振興鄉村集體經濟：意義、問題與路徑

李雪峰 賈晉

[摘要]振興鄉村集體經濟作為農民收入提升的新路徑、農業發展興旺的新動力和農村社會治理的新載體，是實施鄉村振興戰略的重要環節。本文以四川WH村為例，總結了WH村以股份經濟合作社為載體的集體經濟改革經驗，并對合作社在短期內陷入集體資產經營困境的原因進行了深入探討。研究發現，振興鄉村集體經濟的核心在于實現集體資產的保值增值，而管理“內卷化”往往是限制集體經濟發展的主要原因。基于此，本文提出要創新集體經濟管理體制機制，探索實施“股份經濟合作聯社+集體資產管理公司”模式，為實現鄉村集體經濟振興的帕累托改進提供有益參考。

[關鍵詞]鄉村振興 集體經濟 路徑

[中圖分類號]F840 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2018）02-0093-09

振興鄉村集體經濟是實現鄉村振興戰略的重要環節。伴隨我國農業農村經濟社會發展進入新階段，培育農村經濟和農民收入增長新動能已成為農村改革新的歷史任務。自人民公社解體后，我國農業經營體系在“統分結合”的雙層體系下，家庭聯產承包責任制雖激發了農民的生產積極性，為農村經濟和農民個體收入增長做出了較大貢獻，但鄉村集體經濟發展卻由于內生動能缺乏而相對滯后。長期以往，“統分結合”的經營制度事實上成為一種“有分無統”的小規模家庭經營，集體經濟“空殼化”現象日益嚴重，業已成為制約我國農業農村發展的重要阻礙。為實現我國農業改革和發展的“第二個飛躍”，如何發展壯大鄉村集體經濟已成為鄉村振興中必須深入研究的問題。

一、振興鄉村集體經濟的現實意義

1.農民收入提升的新路徑

隨著我國經濟發展進入新常態，支撐農民收入持續增長的傳統渠道日益趨窄。就工資性收入而言，在我國宏觀經濟增速放緩的背景下，大量企業新增用工缺口開始收窄。根據《2015年農民工監測調查報告》顯示，全國農民工總量增速正在逐年放緩，2012～2015年，農民工總量增速分別比上年回落0.5、1.5、0.5和0.6個百分點。部分省（市）甚至面臨農民工返鄉就業大潮，例如：河南省2016年累計轉移就業總量約2876萬人，其中農村轉移勞動力在本省就業的比例突破90%。①農民工資性收入增長面臨嚴峻挑戰。就經營性收入而言，隨著我國農村勞動力、農資等價格日益上漲，加之國內農產品價格普遍高于國際水平的現實情況，成本“地板”與價格“天花板”極大地壓縮了農業生產經營的可盈利空間。畝均盈利能力和生產經營規模受限，使得以家庭為生產單位的小農經營難以實現農業經營效益的持續攀升。就轉移性收人而言，由于我國支農財政支出增長有限，加之農村人口基數較大，轉移性收入難以成為持續促農增收的重要渠道。在傳統增收渠道收窄的背景下，2017年中央一號文件提出，“從實際出發探索發展集體經濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產、資金變股金、農民變股東等改革，增強集體經濟發展活力和實力”。②因此，在充分保障農民對于集體經濟的股權分紅權利的基礎上，通過激活村級集體經營性財產，發展壯大集體經濟實力，增加農民股份性財產收入，成為了當前農民增收的新路徑。

2.農業發展興旺的新動力

市場化改革后，農業被裹挾進商品經濟中，農民生活成本增加，勞動力大量外流，村組力量弱化，治理環境惡化。面對這種嚴峻形勢，中央決策層鼓勵擁有資源稟賦優勢的工商資本進入農業領域，并為工商資本提供了寬松的政策環境和巨大的政策紅利。[1]2013年中央一號文件提出“鼓勵和引導城市工商資本到農村發展適合企業化經營的種養業”。③在此基礎上，為了進一步鼓勵工商資本進入農業領域，2016年中央一號文件提出“充分發揮財政政策導向功能和財政資金杠桿作用，鼓勵和引導金融資本、工商資本更多投向農業農村。”④不可否認，工商資本進入農業后會形成規模經濟效應、知識溢出效應和社會組織效應，并對農業要素結構、生產效率、農民就業增收等方面產生積極影響。[2]然而，僅依靠財政資本、工商資本以及金融資本等外生動力來推進農業發展是不夠的。外來資本即使能夠通過鄉土性社會資源解決農業產業特殊性問題，但與鄉土社會互動不暢仍是無法真正解決的難題。[3]因此，發展壯大鄉村集體經濟有利于構建對外交流合作平臺，實現與外來資本的有效對接，激發鄉村發展內生動力。只有以內生動力為主，外生動力為輔，才能加快推動農業現代化進程。

3.農村社會治理的新載體

工商資本下鄉在加快推進農業現代化和新農村建設進程的同時，也大力推動了“農民上樓”和“土地流轉”，加快了新的村莊治理體系的形成。公司替代村莊成為基層治理的社會基礎，[4]對以小農經濟為基礎的“鄉政村治”的傳統治理體系造成沖擊。為獲取更大的涉農項目利潤和土地增值利益，公司的自主利益將越發獨立于公眾利益。因此，“資本下鄉”背景下，鄉村治理目標在一定程度上將違背公眾利益，治理資源利用趨向內卷化，治理結果既不利于農村社會經濟發展，也違背了基層民主的基本要求。當然，為了防止鄉村治理體系失衡，農民主體可以通過合理方式向政府表達合法權利。[5]然而，在地方政府、公司、農民等基層利益主體中，農民的實力最弱，缺乏充分的話語權和參與權。錢存陽等（2015）基于浙江9個地區的調研實證發現，在城鎮化改造中，集體經濟對農民的保障作用不僅體現在分紅上，更重要的是為農民生存和心理安全提供直接或間接的保證。[6]因此，為了加強鄉村治理的公共性，強化農民主體的話語權和參與權，可通過發展壯大鄉村集體經濟，將農民有序地組織起來形成村莊主體性，使鄉村集體經濟成為新型鄉村治理體系下農民利益保障的新載體。

二、四川WH村集體資產制度改革的實踐探索

1.WH村集體資產制度改革的主要做法

WH村位于崇州市，距離成都市城區43公里。全村總人口3066人，幅員面積36平方公里，其中耕地3212畝，建設用地774畝。2013年，WH村人均純收人僅4800元左右，被成都市納入扶貧對象。在成都市、崇州市多個部門全力支持下，WH村通過集中建設村民安置住房，解決了村民出行難、取水難、用電難等民生問題。同時，通過成立土地股份合作社和糧食烘干倉儲中心，進一步拓寬村民除保底租金、股份分紅、就近打工等以外的增收途徑。

在短短的4年時間內，WH村不僅實現了貧困村摘帽，還成為成都市幸福美麗新村的典范。2016年，WH村人均純收入達16000元左右。然而，在村民逐步實現收入大幅增長的過程中，WH村的鄉村集體資產卻仍在“沉睡”。如何激活“沉睡”的集體資產，成為WH村村民最為關心的問題。按照崇州市委、市政府關于農村社區集體資產經營管理體制改革的意見和具體部署，WH村正式啟動了包括如下6個方面的集體資產制度改革：

（1）工作籌備。由XB鎮鎮政府牽頭，成立WH村集體資產制度改革領導小組，邀請相關專家和負責人，參與制定改革《工作方案》與《實施細則》，并報崇州市農村發展局備案。WH村村委會組織召開村民代表大會，集中討論《實施細則》，形成會議紀要和決議。在全村878戶全部同意的前提下，經XB鎮鎮政府研究批復后正式開展相關工作。

（2）清產核資o WH村嚴格按照清產核資操作規程，由XB鎮鎮政府選派工作人員，對經營性資產、非經營性資產和資源性資產開展清理核實，并分類登記造冊，建立臺賬，納入WH村集體“三資”監管平臺。經審計評估，WH村經營性集體凈資產共計589.4萬元，并通過村民代表大會表決確認，把家底向全體村民公開。

（3）確認資格o WH村村委會組織召開村民代表大會，專門討論集體經濟組織成員資格確認辦法。會議議定，以2012年4月農村土地承包經營權登記頒證時形成的固化決議為基礎，在冊的原集體經濟成員共計2938人，不論后續戶籍變化情況，均具有集體經濟組織成員資格。該確認辦法交由村民代表大會討論形成決議，經公示無異議后予以確認。

（4）股權量化a WH村成立由村兩委干部和議事會成員組成的集體經濟組織過渡領導小組。按照“以人計算、以戶持股”，經過渡領導小組形成決議，設置集體股、社員股、優先股，共計3264.4股。其中，社員股合計2938股，由全體集體經濟組織成員持有，按照人均1股進行分配，占總股本的90%;優先股合計163.2股，由低保、殘疾、困難戶83人持有，按照人均1.97股進行分配，占總股本的5%;集體股合計163.2股，由集體經濟組織成員共同持有，占總股本的5%。經公示無異議后，編制形成WH村集體資產股權登記簿，并報XB鎮鎮政府和崇州市農村發展局備案。

（5）確權頒證。經XB鎮鎮政府審查確定后，WH村集體經濟組織過渡領導小組向崇州市國土局和住建局分別申請集體建設用地使用證和集體房屋所有權證，由村委會代為保管。村委會再以戶為單位向持股成員頒發農村集體資產股權證書，作為占有集體資產股份、享受管理決策和股權分紅等權利的有效憑證。

（6）股權管理o WH村召開集體經濟組織股東代表大會，形成組建WH村股份經濟組織合作社決議，制定（（WH村股份經濟合作社章程》，并報XB鎮鎮政府和崇州市工商行政管理局、農村發展局備案。按照《章程》，成立WH村股份經濟合作社理事會、監事會和股東代表大會“三會”組織機構，并由村黨委提名，選舉由本村村民組成的“三會”組織機構成員。其中，理事會負責集體資產的管理運營工作;監事會負責組織運營監督工作，定期在村委會公示欄進行財務公示;股東代表大會負責對組織決策進行決議，代表組織成員行使相關權利。

通過集體資產制度改革，WH村實現了村委會與集體經濟組織的“政經分離”，解決了集體資產歸屬不清、利益分配不明等長期問題，強化了組織成員對集體資產的處置權和收益權。集體組織成員依據所持股份數量定期從集體經濟中獲得現金分紅，不僅增加了財產性收人，也加強了對集體經濟發展的關注程度，還促進了自身集體意識的顯著提升。有了集體經濟組織作擔保，村民可用所持股份向銀行申請抵押貸款，極大地調動了農民生產、經營和投資的積極性。此外，WH村股份經濟合作社依托經營性集體資產進行招商引資，引入商務酒店、農業公司等社會投資項目，實現了集體資產人股分紅，不僅有利于擺脫區域單一的產業發展形式，還有利于解決部分村民的就業問題。新產業、新業態的進入為WH村的經濟社會發展注入了新的活力，也實現了更多生產要素的聚集。我們通過隨機選取100戶村民進行人戶調研發現，WH村集體資產制度改革實施以來，共吸引8名村民回村創業，14名村民回村務工。WH村的示范帶動作用顯著提高了周邊行政村村民的改革積極性，集體資產制度改革迅速在XB鎮推行開來。

2.WH村集體經濟發展面臨的問題

（1）監管機制尚待完善，管理人員能力不強。在WH村股份經濟合作社成立之初，XB鎮鎮政府便對合作社的經營管理提出了要求，并出臺了相關規章制度加以指導和規范。然而，合作社管理人員多由村兩委和議事會成員組成，雖然在學歷水平、生產經營能力等方面普遍優于其他村民，在村內也具有較高個人威望，但仍存在組織管理經驗不足、資產經營能力不強等問題。在實際經營過程中，合作社管理人員仍延續村委會的管理辦法，理事會、監事會和股東代表大會未能按照既定規章制度開展工作，規范意識不強，權責不清，造成管理越位與缺位現象并存。同時，鑒于WH村股份經濟合作社具有市場主體地位，XB鎮鎮政府不便于過多干預合作社內部管理，加之鎮政府日常事務性工作較多，也無力對合作社日常經營管理工作進行實時監督。例如，在財務審計方面，由于XB鎮鎮政府負責審計工作的人員較少，未能及時跟進合作社的財務情況，而合作社內部審計人員由村委會會計兼任，僅能應付村級財務記賬工作，對于相對復雜的合作社財務審計便無能為力，導致合作社內部財務管理相對混亂。

（2）經營方式較為單一，帶動村民發展能力不足。WH村股份經濟合作社通過招商引資的形式，引進了休閑酒店、農業公司等社會資本投資項目，豐富了區域產業類型。然而，合作社缺乏長期發展規劃，資產經營方式較為單一，僅通過集體資產入股的形式參與項目建設，享有年底利潤分紅的權利，未能實際參與到項目的日常運營中，導致集體資產實際管理決策權的丟失，不利于集體經濟自主發展能力的提升。更重要的是，合作社對項目運營缺乏監督機制，難以有效獲知項目經營的實際情況，只能任由其他市場主體進行經營安排，在集體資產人股經營后的一年中并沒有獲取理想回報。雖然這些項目在實際經營過程中存在用工需求，可以為村民提供一定的務工機會，但由于這些項目規模有限，用工需求相對較少且季節性較強，難以與村民形成長期的雇傭關系，因而帶動村民增收的能力非常有限。總言之，WH村股份經濟合作社在股份分紅和就業帶動方面均未獲取顯著成效，根據對村民的調查，僅43%的村民對合作社的增收帶動效應表示滿意，遠低于XB鎮鎮政府的改革預期。

（3）自身實力相對較弱，難以有效對接市場資源。WH村通過對經營性資產、非經營性資產和資源性資產進行清產核資，實現了村內閑置資產的整合，擺脫了集體經濟組織“空殼化”困境。然而，由于集體經濟發展已“沉睡”多年，即使近年來有大量的財政資金投入，但相較于動輒固定資產上億的集體經濟強村而言，WH村集體經濟組織實力仍然相對較弱。WH村股份經濟合作社不僅無法通過自身投資完成項目的獨立開發及經營，也難以有效對接優質市場資源，引入大型項目以發揮輻射帶動效應。同時，由于WH村在地理區位、自然稟賦等方面較之周邊區域并不具備比較優勢，并且伴隨周邊村社集體資產制度改革的推進，在組織形式上的比較優勢也將逐漸減弱，導致WH村股份經濟合作社不得不面臨嚴峻的周邊同質竟爭。

三、關于WH村集體經濟發展的進一步思考

WH村集體資產制度改革之初，不僅解決了集體經濟“空殼化”問題，明晰了集體資產權屬，還發揮了“資本下鄉”的窗口作用，吸引各類生產要素回流，為WH村經濟社會發展注入了新活力，發揮了很好的改革示范帶動效果。然而，伴隨著改革的深入推進，WH村股份經濟合作社逐漸表現出各類市場不適應性，集體資產難以實現預期增值目標，甚至面臨虧損風險，導致WH村集體經濟既無法實現促農增收的既定目標，還在吸引“資本下鄉”的過程中，丟失了集體資產的實際決策權，未能成為保障農民利益的有效載體。需指出的是，WH村股份經濟合作社并非個例，在全國范圍內有很多農村的集體產權制度改革都存在類似問題，例如：南京市東山鎮早在2004年便推行了集體資產股份制改革，實現了村民按股分紅，但截止2015年底，全鎮13個村（含涉農社區），近一半的村出現集體資產縮水、集體資產收益下滑現象，村民分紅難以得到保證。①為什么這些農村推進改革的前期都能如此順利，而在集體資產經營階段又都開始“原地踏步”呢？

究其原因，由村兩委干部和議事會成員組成的集體經濟組織管理層，習慣于沿用他們更擅長的村務管理思路，導致集體經濟組織管理出現“內卷化”問題，極大地限制了集體經濟的發展。以WH村為例，工作籌備、清產核資、確認資格等工作由村兩委干部和議事會成員共同協商推進。由于上述工作都是在村莊內部進行，民事協調作為村兩委干部與議事會成員日常工作的重要手段，即使在改革過程中發生利益糾紛，也能通過村務管理思路進行有效解決。因此，WH村在改革初期并未遇見較大阻礙，大多數村兩委干部和議事會成員也順勢進入股份經濟合作社，在合作社內部擔任重要的管理職務。然而，當改革推行到實施集體資產保值增值階段，WH村股份經濟合作社的管理人員不僅要和村莊內部成員進行協商，更重要的是以市場主體身份與各類市場資源進行對接，做出各類市場經營決策。由于這些管理人員并不具備企業經營管理經歷，不懂如何進行有效的市場化操作以實現組織利益最大化，難免在經營探索過程中做出一些不合理的決策，導致集體經濟在發展過程中面臨較大的不確定性。從全國范圍來看，多數和WH村一樣面臨經營困境的農村集體資產制度改革村，都存在上述問題。能人帶動已經成為集體經濟有效實現的重要條件，[7]縱觀集體經濟發展較好的明星村，都有諸如吳仁寶（江陰市華西村）、王宏斌（漯河市南街村）等“村莊掌舵人”坐鎮，才能在激烈的市場競爭中脫穎而出。因此，集體經濟組織管理出現“內卷化”問題，成為現階段多數改革村能在前期順利成立股份經濟合作社，卻又很快陷入經營困境的主要原因。

四、振興鄉村集體經濟的路徑探索

農村集體經濟可定義為“若干分散的個體通過聯合與合作實現共同發展的經濟組織形態，可以是生產資料集體所有制為基礎的組織方式，也可以是在產權清晰基礎上的組織方式，即勞動者個人以資產人股形成的合作制或股份合作制形式”。[8]也就是說，集體經濟具有多層次的內涵，既包含建立在產權集體所有、集體統一經營基礎上的集體經濟，也包含建立在產權集體所有、個體聯合經營基礎上的集體經濟;既包含傳統意義上以組、自然村、行政村范圍內的集體經濟，也包含小范圍多戶聯合的股份合作經濟或者基于某項經營事物合作的專業合作經濟。隨著生產方式的日益社會化，集體經濟的地域封閉性正在打破，原屬于本集體成員共有的集體資產有可能被納入到更大的經濟體內，成為混合經濟體中的一部分。[9]因此，集體經營與合作經營、家庭經營以及企業經營等多種經營組織形式在理論層面并不對立，可以在產權清晰的前提下通過混合所有制項目融合發展。

正如馬克思所述，“分工提高勞動的生產力，增加社會的財富，促使社會精美完善”。[10]如果集體經濟組織難以在短期內成長為合格的市場經濟主體，不妨通過積極參與市場分工的方式，在集體資產產權明晰的基礎上，以集體資產開發項目為抓手，以緊密的利益聯結機制為保障，與其他市場主體發展混合所有制產業項目。考慮到當前集體經濟組織整體實力不強、管理人員專業素質不高等問題，本文提出，管理應該充分發揮鄉鎮一級政府對集體資產管理的宏觀調控作用，在鄉村振興戰略框架內，探索實施“股份經濟合作聯社+集體資產管理公司”模式。具體而言，在產權明晰的基礎上，按照“區位相鄰、優勢互補”原則，通過合作聯營的方式，適度整合區域優勢集體資產，有計劃地將轄區內股份經濟合作社合并為股份經濟合作聯社，壯大組織實力，實現“強強聯合”“以強帶弱”的發展態勢。同時，以股份經濟合作聯社為主體，成立集體資產管理公司，通過公開招聘的形式，聘請職業經理人為股份經濟合作聯社提供專業的資產管理服務，實現村社集體資產所有權與經營權的“兩權分離”。

鑒于我國鄉村社會經濟發展的多樣性，在開展“股份經濟合作聯社+集體資產管理公司”模式的探索過程中，可能存在實踐方式上的差異。盡管如此，本文認為至少要堅持以下4個原則：第一，堅持鄉鎮黨組織與村黨組織對集體經濟組織的領導，既要鼓勵股份經濟合作聯社創新管理機制體制，又要避免可能存在的違法違規傾向，防止內部少數人控制和外部資本侵占集體資產。第二，股份經濟合作聯社在組建過程中，應充分尊重各股份經濟合作社成員的意愿，嚴禁以集體名義侵占合作社成員的私人財產，確保合作聯社的股權配置明晰。第三，堅決落實集體資產所有權與經營權的“兩權分離”，集體資產管理公司應按照市場化運作模式，在確保集體資產保值增值的基礎上，盡可能帶動農民收入增長。第四，集體資產管理公司應充分發揮在村民組織、資源整合等方面的比較優勢，避免競爭性投資領域，選擇市場風險相對要小、預期收益穩定的經營項目，保障集體經濟不受嚴重虧損。

參考文獻：

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