來獲取不當的市場利益。因此，為了確保消費者的利益不受這些壟斷企業的潛在威脅，維護市場公平競爭，陸續成立了許多行業性監管機構，這些監管機構負責在微觀領域對特定企業的一些行為進行干預，從而確保社會利益不受損失。

（3）其他國家和組織出現監管機構的原因

歐盟在成立之初，許多成員國之間的經濟社會發展存在很大的差異，因此，歐盟陸續發布了一系列指令來進行協調，這一點在公共事業中體現尤為明顯，一方面試圖通過引入競爭來消除公共事業內部影響歐盟統一市場發展的各種障礙，另一方面則建立了獨立的監管機構來對歐盟發布的指令和要求進行響應。當然，部分原因也在于公共事業改革過程中，監管權和所有權分離的需求。在一些國家，隨著競爭政策的推行，在一些與社會公眾有著密切關系的產業，例如水、電、燃氣以及水務產業，由于這些產業的所有權和監管權統一，容易引發問題。因此，這些產業在競爭過程中迫切需要實現監管權和所有權的分離，以此來提高資源配置效率和維護社會公平，新西蘭、澳大利亞等國家監管機構的出現就是類似原因所致。

許多發展中國家和轉型國家，為了提高經濟發展水平，先后對公共事業進行了改革，主要的方式就是私有化和吸引外來投資。同時，國際組織也積極鼓勵這些國家借鑒美國、英國等國家的經驗。獨立監管機構的成立可以為吸引外來投資提供一個可信的制度性承諾，并防止政府不當干預和影響。但事實上，由于一些發展中國家缺乏美英等發達國家建立監管機構的環境和必要制度，例如成熟的市場經濟、完善的法律體系、良好的知識產權保護體系等，從而導致了這些國家的監管機構并沒有發揮出預期的效果，甚至在一定程度上阻礙了經濟社會的發展。雖然監管機構在形式上有類似的地方，但由于監管制度與其他制度稟賦的不匹配，最終導致了監管效果大相徑庭，一些發展中國家為此付出了代價。

2.監管機構存在的合理性依據

從市場經濟發展和市場機制完善的角度來看，監管機構的存在有利于不斷提高市場經濟配置資源的能力，有利于更好發揮政府作用。

（1）有利于確保公共利益

監管機構的建立在制度安排上有利于確保公共利益不受損害。監管機構的建立可以確保市場經濟中分散化的消費者以及社會弱者能夠集中表達訴求，在與產業集團的博弈中體現影響力，從而在一定程度上防止利益集團對社會公共利益的損害，在承兌規制者和集團的利益清單時，公共利益也因利益集團接受規制而達到[3]。監管機構所遵循的法律、法規，在規制制定過程中的公開化、透明化的程序等都有助于社會各界實現共識，從而保證了社會公共利益的取向不發生偏離。在發展公共利益的“新社會價值”方面，規制機構扮演著重要角色，理論和實踐表明規制機構能夠將集團利益轉化為公共或更大眾化利益[4]。

（2）有助于政府邊界清晰化

政府邊界的清晰化是市場經濟更好發揮配置資源作用的重要前提。但事實上政府的邊界時常隨著經濟社會發展的實際情況而不斷調整，這就潛在地導致了政府對于市場經濟的干預，從而對市場經濟發展產生很大的波動性。由于任何監管機構的建立都需要有相應的法律來遵循，而這些法律則在具體監管范圍上明確了監管機構的職責，可以做什么、不可以做什么都給予了明確的規定，因此，從這個角度看，監管機構的存在在一定程度和范圍內明確了以往政府行為的模糊地帶，使其行為有限化，從而使政府邊界和政府行為更加清晰，這為市場經濟的發展提供了一個可預期的明確空間，使政府和市場邊界趨于一定程度的清晰化。

（3）解決時間不一致性

從動態發展的角度看，現在時間和未來時間之間的不確定性對于企業發展來說具有很大的風險性，顯著影響到企業的決策行為和對未來的預期[5]。由于企業的投資等市場行為嚴重依賴于對未來政策決策或者政府行為的期望上[6]，因此，企業更加希望降低這種前后時間不確定性引發的風險。監管機構的建立一定程度上降低了這種時間不一致引發的各種風險，因為從監管機構的建立到遵照的法律、法規，再到規制政策的執行等環節，一切都是公開、透明和可預期的，從而在一定程度上“熨平”了由于不確定性引發的風險波動，特別是對未來政府偏好波動的一種緩沖。企業對于未來預期能力的提升，為企業對自身行為的判斷提供了明確的依據，從而對現在時間和未來時間之間的不一致性有了更好的認識。

（4）可以獲得專業化益處和專業知識

一般來說，政府行政機構從事的都是一般常規性和大量瑣碎性的日常事務，在遇見專業性問題的時候，往往無法有效給予解決，通常求助于專業人士，一事一策。然而，一個具體的產業往往會出現大量問題，這種解決問題的方式就顯得“捉襟見肘”“力不從心”，無法有效、及時地解決問題。監管機構的存在恰好彌補了政府行政機構解決問題的局限性。由于監管機構所面對的通常都是一個或者若干個具體的產業，需要解決的都是大量專業性較強的問題，因此，很大程度上講，監管機構的成立推動了政府日常目標、行為與具體目標、專業化行為的一定程度的隔離。監管機構集中了一批在專業領域有所專長的專業人士，這些專業人士能夠憑借著專業知識來解決經濟社會發展中可能出現的各種“疑難雜癥”，大大提高了監管效率。這種專業化特點保證了監管機構能夠在很大程度上形成與政府行政機構的互補關系。

（5）有效降低了社會交易成本

監管機構的存在可以提高可預期性，降低各種風險，從而有效降低社會交易成本。監管機構的成立，在一定范圍和程度上明確了政府行為，確保了政府行為的可預期性，這就大大降低了政府行為的不確定、多樣性帶來的風險，可以有效提高預期收益，降低不確定帶來的成本。監管機構的成立，也降低了市場經濟發展中的信息不對稱問題引發的風險。監管機構本身的“一言一行”都具有透明性，任何信息按照相關的規定都會給予公開，從而涉及的利益各方都可以獲取相關信息，這就降低了信息不對稱引發的風險。監管機構對被監管企業的行為都提供了明確的規定，如果違反，將會受到嚴格的懲罰，因此，在市場實踐中，被監管企業的最優行為就是遵照監管機構的要求來規范自身的經營行為，這也會部分地降低社會交易成本。

三、監管機構的類型及基本特征

由于不同國家發展的情況存在很大的差異性，因此，監管機構的類型也表現出了很大的不同。雖然監管機構在組織結構、分布領域等方面都存在很大的差異性，但發達國家的監管機構依然表現出若干一般性特征。

1.監管機構的類型

對于監管機構類型的認識，由于受到國情、市場等客觀因素的影響，存在不同的視角，因此，有必要了解不同的劃分類型。一種劃分方式把監管機構劃分為兩種類型：一類是能夠在政府內部協調規制政策的中央監督協調機構（central oversight body）；一類是按照公開、透明、專業、問責的原則以專業、獨立為導向的規制機構[7]。一種劃分的方式則將監管機構劃分為三種類型：一是獨立的、權力集中型的規制機構；二是政府相關部門下設相對獨立的規制機構；三是政府部門直接承擔規制職能即政府下屬部門與規制機構合一的規制模式[8]。同樣的劃分則是先將監管機構劃分為中央監督協調機構和專業監管機構，然后在這個基礎上根據獨立性程度劃分為獨立于傳統行政部門的規制機構和雖隸屬于傳統行政部門但具有獨立規制權的規制機構這兩類[9]。一種觀點則將規制機構的類型劃分為以下四類：一是機構屬于（中央或地方）政府的一部分；二是半自治機構，即機構獨立于政府之外，向政府負責，政府負責人事安排，以確保規制政策與政府宏觀決策的一致性；三是獨立于政府之外的產業自律性公共機構，依據法律，按照專業化導向來設置；四是獨立于政府之外的自我規制機構[10]。

應該看到上述劃分類型的角度存在差異，既有從功能作用的角度來劃分，也有按照獨立性的程度來劃分，以及從隸屬關系等角度來劃分，這些劃分都為認識監管機構的特征提供了很好的視角。由于不同國家存在巨大的差異，要想將監管機構按照同一標準進行劃分看來是有爭議的，但這并不妨礙對于監管機構一般性特征的認識。

2.發達國家監管機構設置的一般性特征[11]

一是依法成立、依法監管。美英等國監管機構成立之初，都是先制定具體的法律、法規，然后依法成立。法律對于監管機構的地位、職能、監管范圍等都給予明確的規定，監管機構則依法履行相關的職責，對于法律上沒有規定的監管范圍則禁止進入。當然，由于法律在制定的過程中充分吸收了各利益方的意見、建議，并允許各方充分合法博弈，從而擬議中的法律基本上平衡了各方利益，一旦制定通過，各方基本滿意，這就保證了監管機構的執法相對順利。

二是獨立程度高。雖然不同國家的行政架構存在差異性，監管機構受到行政、司法等的影響程度不同，但始終保持相對的獨立性。這種獨立性體現在能夠在一定權限范圍內自由進行裁決而不受行政當局的干預。當然，最重要的是，由于法律對于監管機構的職能進行了明確的規定，任何其他外部影響力量都無法撼動，除非修改法律或者進行司法審查，這就為監管機構的獨立性提供了防護盾牌。

三是針對性強。一般來說，雖然不同國家成立監管機構的背景存在很大的差異，但監管機構的成立更多是針對某一個具體行業或者某一類問題。從目前的實際情況來看，在與社會公眾生活有關的一些行業、在自然壟斷特征顯著的行業以及信息存在不對稱的行業中建立的經濟性監管機構比較多，而在健康、安全以及環境等領域社會性監管機構比較多。

四是權威性相對較高。由于法律授權、地位獨特、職能明確，監管機構相對一般性行政機構具有更高的權威性，這種權威性在調解經濟社會發展過程中出現的各種問題中逐步得以確定。一般來說，在眾多國家的監管機構中，由于美國的監管機構兼具準立法、準司法和準行政的特征而表現出權威性較高，其他國家監管機構的權威性程度則差異較大，但總的來看，都表現出了程度不等的權威性。

五是專業性突出。隨著經濟社會的發展，行政機構的能力受到嚴重挑戰。在實際工作中，處理一般性事務的能力還可以，但在面對更加復雜問題的時候，顯得力不從心，而監管機構的成立則彌補了這一缺陷。其專業化團隊、處理復雜問題的豐富經驗等，都比行政機構具有優勢。同時，“規模化”處理問題的方式也大大提高了效率。隨著社會日益復雜化，對處理問題能力的專業化要求越來越高，監管機構的成立則是對這種趨勢的一種自然反應。

六是透明度高。從監管機構成立的時候需要遵循的各種法律、法規的制定，到監管決策程序以及反饋等環節，都依法給予公開。這種高透明的過程保證了社會各方都能夠積極參與進來，確保自身的利益不受損害，有利于利益各方在激烈的博弈過程中保持平穩、有序，防止出現尋租、設租等扭曲資源配置行為的現象出現，提高了資源配置效率。由于自始至終的透明性，規制的結果更加能被社會各方所接受，使得規制機構的權威性不斷提高。

七是經濟性規制和社會性規制緊密聯系。肇始于發達國家的監管改革席卷全球，不同國家陸續建立起眾多的監管機構，這些監管機構既包括了經濟性監管機構，也包括了社會性監管機構，從而實現了對經濟社會問題的協同監管。在具體實踐中，既使用了經濟性監管的手段，同時也使用了社會性監管的手段，價格、特許經營、許可交易、標準制定、信息披露等相互配合、相互滲透，共同確保監管目標的實現。從發達國家改革過程來看，經濟性監管和社會性監管協調、各種監管手段和方式密切配合已經成為監管改革的基本特征。

四、對中國改革完善監管機構的啟示

發達國家監管機構的發展及其在經濟社會發展中所發揮的作用表明了專業性監管機構的出現有其必然性和合理性，是市場經濟發展的一種內在要求和必然產物，從而具有積極的借鑒作用。

1.建立與符合基本國情的、結構合理的、有效的監管機構體系

監管機構的結構安排主要表現為兩個方面：一方面，監管機構設置的水平安排要合理。由于不同行業的情況都有所不同，究竟是針對具體行業設置一個監管機構，還是針對幾個行業來設置一個監管機構，即建立單一行業監管機構還是多行業監管機構？建立單一行業監管機構的好處就是可以集中資源展開針對性強的監管活動，但這種制度安排可能需要大量的資源來支撐。跨行業監管機構可以分享共同的經驗和專業知識，但被俘獲的風險也很大。從不同國家的經驗來看，并沒有一個統一的標準，往往都是根據本國改革的實際情況來進行制度設計。例如，德國聯邦網絡監管局（Bundesnetzagentur）負責對電力、天然氣、電信、郵政和鐵路中的具有自然壟斷性的網絡部分進行獨立性監管，以確保網絡部分互連互通和網絡進入自由。美國是在聯邦層面成立具體行業監管部門，在州層面，監管機構則負責更多的具體行業。在早期的監管改革中，英國針對公共事業中一些具體行業成立了具體的監管機構，近年來則開始將單一監管機構進行合并，從而建立跨行業的綜合性監管機構。另一方面，監管機構業務的縱向安排要有效。例如，對于水、電、燃氣等公共事業行業，一些聯邦國家如美國、加拿大等，由聯邦監管機構來負責州際間的市場活動，州內的活動則由州公共事務委員會（PUCs）來負責。一般來說，大多數國家都是把跨區域的活動納入國家監管機構層面來進行監管，涉及本地化業務的則由州一級監管機構來負責。因此，在對監管機構體系的不斷改革和完善過程中，需要不斷推動結構合理化，并不斷提高監管制度有效性。

2.政府和監管機構之間需要進行合理的權力配置

明確行政機構和監管機構的權力范圍，設置權力清單，有效配置相關的權力。一般來說，政府部門制定的政策更加宏觀，側重于戰略方面，例如行業規劃、產業政策等。監管部門則針對具體產業執行更加寬泛的目標，例如價格規制、進入選擇等。但在實踐中，“部門選擇政策和監管機構實施政策，逐漸被認為是簡單化了，在實踐中，政策選擇和政策執行的邊界是一個灰色地帶”[12]（Alesina and Tabellini ，2007）。從短期來看，政府部門和監管機構按照不同的目標在活動，但從長期看，監管部門對產業的一些微觀干預將逐步影響到宏觀層面，例如，進入限制可能在長期導致投資變化，從而影響到產業的未來發展。從更一般性角度來看，政府和監管機構之間的權力配置更多地表現為監管機構相對于政府而言有沒有或者有多大的獨立性。在日常事務的處理中，監管機構應該有自己自由決策的范圍，而不必事事都需要行政機構的許可。當然，這種獨立性并不意味著監管機構與行政機構完全隔離，在實際中，許多國家的監管機構是在一個大的行政指導框架下工作的。但是，“監管和政治系統更加寬闊的框架能影響現實中的規制機構的獨立性”[13]，由于獨立監管機構和相關行政機構或政治家之間的關系處于緊張的狀態，因此，雖然有相關法律的明確，但兩者之間的關系經常處于潛在微妙狀態。中國監管機構的發展過程將是政府和監管機構之間不斷優化權力配置的過程，在這個互動變遷的過程中，應逐步增強監管機構的獨立性。

3.厘清監管機構和競爭執法機構的邊界

要在市場經濟發展的過程中，明確規制機構、反壟斷機構的權力邊界和職責范圍，發揮兩者的合力，有效確保市場競爭秩序的平穩。一般來說，兩者的關系主要就是兩種類型，一種類型是將監管機構放在競爭和反壟斷執法機構內，分別負責競爭政策和監管政策。例如，澳大利亞的競爭與消費者委員會（ACCC）。這種將競爭機構和監管機構放在同一個機構內的還有新西蘭、荷蘭、西班牙等國家。超國家層面來看，歐盟的競爭總司也有類似的功能⑦。一種類型則是將競爭機構和監管機構分開進行獨立設置。在美國、英國等發達國家，則針對具體行業獨立設置相應的監管機構。例如美國聯邦能源監管機構（FERC）、聯邦通信監管機構（FCC）等都屬于獨立監管具體行業的監管機構。由于競爭領域和監管領域有的時候是相互影響，甚至出現分屬同一事物的不同環節或者業務，因此，一般來說需要在法律中給予明確界定。同時，在具體實踐中則通過相互提出各自意見、相互征詢意見等多種方式來施加影響⑧，但主導事務的一定是一個機構而不是兩個或以上機構。這就要求中國的監管機構和競爭執法機構隨著市場經濟的發展而不斷進行動態調整，以適應市場經濟內生的各種新情況、新變化。

4.有效監督監管者

通過公正合理的程序和相應的組織機構的持續完善來不斷有效地監督監管者，確保監管機構在既定軌道上規范、高效、公平運行，以有利于推進市場經濟的正常演進。雖然在監管機構成立之初，有關的法律已經明確規定了監管機構的職責、行為以及違規后的處罰，但在實踐中，在監督監管機構的過程中，主要從以下方面入手進行監管：一是程序或監管內容的訴訟以及司法審查。對于監管機構所實施的監管影響，被監管方則有權利依照某項法律的依據提請進行程序方面的或者監管決策內容方面的司法審查。由于監管機構的監管決策會對一個產業的產業結構、投資狀況等產生重大影響，因此，被監管方有權利深入和全面地對監管決策進行訴訟。被監管方通過訴訟提高了自信心，避免了監管的機會主義行為。但同時，這種訴訟往往也會激勵被監管方頻繁地對監管機構提出司法審查，可能會鼓勵一種上訴文化，導致監管機構的成本不斷增加，并加劇司法體系的負擔。當然，監管機構為了避免這種情況的發生，將不得不提高監管效率來試圖避免該類事件發生。二是通過建立或利用相應的上訴機構來反映被監管方的訴求。通常來說，對于被監管方提出的司法審查或者訴訟，往往可以選擇專家、專業法庭或者普通法庭來接受。在許多國家包括英國和澳大利亞，建立了永久的專家型法庭和審查機構來審查經濟性規制機構的決策⑨。三是一般性機構對監管機構的監督。雖然監管機構與行政機構保持一定的距離，但事實上往往受到有關的行政機構的監督。同時，監管機構也需要向人大或者下屬的相關委員會遞交報告，該報告反映了監管機構的履職情況。除了上述正式的監管方式或者機構之外，一些非正式組織也可以監督監管機構。

監管機構是市場經濟發展到一定階段，社會高度分工到一定水平所出現的一種經濟社會現象。監管機構的制度設計必須從本國的國情出發，切忌理論移植，照搬照抄。監管機構與其他機構的權力配置必須符合所在國家政治權力架構的安排，否則監管機構將無法發揮積極作用。通過構建有多方參與的監督體系，確保監管機構合理使用自由裁量權，規范自身的監管行為，從而確保監管目標的順利實現。

注釋：

當時的ICC的一部分職能是負責州際鐵路貨運費率的監管，1889年ICC則完全獨立。在1995年，美國國會通過了《州際商務委員會終止法案》（ ICC Termination Act，簡稱ICCTA ） 。該法撤銷了已經存在108年的州際商務委員會，并于1996 年1 月1 日成立了地面運輸委員會（ Surface Transportation Bord）。地面運輸委員會是美國運輸部的一個獨立監管機構，負責美國運輸業的經濟管制。該委員會執行對美國的鐵路公司、貨運汽車公司、公共汽車公司、水運公司、煤漿管道公司、貨運代理商和運輸經紀人等約兩萬家運輸企業有權仲裁。

社會性監管機構的目標是維護公共利益最大化，當時成立的社會性監管機構包括就業機會平等委員會、職業安全與健康檢查委員會、消費者產品安全委員會等。

這25個獨立監管機構包括了12個經濟性監管機構、13個社會性監管機構。其中，經濟性監管機構包括了聯邦儲備系統、聯邦貿易委員會、農業信貸局、聯邦通訊委員會、證券交易委員會、聯邦海事委員會、國家信用合作社管理局、郵政監管委員會、美國國際貿易委員會、商品期貨交易委員會、聯邦退休儲蓄投資委員會以及廣播理事會。參考來源：王湘軍、邱倩：《大部制視野下美國獨立監管機構的設置與鏡鑒》，《中國行政管理》2016年第6期，第145-149頁。

美國最早的聯邦監管機構——州際商務委員會的第一任主席是法官，其仿照司法，將ICC作為一個行政性法庭來對爭議進行裁決，雖然ICC成立的目標之一是克服司法程序的不足，但這種制度安排為后來的監管機構提供了一個樣本。

一種觀點認為，無效率的制度選擇的來源在于殖民移植（La Porta等，1997、1998），因為絕大多數國家的法律和監管制度都不是內生的，而是由它們的殖民遺產塑造的。參見：安德烈·施萊弗：《理解監管》，《比較》2005年第1輯，北京：中信出版社，第103-120頁。

澳大利亞競爭和消費者委員會是獨立的聯邦法定機構，是由原來的貿易委員會（TPC）和監管監督局（PSA）合并而成，主要負責執行《貿易實踐法》（1974）、《價格監管條例》（1983）和其他相關條例。澳大利亞還有一個保護消費者權益的聯邦級最高機構是消費者事務部長級理事會。地方則由各州的公平交易辦公室或消費者事務委員會負責。一方面負責促進競爭和維護公平貿易，保護消費者權益不受侵犯；同時，在委員會下面分別設立對基礎設施監管（Infrastructure Regulation）和能源監管（Australian Energy Regulator）的兩個部門，對基礎設施和運輸的進入和價格、電信、水以及能源市場進行監管。

澳大利亞競爭和消費者委員會網站：https：//www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/organisation-structure#accc-organisation-structure.

例如，在歐盟層面，歐盟競爭總司（the Competition Directorate of the European Commission）負責執行競爭和反壟斷的有關法律，同時，在下面分別針對能源、郵政、銀行和保險業設立各自的監管機構。

例如，在美國聯邦能源監管委員會關于第三方進入運輸線路的咨詢中，美國聯邦競爭機構（司法部和聯邦貿易委員會）都遞交廣泛的意見，然而，在有關網絡訴訟中立問題中，聯邦貿易委員會（FTC）給聯邦通信委員會遞交了意見書。

例如，在英國，競爭訴訟法庭（the Competition Appeals Tribunal，CAT）自身定位于專業司法機構和具有跨專業的專業知識，包括法律、經濟、商業和會計。一些國家，例如新西蘭、加拿大和法國，為了監管決策的訴訟，一般法庭是作為論壇（forum）來使用，即法院往往派代表到訴訟現場進行旁聽（hear）。例如，在新西蘭，對商業委員會作出的監管決策的訴訟是由高等法庭（high court）旁聽。美國，在訴訟提出之前，監管機構內部由法官先行進行內部審查。

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