論大數據與信息惠民政策的互動發展

杜孝珍 田月

摘 要： 大數據環境與信息惠民政策相互促進、互動發展。一方面大數據環境促進信息惠民政策不斷發展，另一方面信息惠民政策的實施也在不斷優化大數據環境。在互動演進的過程中，信息碎片化、大數據分析的安全性和隱私性以及惠民數據平臺與載體建設問題成為大數據時代信息惠民政策實施的難點，需要各級政府運用新理念打破信息壁壘，制定新政策推進惠民進程，實施新機制推動跨部門協作治理，借助新平臺提高惠民能力，采用新技術降低信息共享風險，進一步推動大數據環境與信息惠民政策的互動發展。

關鍵詞： 大數據；信息惠民政策；互動發展

中圖分類號： D035 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-088-（9）

2018年1月31日中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2017年12月，我國網民規模達到7.72億，互聯網普及率為55.8%，超過全球平均水平4.1個百分點。中國已處在互聯網和大數據時代，大數據平臺與網絡技術已成為推動社會發展的最前沿科技之一。黨的十九大報告進一步提出，“要推動互聯網、大數據、人工智能與實體經濟深入融合”。如何充分運用大數據推動社會快速發展是各級政府思考的核心問題。

信息惠民政策是政府信息開放的深度發展，它以政務數據資源共建共享為基礎，以解決民生領域突出難題為核心，通過整合孤立、分散的政務服務資源，逐步實現政務服務事項和社會信息服務的全人群覆蓋、全天候受理和“一站式”辦理。大數據時代的來臨成為推動信息惠民政策快速發展的有利環境，有助于政策本身的不斷完善和有效實施。2017年12月8日，中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行第二次集體學習。在信息惠民建設方面，習近平總書記指出要運用大數據促進保障和改善民生，堅持以人民為中心的發展思想，推進“互聯網+教育”“互聯網+醫療”“互聯網+文化”等，讓百姓少跑腿、數據多跑路，不斷提升公共服務均等化、普惠化、便捷化水平。可見，充分利用大數據環境更好地完善信息惠民政策意義重大。

以往的研究都著重探討大數據環境對信息惠民政策提出的機遇與挑戰，很少注意到信息惠民政策的優化也會反作用于大數據環境以及二者的互動發展。本文從政策環境與政策活動之間互動關系的角度探討大數據環境與信息惠民政策之間的關系。試圖解釋以下問題：一是大數據環境與信息惠民政策是如何互動演進的？二是大數據環境如何推動信息惠民政策不斷深入發展？三是信息惠民政策如何反作用于大數據環境？四是大數據環境下，信息惠民政策進一步發展的難點是什么？五是如何促進大數據環境下信息惠民政策的進一步發展？

一、分析工具與政策模型

美國政治系統論的創立者戴維·伊斯頓（David Easton）在其代表作《政治生活的系統分析》中提出了著名的系統決策模型（見圖1）。

戴維·伊斯頓從宏觀角度來概括現實生活中公共政策形成與發展的過程，提出兩個基本觀點：一是公共政策是政治系統與其外部環境互動的結果。如圖1所示，政策環境向政治系統輸入政策訴求與支持，政治系統經過加工生產，形成政策行動輸出作用于政策環境。這一互動過程具體表現為政策環境制約政策活動，政策活動反作用于政策環境。二是政治系統與其外部環境的互動是一個反復循環的過程，這保證了公共政策過程的持續性、系統性與發展性。

用系統決策模型來解釋當今的大數據環境與信息惠民政策之間的關系，我們可以看到二者清晰的互動發展過程（見圖2）。

如圖2所示，一方面，大數據環境助推信息惠民政策的形成與發展。最突出的體現是大數據環境推動信息惠民政策本身不斷優化，同時為政策的有效實施提供了運行的基本條件。另一方面，信息惠民政策也在不斷優化大數據環境。信息惠民政策的實施有效推動或者說倒逼大數據平臺、大數據產業的建設，更關鍵的是通過信息惠民政策的實施，在政府與民眾中形成了數據文化，推動了大數據環境氛圍的進一步濃郁。正確認識二者的互動發展關系，我們才能夠系統地把握二者的發展價值和前景。

二、大數據環境促進信息惠民政策不斷發展

1.大數據環境推動信息惠民政策本身不斷優化

信息惠民政策是政府信息化建設戰略的重要組成部分，直接來源于加強信息開發利用的相關政策。伴隨著大數據時代的到來，政府信息化發展的目標與重心更為清晰，信息惠民政策的內容也越發整體、系統、協調（見表1）。

2004年《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》中明確提出加強信息資源開發利用的總體任務。2014年1月9日，《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》提出國家發改委等12個部門組織實施信息惠民工程，重點解決社保、醫療、教育等九大領域的突出問題，實現信息化與民生領域的深度融合，提供高覆蓋、差異化的公共服務。同年6月，國家發改委等12個部委又下達了《關于同意深圳市等80個城市建設信息惠民國家試點城市的通知》，在深圳、天津、重慶等80個城市統籌推進信息惠民國家試點城市建設，標志著國家“信息惠民工程”的具體推進工作被提上了議程。2016年4月14日，《推進“互聯網+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》明確提出通過“一號一窗一網”解決群眾辦事過程中“辦證多、辦事難”等問題。該文件將“互聯網+政務服務”與信息惠民工程建設緊密結合，將“一號一窗一網”工程與信息惠民建設統一協調、互為補充，成為信息惠民國家試點城市建設的升級版。80個信息惠民試點城市結合自身的基礎和特點，開展了豐富多樣的試點探索，涌現出了一批公共服務改革的創新典型。特別是福建省基于電子證照庫的“一號式”服務，廣州市“一窗式”和佛山市“一門式”服務，深圳市家園網的“一網式”服務等，深受當地群眾好評，已成為引領公共服務創新改革的重要實踐①。信息惠民政策伴隨著大數據環境下政府信息開放及開發利用政策的深入發展不斷體系化、完整化。

2.大數據環境使信息惠民政策的實施條件得到改善

信息惠民政策的實施需要以政務數據資源共建共享為基礎。2015年我國首次提出國家大數據戰略，2016年提出建設全國一體化的國家大數據中心，這使得信息惠民政策的實施條件得到大大改善。

近年來，利用大數據平臺和數據庫資源建設，信息惠民政策成效顯著。以移動政務為例，2017年11月28日中山大學發布的《移動政務服務報告（2017）》顯示，截至2017年11月，全國70個大中城市推出514個政務App，涵蓋了交通、社保、民政、旅游等多個領域。與2015年相比，應用數量增長了62.7%，下載總量增加了51.7%。其中，綜合類政務App漲勢明顯，政府部門提供的移動政務服務，逐步從單一領域向一站式綜合服務轉變。《報告》還顯示，全國364個城市、縣域入駐了支付寶“城市服務”，依托支付寶的實名、身份核實和風控等能力提供政務服務。截至2017年9月，支付寶政務服務已覆蓋了社會保障、交通、警務、民政等12大類，服務種類達到100項，比2016年增長78.6%，累計服務超過2億市民②。

2017年 8月18日，我國首家互聯網法院——杭州互聯網法院正式成立，實現了涉網案件從起訴舉證到庭審宣判全流程在線完成。同時，大數據、人工智能等技術工具融入平臺系統，民眾能獲得更科學的答疑解惑。截至2017年10月30日，杭州互聯網法院共受理各類涉網案件3515件，結案1752件，平均開庭時間僅28分鐘，平均審限52天，被告關聯案件實現100%在線庭審、在線裁判、網上送達③。

可見，在大數據環境下，我國正在加速推動信息惠民工程建設與大數據的結合、發展與應用，構建方便快捷、優質高效的信息惠民體系，全面提升政府公共服務水平。

三、信息惠民政策的實施有助于優化大數據環境

1.信息惠民政策的實施有助于推動大數據平臺、大數據產業的發展

信息惠民工程的本質是按照社會民生發展的實際需求，實現相關部門、行業、群體、系統之間的數據融合、信息共享、業務協同和智能服務。這一過程優化了大數據環境，推動了大數據時代的進一步發展。

信息惠民工程促進政府數據的創新性利用，充分發揮了數據資源的巨大潛力。數據的利用、再利用和創新性利用是數據產生價值的三個層次，其中創新性利用是價值產生的核心。基于這些創新性的應用，數據的能量得到層層放大。數據增值的關鍵在于整合，但自由整合的前提是數據的開放。大數據環境下，信息惠民的意義不僅在于滿足公民的知情權，更在于讓大數據時代最重要的數據資源自由地流動起來、應用起來，在促進政府公共服務精準化供給的同時促進大數據環境的優化。

另外，信息惠民政策的實施也有助于推動大數據產業的發展。大數據產業是指“數據相關服務的硬件制造、軟件研發、軟硬件相結合的網絡工程建設、數據收集加工和相關數據服務。”它包括核心業態、關聯業態及衍生業態三種大數據業態模式。學者韓先鋒提出大數據產業具有數據資產化、決策智能化、服務個性化、技術密集化以及成長潛力大、擴散帶動作用強等鮮明特征，是我國經濟實現質量變革、效率變革與動力變革的重要推動力量。信息惠民政策的實施推動了大眾創業、萬眾創新，尤其是圍繞著大數據產業鏈創造出更加多樣化的服務業態和產品形式，推動了大數據產業的快速發展，同時也促進了大數據環境的優化。

2.信息惠民政策的實施促進數據文化的形成，推動大數據環境氛圍的濃郁

政府大數據的應用不僅是一種權利，更是一種文化體現。這種文化的形成不能僅僅訴諸供應商或者立法的渠道，而要嵌入到整個機構系統中。“大數據”的意義不止限于數據分析平臺的不斷優化，更在于人們如何創造新的管理思維，管理者如何提升捕捉數據、利用數據分析決策的能力，這就需要培養政府決策者和管理者的“數據文化”和“大數據”理念。

信息惠民政策的推進過程同時也是政府數據文化理念的形成和內化過程。信息惠民政策的實施，通過數據整合與共享，把惠民體系建立在數據和事實之上，促進了基于數據的政府管理文化的形成。同時，信息惠民政策的實施將“數據”文化的養成與政府改革有機結合，在“大數據”理念提升的同時，公共服務方式與體制機制也得到了變革。以信息惠民政策的重要內容——政府數據的開放和共享為例，這一改革措施在惠民便民的同時，也有效推動了政府管理理念、方式與體制機制的創新。迪莉婭指出，國外政府在數據開放、共享的具體實踐中對將來政府的發展方向也做出了進一步的說明。例如英國將“透明”作為政府數據開放的首要政策目標，認為透明是政府的核心，開放數據可以賦權公民創新和改革公共服務。加拿大政府開放數據的主要目標是“促進開放、參與和創新，創建一個更有效率和負責任的政府”（見表2）。

我國政府數據開放共享及信息惠民政策的目標也包含了開放、參與、共享和創新的理念。實現目標的過程不僅有效提升政府工作的透明度，做到真正的便民惠民，同時也有效促進政府數據文化的形成和內化，進一步優化大數據環境。

四、大數據環境下信息惠民政策實施的難點

1.信息碎片化問題

信息碎片化是影響大數據環境下信息惠民政策實施效果的主要問題，它直接影響到惠民信息服務的便捷、高效和智能化水平。

信息碎片化主要體現在三個層面：一是國家的頂層設計、平臺構建、基礎數據庫的運行缺乏整體協同。2003年以來，我國已在全國范圍內構建四大數據庫，但目前這四大數據庫的實際使用情況并不樂觀。二是各地各部門數據庫無法完全共享。以杭州市為例，雖然杭州市在全國率先成立了數據資源管理局，但數據共享目標的實現依然需要一個艱辛的過程。目前，杭州市61個市一級部門和34個市直屬企事業單位，共建有信息系統899個、數據庫627個、數據庫表60余萬張，系統之間缺乏連通，部門之間的信息也無法完全實現共享，困擾基層群眾的“辦證多、辦事難”現象依然沒有徹底解決。三是政府、企業與社會三類主要數據庫整合任務艱巨。目前政府掌控了80%的公共數據，阿里巴巴等企業掌握了大量的企業數據，打通政務流、企業流、社會流的技術整合是一個大問題。

信息碎片化是經濟社會多種制約因素合力作用的產物，既有大數據處理能力不足等技術障礙，也有傳統信息管理體制帶來的體制問題。一是傳統治理思維的影響成為政府數據開放和共享的潛在阻力。數據信息是大數據時代最重要的資源。擁有數據信息代表著擁有話語權，數據開放和共享意味著放棄權力。因此，一些部門缺乏促進信息共享的積極性。二是傳統科層結構對數據共享的影響。20世紀初期，以專業化分工、等級制為特征的“官僚制”政府組織形式的確立為這種條塊分割管理模式的形成奠定了基礎，并日益發展成為公共行政的普遍組織形式。這一形式有效解決了日益復雜多變的大型組織的管理問題，但同時也帶來部門設置過細，缺乏溝通的條塊分割問題。當前，我國信息資源管理體制也存在缺乏橫向有機聯系的問題。例如解決民生難題亟須共享的數據分布在不同的行業與部門，無法實現共享等。三是部門利益對數據共享的影響。個別地方政府和職能部門在信息化建設時過多考慮區域與部門利益，造成數據格式不統一、標準規范不統一、業務系統無法協同，數據整合難度較大。

2.大數據分析的安全性和隱私性

一方面，信息惠民政策的推進要求加速信息整合、開放、共享與再利用的進程；另一方面，在大數據環境下，伴隨著數據共享、協同和開放水平的提高，政務系統匯集的數據信息越發重要和敏感，成為不法分子重點竊取的對象，數據信息的安全問題日益凸顯。2017年5月，包括中國在內的近百個國家和地區的計算機遭遇同一類勒索病毒的攻擊，受損嚴重。電腦系統遭受攻擊后可以通過重裝操作系統來解除勒索行為，但用戶重要數據文件不能直接恢復，這給政府部門帶來重大損失。隨著下一步物聯網的發展，萬物互聯將成為現實，對物聯網的攻擊會演變為實體化攻擊，如對交通、核電站等國家基礎設施的攻擊，從而引發嚴重后果，甚至威脅到國家安全。

在大數據環境下，政府數據正在成為一種稀有資產和新興產業，成為繼土地、人力、資本之后的新要素，構成未來發展的核心競爭力。同樣，個人數據信息也成為公民個人最重要的資產，對個人數據邊界的法律界定與保護越發重要。目前我國關于數據安全以及個人信息保護的相關規定分散在眾多的法律、法規和政策當中，缺少關于個人信息與網絡隱私權保護的專門立法，公民的隱私權保護問題越來越突出。

3.信息惠民數據平臺與載體建設問題

信息惠民工程啟動以來，網上政務大廳、公共信息服務平臺等惠民平臺建設成績斐然，但依然存在一些問題。例如，城鄉、區域之間的數字鴻溝問題沒有得到徹底解決，在一些偏遠地區，網上辦公系統、審批系統建設進程緩慢；即使具備了硬件條件，應用范圍和使用效率也比較低。再如惠民平臺數據的可機讀性與動態維護問題。2015年復旦大學《中國地方政府開放數據現狀、問題與難點》顯示，北京、上海等具有代表性的七個實施數據開放的城市中，武漢公開數據總量最高，為635個數據集，但其中一半是PDF格式，可機讀比例為54%。同時，數據的動態更新與維護水平也有待提高。在調查的七個地區中只有17.21%的數據得到了更新，其余的86.25%都是靜態數據，無法實時追蹤。

另外，政府網站和政務新媒體的建設也亟待加強。政府門戶網站是公眾獲得信息的主要載體和渠道，是提供在線公共服務的重要平臺。自1999年實施“政府上網工程”以來，政府網站已經成為密切聯系群眾的重要橋梁，但也存在一些發展瓶頸。“有人建沒人管”“網站內容更新不及時”以及“與群眾互動較少”等問題不斷出現。“網上政府”建設雖然延伸到了政府機構的最末梢，但在實際應用中，一些基層部門缺少專職人員、技術和能力去維護網站，個別基層網站自建設之日起就已進入“僵尸網站”之列。

五、大數據環境下完善信息惠民政策的路徑

1.運用新理念打破信息壁壘

首先要樹立大數據思維，進一步解放思想、轉變觀念，推動大數據與信息惠民有效融合，充分發掘與民眾辦事相關的有價值信息，實現多維度信息的綜合利用。

其次要樹立簡化思維。政府信息共享過程中有兩個痛點，即“繁”和“煩”，“繁”是指共享的流程太過繁瑣，“煩”是指信息共享活動得不到有些部門的支持。解決好這兩個痛點，需要用好簡化思維。對于“繁”，要在信息惠民政策中，借助先進的大數據技術打破部門間的信息壁壘，簡化辦事流程，真正讓群眾少跑路、少折騰；對于“煩”，要讓共享信息快速找到相應的政務入口，方便群眾獲取相應的政府信息。

第三，樹立流量思維。流量是指單位時間內某個政務服務端所處理的政務服務量，以及單位時間內政務服務流程各環節的處理量。樹立流量思維就是要通過對流量指標的跟蹤和分析，準確把握民眾信息需求的種類、時間和地點分布，以及制約辦事效率提升的環節，合理分配政務服務資源，打破制約行政效能的信息“瓶頸”。

第四，樹立數據開放生態圈思維。政府與市場是數據共享系統中最為重要的兩大主體，數據的開發者和利用者是數據開放的最大受益者。機構用戶、增值開發者、一手用戶、二手用戶等主體共同構成一個生態圈。每個主體都發揮著不同的作用，相互影響，相互補充。只要每個主體各負其責，讓數據從產生到利用形成一個良性的正效益循環，就能真正實現信息惠民的意義和價值。其中，政府是主導，但也不能越俎代庖，要充分發揮市場運作優勢，包括借助市場力量整合各類數據資源；利用服務外包、PPP等模式激活社會創造力；以市場為紐帶，培育大數據產業的生態鏈等，讓更多企業加入信息惠民建設中來，推進公共服務的高效化與智能化。

2.制定新政策推進信息惠民進程

在大數據環境下，信息惠民工程的建設思路是以政務數據資源共建共享為基礎，圍繞建設以人為本、方便快捷、公平普惠、優質高效的公共服務信息體系，全面提升公共服務水平和社會管理能力。為實現這一愿景，一方面要加強信息惠民政策的頂層設計，統籌推進大數據、云計算、物聯網的應用發展與智慧城市的建設進程，打造信息惠民政策升級版。

另一方面要不斷完善相關法律法規。制定政府信息公開法，使政府依法履行信息公開職責。制定網絡環境下的個人信息保護法，防止個人敏感數據泄露，保護個人數據的正確使用。此外還要完善大數據時代的信息安全法。隨著大數據時代的發展尤其是數據的不斷開放，新的信息安全問題不斷涌現。現行的信息安全法已經不能適應大數據時代的需要，適時修訂網絡信息安全法是大勢所趨。

3.實施新機制推動跨部門協作治理

“信息惠民的品質來源于數據信息與民生領域固有秩序和利益的博弈。一方面要求數據資源暢通流動、開放共享，另一方面要求民生領域的管理體制、治理結構合理優化、透明高效。”因此，我們需要充分利用大數據的優勢，協調各部門之間的關系，盡快建立無縫隙、無障礙的跨部門治理機制，為信息惠民政策的有效實施提供保障和支持。

改變傳統治理思維，研究利用大數據、云計算推動政務流程再造的作用機制，實行信息互聯互通、共建共享的大數據協同工作機制，強化部門領導之間的互動協商，培育合作共享的工作氛圍，有效解決信息碎片化等問題。此外，建立數據開放的評估問責機制，客觀公正地反映信息共享的效果與質量。可以委托獨立的第三方機構，邀請服務對象參與，分領域、分區域地對相關政府及職能部門數據開放共享狀況進行抽檢評估。評估結果作為部門及其領導考核的重要參數之一，有力推動數據開放與信息惠民進程。

4.借助新平臺提高信息惠民能力

建設全國一體化的國家大數據中心和跨層級政務平臺，是實現政府信息共享、推進信息惠民政策發展的重要載體。目前的核心任務是將國家政府網站、政務服務平臺以及現有的數據建設工程進行整合，形成一體化的數據平臺，為民眾獲取政務信息提供統一渠道。此外，各地各部門在不斷完善信息系統建設的同時，還要完成與國家大數據平臺的有效對接，為信息資源在中央與地方之間的傳輸提供便利條件。

依托數據庫與云平臺保障信息資源的協同與共享，提升信息惠民工程的質量創新。2014年，貴州省率先建成全國第一個省級政府數據開放平臺——云上貴州，這為積極實施信息惠民政策提供了重要載體。目前，貴州省的云平臺建設不斷向各個領域拓展，形成了全方位的“服務云”。以公安建設的“多彩警務云”為例，這一云平臺由立體化信息采集網絡、塊數據指揮中心、人口管理服務平臺、全流程執法監督系統等構成。更為關鍵的是，基層公安部門將工作實際與云平臺緊密結合，“組件化”開發應用，用數據“解碼”公眾需求，用平臺提升服務質量，實現了大數據與精準打擊、精準服務、精準管理的深度融合。目前，在“多彩警務云”的基礎上，貴州省公安系統又構建了以“一朵云、二平臺、六統一、八服務”為支撐的“1268”模式，使得大數據應用更為協同化、系統化和長效化。

借助大數據平臺和技術進行政務服務流程再造，建設智慧型政府，提升信息惠民的層次與質量。2017年7月，杭州“城市數據大腦”V1.0開始在交通指揮中心試運行。該平臺具備智能感知路況、判定堵情、巡查事件、優化配時、輔助指揮等五大基本功能。截至2017年10月，與交通數據相連的128個信號燈路口，通行時間減少15.3%。在主城區，“城市大腦”日均報警500次以上，準確率達92%，大大提高了執法指向性。蕭山區實現了120救護車等特種車輛的優先調度，到達現場的時間節省了一半。《2017年第三季度中國主要城市交通分析報告》顯示，在擁堵緩解趨勢方面，杭州位于第一。后期，“城市大腦”還將進入水電、公交等領域，成為智慧城市建設的重要組成部分。貴州、杭州等地積極將信息化、互聯網的創新成果融合于信息惠民公共服務平臺建設之中，有效延伸了信息平臺的惠民功能，值得學界和實踐領域關注與借鑒。

5.采用新技術降低信息共享中的風險

首先要促進技術創新，完善網絡、通信等基礎設施，加強數據管理，謹防網絡攻擊，降低政府數據運行風險。在大數據應用安全保障方面，山西省實施的“云安山西”工程具有一定代表性。為了確保大數據時代信息的安全性，山西省大力推進“大數據安全五大盾牌”建設。其中包括建設信息安全和大數據監控平臺，對濫用數據、竊取和售賣企業與個人信息等行為進行嚴厲打擊，建立大數據安全監管盾牌；構建政府、企業、高等院校一體化大數據安全防護體系，建立大數據安全防護盾牌等，為大數據應用提供了安全保障，值得其他區域結合自身情況借鑒學習。

在公民信息安全保護問題上，要綜合運用信息安全技術，從網絡安全、應用安全、數據安全等方面建立和完善信息安全保障體系，提升操作人員的技術水平和安全保密意識，降低信息共享風險。利用數字加密技術來防止入侵者竊取或私自更改重要數據，確保信息的安全性和真實性。實施個人信息分級分類保護技術，提高保護措施的有效性。按照保護級別將個人信息分為身份信息、敏感信息、公開信息以及日志信息等。除了公開信息以外，其他種類的信息均應納入隱私保護的范疇。同時數據使用者應該根據不同的個人隱私級別，制定和實施不同的技術保障措施，更好地解決公民信息安全問題。

注釋：

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③《全國首家互聯網法院在杭州成立》，人民網2017年8月19日，http：//legal.people.com.cn/n1/2017/0819/c42510-29480701.html.

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