城市網格化管理的制度化進程及其優化路徑

葉嵐

摘要：城市網格化管理的制度化過程不僅表現為覆蓋地區的增加，而且表現為制度規模和效力的提升以及適用領域的豐富和深化。網格化管理得以從地方政府創新演進為提高社會治理的普適模式，得益于權力效應、儀式化規訓、混亂的清除、全景敞式監管與對預防的重視等內生機制。但數據分析研判不足、綜合協調能力較弱和非預期性政策后果等因素限制了上述機制的發揮，也制約了網格化管理的制度化進程及其效果。對此，提出健全協調機制、做實資源下沉并強化智慧決策等路徑優化方案。

關鍵詞：網格化；制度化；智能化；預判；治理

黨的十九大報告強調，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平。城市網格化管理通過細分城市管理單元，設立專門機構，統一工作標準，委派網格巡查員等，對責任網格內的事項進行巡查，將發現的問題通過特定的信息系統傳送至處置部門予以處置，并對情況實施監督和考評，其所形成的工作模式已經成為強化基層建設、完善社區治理、實現“四化”目標的重要實踐成果。2013年，十八屆三中全會提出“以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺”的要求，首次將網格化管理寫入黨的文件，標志著網格化管理從原來個別地方的創新探索轉向中央對地方社會治理的普遍要求。截至2016年底，網格化管理已覆蓋全國31個省、市、自治區一半以上的地級行政建制。那么，網格化管理的制度化過程是怎樣的，內生機制及其制約因素是什么，如何優化路徑？這些問題關乎網格化管理的發展脈絡與演進趨勢，但現有研究對此關注還不夠。

一、網格化管理研究綜述

西方國家沒有網格化管理的概念，西方學術界提出的網絡化治理形態與網格化管理的內涵存在根本區別。網格化管理中的“網格”，是指在綜合考慮管理轄區地理面積，轄區范圍內管理服務對象的特點、密度和分布，以及管理服務資源的配置情況等因素之后，劃定的便于公共產品和服務供給者就近提供安全保障、轄區管理和精準服務的最小管理單元。其中，“網”對應物理空間的劃分邊界，可以在地圖上繪制出來；服務管理活動則在“格”中進行。網絡化治理的核心特征是制度化、常態化和有效的“跨邊界”合作。網絡化治理的主體以及合作形式包羅萬象，既包括不同政府層級，不同政府部門，政府、市場與社會組織之間的合作，又包括政府之外的主體之間的合作。因此，網絡化治理中的“網絡”，是指兩個或兩個以上相同界別或不同界別的主體互相合作所形成的抽象的網狀形態，網絡節點代表各個主體，節點之間的連線代表不同主體之間存在聯系。綜上所述，網格化管理的前提是劃分管理單元，網格邊界清晰可描述；而網絡化治理的核心是跨邊界合作，其概念更加抽象，尤其是對合作程度的判斷往往帶有主觀性，不容易直接觀察和測量。上述分析表明，網格化管理與網絡化治理的內涵不同，不應被簡單混淆。值得注意的是，盡管網格化管理與網絡化治理的概念應當有所區分，但在基層治理實踐中，網格化管理可以采用網絡化治理的形式來實現，而且應當鼓勵和強化網格化管理中的跨邊界合作。

國內學術界對網格化管理的研究在近五年里尤其勝于以往，這與網格化管理在真實世界中的極大豐富密不可分。隨著時間的推移，這些研究成果也逐漸從經驗梳理、模式提煉與實踐觀察轉向更為聚焦、更加具體和更具探討價值的領域，如政策擴散、組織變革等。政策擴散是推進網格化管理制度化進程的重要因素。有研究運用事件史方法對全國40個省會城市、副省級城市和直轄市采納網格化管理的情況進行分析，結果表明，上級政府的“試點一推廣”要求、采納網格化管理的城市數量、城市經濟發展水平與網格化管理的擴散正相關；轄區面積、行政層級與網格化管理政策擴散負相關；區域位置、人口規模對網格化管理擴散的影響不顯著。該研究揭示了政策擴散空間集聚的存在性及其影響因素，但未能從更微觀層面揭示不同地區網格化管理的內在差異。當然，也有少量研究關注到了政策擴散的主體間變異，提出理念變異、內容變異和效果變異三維判別標準，并試圖識別導致變異發生的動力和約束條件。地有研究從組織學習視角出發，通過上海、舟山、重慶三地網格化管理與北京東城區網格化管理原型的比較，探析政策擴散偏離政策原型的原因，提出政策擴散是組織學習和政策“再生產”的過程，而學習偏離受到問題研判機制、不確定性規避機制和資源動員機制的影響。值得肯定的是，這些研究在一定程度上解釋了政策擴散的路徑和成因，部分回應了網格化管理政策擴散的主體間異質性。但是需要指出的是，這些研究未能就網格化管理緣何增強而不是衰微給出合理的解釋，究其根本是因為基于政策擴散的研究忽視了對網格化管理“政策原型”形成機制的微觀審視。

從組織變革視角看待網格化管理有助于部分回應政策原型形成機制的問題。有的觀點認為，網格化管理“縱向到底，橫向到邊”的結構特征超越了西方“無縫隙政府”的三種經典形態，借助信息技術優勢打通了政府部門、層級和職能，通過責任包干、民意表達、民情研判、民主決策、分層解決、信息共享、考核激勵和組織協調八項機制突破了以往公共服務流程再造的局限。有的觀點認為，網格化管理和大聯動大聯勤機制是大城市基層綜合治理的機制創新；其中，網格化管理是基層綜合治理的重要手段，有助于推動街面和社區、白天和夜晚、市容管理和治安防控的無縫銜接，實現管理“重心”的下移。有的觀點認為，社區治理績效應當強調公共價值關懷，網格化管理從頂層宏觀設計與基層微觀創新兩方面推進了社區管理體制與運行機制的重建，增強了城市管理與社區治理中的公民參與。不過，也有觀點指出，網格化管理缺乏多元主體的主動參與；網格化管理受到推崇得益于其社會控制功能、信息傳遞功能和社區服務功能；但在網格化管理的背景下，行政責任下沉多于行政資源，對秩序的控制限制了社會活力，行政力的擴張還可能導致基層政權內卷化，加重社區治理的行政化和科層化色彩。還有觀點認為，網格化管理通過“再組織化”的形式實現了社會治理創新，但迫于傳統“國家”“社會”二元結構的既定形態，這種再組織化并不徹底，因而也會出現有效性和持續性的減損。此外，批評者認為，網格化管理形式過度依賴電子探頭，使得本不清晰的公領域與私領域的邊界更加模糊；依靠網格化管理手段實施維穩的代價是公權力對私領域更加嚴密的管控。

從總體上看，組織變革視角下的網格化管理涉及“國家”“社會”關系變革、政府履職方式變革、公眾參與狀況變革、基層社區管理體制與運行機制變革等多個維度，豐富了對網格化管理“政策原型”合理性的解釋，部分回答了網格化管理“為什么是有效的”這個問題。但是，就網格化管理對公民參與的影響，信息化手段對私人領域的干預、力量下沉對社區治理績效的貢獻等問題，學術界仍存在觀點分歧，這也削弱了現有研究對“政策原型”的解釋力。此外，相比于政策擴散領域的研究，組織變革視角下的研究仍以描述性的總結歸納為主，缺少深層次的機理分析和機制探究。學術界其他關于網格化管理的研究，則主要以對個別地方微觀案例的局部分析為主，盡管案例分析的情境性和針對性較強，但經驗歸納的可操作性、可復制性與可推廣性有限，尤其是對揭示網格化管理內在規律的一般性理論啟發的提煉還相當不足：而且，這些研究普遍缺乏對網格化管理發展脈絡與演進規律的整體把握，未能深度挖掘網格化管理得以實現制度化的理論依據，對網格化管理在制度化過程中面臨的關鍵問題及其成因缺乏關注。

二、網格化管理的制度化過程

制度化是指場域中的組織從不特定的特殊狀態轉向被普遍接受的固定化模式的過程。制度化過程既包括組織自身的成熟和發展，如制度規范體系的完善和組織結構運作的變遷等：也包括特定組織形態向組織場域中的其他組織的擴散。城市網格化管理的制度化過程突出表現在三個方面：

1.覆蓋地區的增加

以網格化管理是否出現在特定省級行政區域內各級地方政府的制度文本中來判定網格化管理是否擴散到該省域，發現網格化管理最早出現在東部地區的相關制度規范中，經過10年時間覆蓋到全國31個省級行政區域（除港澳臺）。網格化管理在東部地區的擴散速度最快，并于2009年覆蓋到全部11個省市；在中部地區的擴散較為平穩，并于2011年覆蓋到全部8個省份；在西部地區的擴散速度也相對較快，并于2012年覆蓋到全部12個省、市、自治區（見表1）。

2.制度規模和效力的提升

涉及網格化管理的制度規范的數量、效力及其所在層級可以在一定程度上反映網格化管理擴散的速度及其重要性。根據政策實施時間以五年為一個周期進行統計，結果如表2所示，在觀察期間內，涉及網格化管理的法規、規章和規范性文件的數量都在逐期增加。具體而言，2003-2007年間，網格化管理主要出現在地方規范性文件中，自2004年起在少數部門規范性文件和地方政府規章中開始出現。2008-2012年間，網格化管理開始出現在法律效力更高的地方性法規中，涉及網格化管理的地方政府規章數量達到十余部；涉及網格化管理的部門規范性文件和地方政府規范性文件數量成十幾倍增長，國務院規范性文件中也開始出現推進和完善相關領域網格化管理的要求。2013-2017年間，涉及網格化管理的地方性法規數量環比增加近1.3倍；涉及網格化管理的地方政府規章數量較上一期增加近1.9倍；中央層面部門規章中也開始出現網格化管理，主要涉及城市管理執法領域。此外，涉及網格化管理的各類規范性文件的數量也在大幅增加，中央層面，國務院規范性文件和部門規范性文件數量環比增加約1.85倍；地方規范性文件數量是上一期的1.6倍，是2003-2007年間同類文件數量的近30倍。容易發現，在過去十五年間，網格化管理在各類規范性文件中快速擴散，成為各級政府約束和規范人們行為的重要管理模式和管理工具；同時，網格化管理不僅僅出現在規范性文件中，在法律效力相對較高的規章和地方性法規中也開始出現，表明涉及網格化管理的相應規章制度的約束力也在增加。

3.適用領域的豐富和深化

以網格化管理相關地方政府規章為例加以分析，可以發現，網格化管理在公共安全、公共管理和公共服務等領域均有不同程度的作用，而且隨著時間的推移，網格化管理在這三個方面所起的作用是層次遞進的。

首先，維護公共安全是網格化管理最基礎的功能，核心是隱患排查，突出預防和防范。如表3所示，在所考察的三個時期中，提及運用網格化管理手段維護公共安全的地方政府規章數量成倍遞增。其次，在公共管理領域，網格化管理的功能從零散的“門前三包”管理、門樓號牌管理、違法建設管理等，逐步轉向各種類型的城市事部件的統一管理：網格化管理本身也從單純的管理手段向更為綜合的管理模式演進。其三，優化公共服務供給是網格化管理應用的較高層次，直到近些年才有所體現，其基本特點是加強了對“人”的關注，如更加重視對人的關懷與保障，更加重視為人們的美好生活提供生態良好的環境，更加重視資源的可持續開發利用等。此外，近些年的地方政府規章也顯示了網格化管理在安全、管理與服務方面的綜合功能：這既是寓管理于服務的政府職能轉變的重要體現，也是推進社會治理現代化、加強城市管理精細化和實現城鄉一體化發展的內在要求。

綜上所述，城市網格化管理的制度化過程不僅表現為覆蓋地區的增加，而且表現為制度規模和效力的提升以及網格化管理適用領域的不斷延展和深化，分析這一過程有利于整體把握網格化管理的發展脈絡。進一步地探究，網格化管理的生命力來自其內在規律性的作用機制，這些機制貫穿網格化管理制度化過程的始終，決定了制度化的效果。因此，深入闡釋網格化管理的內生機制及其影響因素對于優化和完善網格化管理的制度化路徑具有重要意義。

三、網格化管理的內生機制

網格化管理之所以能夠從雛形走向成熟，從單一走向綜合，從局部走向全局，取決于權力效應的形成、儀式化的規訓、混亂的清除、全景敞式監管以及對預防的重視等五個方面的內生機制的作用。真實世界中網格化管理的組織結構形態和具體運作方式都依賴于此。這些內生機制反映了網格化管理的內在規律與運行邏輯，使網格化管理具備了較強的可復制性和可推廣性。

1.網格化管理的權力效應

網格化管理集中了自上而下、自下而上和橫向交織的關系網絡的綜合作用，三股力量的強弱關系決定了網格化管理效能的高低。自上而下的作用實際上是權力的精細化配置；自下而上的作用實現了社會動態信息的連續傳遞；橫向交織的關系疏通著部門間的孤立與隔閡。由此形成一張“橫向到邊、縱向到底”的社會治理網絡，覆蓋著網絡中所有被管理的對象和被服務的人群。公權力在社會需求和公共資源之間“穿針引線”，目的是縫合出細密的針腳。網格化管理在管理者與被管理者、監督者與被監督者、服務者與被服務者之間獲得權力效應。網格化管理實現了權力的生產性擴充，即在不擴張各部門權力的基礎上，以增設信息中轉機制的方式巧妙地優化權力運作，增進了社會總體福利。

2.規范化的城市健康檢查

巡查是指進行周期性的查看，也被認為是一種儀式化的規訓機制。這種發現問題的機制可以追溯到17世紀法國的醫院組織為醫生制定的巡診制，即醫院規定，特定的醫生每天在固定的鐘點必須到病房巡診重病人，并確保巡診的持續時間。這種嚴格的、有規律性的巡查制度被應用到不同領域。在網格化管理中，網格員的日常巡查與醫生的巡診如出一轍，只不過對象從病人轉移到生活場域，正巧契合了“下醫治病、中醫治市、上醫治國”的道理。日常巡查保障了網格化管理對象的能見度，成為一種規范化的城市“健康檢查”技術。網格化管理機構對于城市而言，就像醫院之于病人，學校之于學生，發揮著“檢查”機構的功能，覺察著城市發展中的“小疾大癥”。

3.構建秩序消弭管理混亂

混亂容易制造麻煩，而秩序能夠清除混亂。在網格化管理模式出現之前，城市運行的“混亂”存在于內外部兩個方面。外部上，城市公共設施底數不清，位置不明，損耗程度不詳，設施維修更換主體模糊，臺賬整理和搜索成本極高，管理處于無序狀態。內部上，政府各部門對內強調職責分工的差異性，對外強調服務型政府的整體性，在特定部門遇到具體問題時，往往容易暴露出兩者的沖突性，造成政府內部回應社會問題的無序性。網格化管理利用信息化平臺建立基礎信息數據庫，實現了底數清、情況明、實時監測、動態跟蹤，服務管理對象的狀態得以掌握。同時，網格化管理中心集中承擔問題分派職責，問題和權力匹配的路徑清晰，問題流轉和權力運行更加有序。

4.連續全時域的監管效力

根據全景敞式理論，當監管對象知道監管者存在但無法確定監管者是否正在對自己的行為實施監管時，即便監管者對特定監管對象實施斷續監管，也能夠達到連續監管的效果。在全國范圍內，網格化管理廣泛嵌入于市場秩序監管、勞動保障監察、食品安全保障、環境污染監測和儲備土地管理等方面，使用觀察機制影響監管對象的行為，讓監管對象感受到監管無處不在，從而達到從“運動式”整治向連續全時域的全景敞式監管轉型的效果。全景敞式機構還能實現對自身雇員的監督，網格化管理中心能夠通過監控攝像監督巡查員的工作情況，糾正巡查員偷懶、敷衍等行為，對他們的表現作出評價并幫助他們改進工作方法。

5.有效預防勝過十倍應急

歐美國家普遍強調預防之于應急的前置性和重要性。預防、準備、響應和恢復分別對應減災（Reduction）、備災（Readiness）、救災（Response）和消災（Recovery）各個環節的要求，構成了歐美發達國家危機管理的基本鏈環，其中預防位于各項之首。習近平同志擔任浙江省委書記時提出“寧可‘十防九空，絕不‘萬一有失”的防臺風理念，充分體現了防臺之于抗臺的重要性。從國家到地方，網格化管理逐漸被納入風險防范、應急管理和災后恢復體系當中；尤其是在防災減災中的作用日漸增強，表現在海洋觀測預報、火災防控、防災減災氣象服務、城市排水防澇和地質災害防治等方面。在這些領域實施網格化管理的根本目的是為了通過源頭早發現、早預防、早處置，將矛盾化小，將危機化了，以最小的代價來保障全社會的安全運行。

四、網格化管理的制約因素

在網格化管理的制度化過程中，始終伴隨著上述機制的影響，這些機制發揮的作用越順暢，網格化管理在不同地區、不同層級、不同應用領域的作用效果也將越明顯。但網格化管理在制度化的較高階段，也面臨著一些新的發展瓶頸，影響著網格化管理內生作用機制的發揮。出現發展瓶頸的原因是多方面的：第一，互聯網、大數據和人工智能等新一代信息技術在快速發展并融入社會治理，對創新網格化管理提出了更高的要求；第二，網格化管理體系在組織架構和運作方式還存在不順暢之處；第三，人們對生活質量的要求不斷提高，網格化管理的效果與人們對美好生活的期待還有差距。

2016年至2017年期間，筆者對上海、浙江、廣西等地的網格化管理機構進行實地調研，組織半結構化訪談10余場并通過問卷調查輔助數據采集，累計發放問卷1500份，回收有效問卷1411份。被調查對象來自市、區、街鎮和社區等不同層面，涵蓋網格化管理機構負責人、信息員、管理員、巡查員以及來自業委會、物委會、樓組和店鋪等的相關人員。通過訪談和問卷調查，采集網格化管理職責、功能、組織結構、運行機制與工作效果等方面的一手信息。從調查問卷的人口統計信息來看，男性占48%，女性占52%，平均年齡38周歲；大專或大專以上學歷超過70%；公務員或事業編制占16%，其他人員占84%，符合實際情況；總體來看，調查群體分布較為均勻，適合分析需要。筆者在調研中發現，網格化管理面臨的發展瓶頸突出表現在數據分析研判不足、綜合協調能力較弱和非預期性后果干擾政策效果等方面。

1.對網格化數據分析預判不足

網格化管理機構的絕大部分精力集中在街面巡查和問題上報、街面巡查效果的監督，案件派遣、協調、督辦及處置結果核查等方面；其次是信息系統的運行維護和12345等城市熱線電話的轉接；但在歷史數據統計、分析、預判等方面較為薄弱（見圖1）。主要原因有三方面：一是數據量不足。尤其是網格化管理實施初期，數據積累不成規模，無法進行跨年度的歷史性、周期性和規律性分析。二是數據格式不統一。不同基層政府和不同政府層級的網格化管理信息系統由不同軟件公司開發，數據接口不同，數據對接困難；而且網格化管理中心的絕大多數案件以文字形式記錄，記錄的格式和內容五花八門，數據清洗和標準化處理難度較大。三是數據預判的意識和能力不足。社會問題的預判依賴于對大量沉淀數據的深度挖掘和大數據分析，需要區級甚至市級網格化管理中心來承擔相應職責。從數據完整性上考慮，街鎮網格化管理中心和社區網格化管理站的數據模塊較小，難以形成規模效應，統計意義不明顯，而區級和市級網格化管理中心能夠統合城區和市區的網格化管理數據，便于從更高層面統籌全區和全市的情況，實施綜合性的政策預判。

2.網格中心綜合協調能力較弱

建立多層級網格化管理體系是各地的普遍做法，常見的有“城市、城區、街道和村居”或“城區、街道、社區和基礎網格”四級網格化管理體系等。但是，隨著問題發現和處置職能的不斷下沉，上級網格化管理機構的協調職能卻沒有跟上。綜合來看，當基層網格化管理中心遇到解決不了的問題時，僅有約50%的概率能夠得到上級網格化管理中心的出面協調（見圖2）。而協調不力的主要原因是網格化管理體系在發展過程中遇到了體制性的問題。例如，上海市最初在區級層面建立網格化管理中心，但近年來全市網格化管理體系從區級延伸到街鎮和村居，為充實街鎮網格化管理隊伍和巡查力量，不少區級網格化管理骨干隊伍下沉到街鎮；相應地，巡查、發現和解決問題的職責主要集中在街鎮。但是任務下沉的同時，解決問題所需要的條線部門的資源并沒有下沉。不少街鎮網格中心人員表示“派出所根本叫不動，要靠個人感情”（訪談記錄：20161114HXHL），“處置單位扯皮嚴重，不作為、慢作為，不能跨前一步”（訪談記錄：20170601HCS），“條的資源根本不共享”（訪談記錄：20171215HKJ）。理論上，街道網格化管理中心解決不了的問題，應當由區級網格中心協調解決；區級網格中心解決不了的問題，由市級網格中心協調解決。但現實中，市級網格化管理中心將自己定位為“裁判員”而非“運動員”，強調自身的職能是監督職能部門和下級網格化管理中心的履職情況，幾乎不發揮任何協調作用。區級網格化管理中心是事業單位，協調不動行政部門；區級網格中心也認為“街道的矛盾不能上交，要盡量在街道解決”（訪談記錄：20161114HCN）。

3.非預期性后果干擾政策效果

政策的非預期性效果是指在制定公共政策時，未考慮到的政策對人的行為帶來的改變或是政策制定者對行為改變造成的影響預估不足。在網格化管理中，政策的非預期性后果突出表現在兩個方面。一是社會問題的選擇性上報。調查結果顯示，有68.75%的被調查者承認選擇性上報或多或少存在（見圖3）。以上海為例，市級網格中心工作人員表示“有些區為了沖量，簡單案件發現、重大案件不發現的情況越來越多”（訪談記錄：20161130HZJ）。對于街鎮網格中心而言，難處理的問題上報后最終可能還會被派到“塊”里解決，街道如果解決不好，會影響考核；而且復雜問題派單到職能部門，容易被“退單”。因此，復雜的急難險特問題，尤其是部門職責不清、涉及多個部門的問題，街鎮網格中心通常會選擇不發現、不上報。有的街鎮為了避免考核“失分”，也會“關照”網格員不要上報處理不了的問題。

二是開放式的公眾參與對網格化管理帶來的沖擊。不少城市都在探索網格化管理的公眾參與機制。上海市浦東新區近年來推出“浦東e家園”城市管理APP，鼓勵市民通過拍照或語音文字上報身邊的社會管理問題，成功上報后還可以獲得紅包獎勵。但是，居民發現的問題普遍質量不高，“‘e家園工單質量很差的”，“70%以上都是亂張貼小廣告，在XX網格員的轄域內達到90%”（訪談記錄：20170601HCS）；上報的信息不完整或難核實，“居民上傳的照片不像網格員上傳的照片那么規范，有的人在車里隨便拍三張照片就上傳了”，“經常出現發案地與實際地址不一致”，“找不到拍照位置的，核查員只能自己作假”（訪談記錄：20170601HCS）；也有居民鉆政策空子，“自己貼小廣告去套取紅包獎勵”（訪談記錄：20170601HCS）。新區對“e家園”工單辦結時間的剛性要求強，在“e家園”工單數量較高的地方（有的地方占40%），網格巡查員不得不耗用大量時間用于“e家園”工單的核實和處理，對其主動巡查發現問題的數量和質量造成不同程度的影響。

五、網格化管理的優化路徑

1.高層牽頭，構建常態化的部門協調機制

第一，由網格化管理機構所在政府層級主要黨政領導牽頭建立協調機制。組織是在協作意愿、共同目標和信息交流三要素上形成的協作系統。政府部門天然具有排外集團的特征，加之網格化管理中心與委辦局行政地位的不對等性，盡管網格化管理機構的協作意愿較強，但處置單位熟悉了迂回、拖延和擱置等排外集團的慣用方式，單純依靠雙方自身的力量難以調和協作意愿的不平衡性。主要黨政領導的介入能夠緩和這種矛盾；較之于各個部門，主要黨政領導的站位更高，組織目標更容易在其身上得到統合。問卷調查結果顯示，近81%的被調查者認為領導的重視程度對網格化管理的效果影響較大或影響很大。不少地方的實踐經驗表明，黨政“一把手”對網格化管理的重視程度越高，越有助于調和跨部門協調矛盾，使網格化管理的功能和作用得到最大限度的發揮。

第二，建立橫向常態化、制度化，縱向分級分類的網格化管理協調機制。現實中，黨政主要領導的注意力不可能持續傾注在網格化管理中，隨著主要領導注意力的轉移，部門間協調又可能恢復常態，這將消耗組織能率；而分管副職責任制有助于將運動式、間歇式的領導關注轉化為制度化、常態化的協調能力。不少地方在實踐中由分管副職兼任網格化管理中心的負責人，增進了部門間的日常橫向協調。如街鎮層面，由街道辦副主任或分管副鎮長出任；區級層面由分管副區長出任；市級層面由分管副市長出任。縱向上，明確各層級網格化管理中心的職責定位，倡導“數據上收，權力下授”的運作原則。市級層面，形成信息化標準和規范化要求，匯總進入各級網格化管理平臺的各類數據，實施高位統籌、綜合研判、前瞻思考和科學預測。區級層面，提高思想認識，明確解決城市治理問題的諸多資源仍在區級部門，發現功能的下沉并不意味著協調職責的弱化。在完善交叉監督機制的同時，加強綜合協調以及對街鎮上報到疑難問題的部門間資源支持。街鎮層面，提高問題發現和自我處置能力，做實急難險特問題的上報上傳。

第三，建立周例會制度和聯席會議制度，完善網格化管理事項議事規則。組織依靠規則來運行，議事規則是指組織中被正式采納的規范性要求，決定了議事行為的基本程序和規范，不應被隨意打破、暫緩或擱置。具體到網格化管理領域，設立議事規則有助于形成依靠制度規則而非個人權威的會議機制，有助于確保會議的中立、公平和效率，有助于推進頭腦風暴和共商共識。多地實踐經驗表明，周例會是實施網格化管理跨部門議事協調的合理頻次和有效方式，此類周例會并非是網格化管理中心內部的工作會議，而應召集社會治理問題較為集中的相關單位成員共同參加，并由網格化管理中心的分管領導參與，網格化管理中心負責提出問題，處置單位根據各自資源提出解決方案。對于特殊、疑難問題，應當建立聯席會議制度，發揮網格化管理之外更高層級協調機制的作用。

2.資源下沉，完善聯勤聯動綜合執法體系

第一，加強市場監管、行政執法和刑事執法部門在街面巡查和問題處置上的聯勤聯動。如一些地方將區級城管、環衛、房辦和市場監管等資源下沉街鎮，強化聯合發現和聯合處置功能；也有地方在地鐵站、商業區等人群集中的地方設立聯動聯勤工作站，探索聯動聯勤工作站站長、派出所所長、城管隊隊長和地鐵站站長等“多長聯動”機制。上海市某中心城區網格化管理中心實施的調查顯示，問題處置效率對居民滿意度的影響為51.2%，問題處置結果對滿意度的影響為21%，工作人員服務態度對滿意度的影響為19%（訪談記錄：20170325HXH）。無論是簡單問題還是復雜問題，聯勤聯動機制都有助于提高問題發現和處置的效率，而后者直接關系到社區居民對網格化管理的滿意度。具體而言，對于街面干凈、綠化整潔、跨店經營和廚房蚊蠅等簡單、非專業性的問題，聯勤聯動人員看到問題即可上報平臺，讓相關人員來處理，不需要像以往那樣即便看見了也假裝“視而不見”。對于復雜的、需要多部門配合解決的問題，聯動聯勤機制能夠克服傳統部門間協作機制信息鏈長、業務縫隙多、響應效率低的缺陷，讓相關條線的隊員同時到場，提高問題處置效率和社區綜合治理效能。

第二，推動區級層面城市管理綜合執法從“物理整合”向“化學融合”轉變。城市管理部門是網格化管理中心的重要派駐單位和處置單位，城市管理綜合執法對提升案件處置效率具有重要意義。現階段，不少地方也在探索推進城管執法、環境監察、交通執法、安全監管和文化建設等多部門的資源整合。對于其中專業性較強的部門，應當避免簡單的機構合并和工作場所調整，而是從統一執法人員制服、統一信息共享平臺、統一辦案系統和統一法律文書等操作層面切入，逐步實現運行機制和業務流程的無縫隙融合。

第三，加強頂層設計，完善問題發現、聯合處置和結果運用等各環節的精細化管理。在問題發現環節，避免探頭的重復鋪設；加強網格化管理中心和城市管理等部門對公安機關的數據共享；必要時公安機關也應將除國家安全和隱私侵犯信息之外的“脫敏”數據向其他聯勤聯動和綜合執法部門開放。在聯合處置環節，減少行政執法人員在多個平臺重復上報信息的無效勞動；加強信息的橫向流轉、過程跟蹤和高位統籌；優化卷宗封存機制，改變跨門經營等日常社會管理類卷宗物理封存時間過長的做法，加強卷宗檔案電子化和數據化存放。在結果運用方面，探索案件處置結果與社會信譽體系掛鉤機制，對反復破壞規則的法人和個人，抬高其繳納稅收、銀行貸款、子女教育和個人購房等的門檻。

3.信息整合，運用智能技術實現智慧決策

第一，利用現代物聯網、互聯網、大數據和人工智能技術，提高決策的精準度。在社會穩定治安防控方面，一些地方在維穩對象和在逃人員可能出沒的地方，安裝人臉識別高清探頭，自動匹配公安系統人臉模型并作出預警；類似的技術也可以被用于打擊“黑車”。在保障民生強化服務方面，為確保居委會干部、社區保安和社會工作者確實按照要求對社區居民進行登門拜訪，減少“偷懶”和“溜號”現象，有的基層開始試點電子工作證，自動記錄社區工作者的行進路線、拜訪的居民以及停留的時間等信息，輔助管理人員加強對社區工作者考核的客觀性和準確性。

第二，多渠道集成城市綜合管理信息，提高決策信息的完整性和預判力。一是加強數據集成，將傳感器泛在感知、網格巡查員主動發現、市民熱線投訴反映、政府在線平臺網上提交以及智能手機APP系統等多種信息渠道反映的問題匯集到網格化管理平臺，建成“社區大腦”“城區大腦”乃至更強集成能力的“城市大腦”，逐步將其打造成服務城鄉綜合治理的“指揮中心”。二是捆綁綜合服務和專業分析，加強“塊”對“條”的數據共享與“條”對“塊”的結果反饋。如在逃人員人臉識別信息直接傳輸到公安系統：慢性病患者的異常體征信息直接傳輸給衛生系統和家庭醫生：餐飲服務單位對明廚亮灶的配合情況直接傳輸給食藥監或市場監管部門。由專業性部門進行專業分析后，將結果反饋給網格化管理平臺進行數據記錄和存儲。三是強化預測研判，網格化管理平臺配精、配強、配優信息化管理和數據分析隊伍或采用服務外包的形式深度挖掘數據，結合外部環境因素、以往處置結果、問題類型與分布等開發預測模型，對問題集中的區域、領域和類型進行預判，優化巡查隊伍配置，提高巡查、監管和處置的針對性和有效性。

第三，加強信息整合與智慧決策的基礎保障。一是轉變思想認識和工作理念，充分認識數據本身以及數據連接中潛藏的巨大價值，客觀分析智能技術在優化政府管理服務中的多種可能應用場景，推進智能技術與日常管理制度的高效融合。二是加大標準化、規范化作業的實施力度和覆蓋范圍，盡可能確保數據格式統一，降低數據對接的技術瓶頸。三是統籌信息化隊伍建設，一些城區正在探索撤銷委辦局的信息化管理人員，將其統一轉入區級網格化綜合服務管理中心，形成合力，提升網格化管理中心對各委辦局的信息化服務能力。四是提高網絡安全意識，在確保信息安全的前提下，加強與專業化數據公司的技術協同。

（責任編輯 方卿）