雙向嵌入：農村經濟能人與基層政府行為

鄭揚 胡潔人

摘 要： 作為一項系統性的社會工程，城鎮化的推進不僅與基層政府的行為緊密相關，也受到農村社會自身力量的制約。以基層鄉鎮政府為代表的國家力量和以農村經濟能人為代表的社會力量是影響城鎮化發展進程的兩大要件。基于比較個案的研究顯示，在城鎮化項目建設中，鄉村社會當中的經濟能人會扮演“直接投資者”“決策參與者”“鄉村社會的利益爭取者”等三種不同角色。而基層政府則會相應地采取不同的行為策略，包括“財政收益驅動下的合作共謀”“利益博弈中的被動介入”和“官僚制邏輯下的主動干預”。本研究將國家與社會在城鎮化進程中的相互影響和相互改變及其體現出的國家與社會關系歸結為“雙向嵌入”，并強調與以往強調社會力量行動策略的理論進路不同，國家在達成自身目標過程中對社會的主動滲透成為“雙向嵌入”的原始動力。通過對農村經濟能人角色和基層政府行為的解讀，本文從政治社會學視角分析城鎮化過程中國家政權與鄉村社會之間的利益再平衡，認為城鎮化建設需要尊重社會主體的行動邏輯，國家政權與社會力量之間的關系形態直接影響著城鎮化的成敗。

關鍵詞： 城鎮化；農村經濟能人；鄉鎮政府行為；政治社會學

中圖分類號： F299.21 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）06-089-（12）

一、 問題的緣起

在過去的幾十年中，農村建設與城鎮化一直是政府工作的重中之重。2013年舉行的中央城鎮化工作會議強調，要走中國特色的新型城鎮化和農業現代化道路，要讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉愁，并在城鎮化進程中融入現代元素[1]。有學者認為，城鎮化是政府下一階段真正可有作為的領域，是未來可持續發展的引擎[2]。

作為一項高度復雜的系統性工程，我國快速推進的城鎮化進程不僅改變了鄉土社會的物理格局和居住形態，更將改變鄉村的社會網絡和治理結構。雖然中國的城鎮化在動力機制上具有政府推動的顯著特征，但是蘊藏在社會中的能量亦不容忽視[3]。尤其是在稅費體制改革之后基層政權能力普遍弱化的背景下，鄉鎮政府更需要動員體制外的力量來協助實施國家的建設目標。在這一過程中，鄉土社會內部的經濟能人對待基層國家政權的態度及其在鄉村變革中所扮演的角色，將對包括城鎮化在內的國家項目產生一定的影響。農村經濟能人是指在村莊內部基于一定的文化認同和利益關系而具備一定政治社會影響力的村民。從概念上來說，他們從屬于體制之外的精英群體，這類群體和體制精英、普通村民一起構成了鄉村社會權力結構的組成基礎[4]。對于以能人政治和精英治理為基本樣態的鄉村社會來說，農村經濟能人與體制精英的互動不僅塑造了鄉村的權力結構、政治秩序、利益分配和治理權威，也影響著鄉村社會的變革軌跡以及基層政權干預鄉村公共事務的行為方式[5]。因此，關注農村經濟能人在城鎮化過程中的作用既是理解鄉土社會變革軌跡的需要，也是加深對城鎮化問題認識必不可少的重要方面。

但是，從目前對中國城鎮化問題的研究來看，農村經濟能人的角色一直沒有得到應有的關注。對待中國的城鎮化問題，學界關注的焦點一般集中在城鎮化的推進模式[6]，城市布局[7]，新型城鎮化的影響因素[8]，土地財政[9]，政府行為[10]以及地方政府、開發商、農民之間因征地和利益補償問題而引發的社會沖突[11]。由此所引發的思考則在于：作為一種鄉土社會的劇烈的變革方式，城鎮化在推進過程中，原有村落中的經濟能人會扮演什么樣的角色？他們又是如何影響基層政府的行為模式？農村經濟能人與鄉鎮政權的關系又會對國家主導的城鎮化項目帶來什么樣的影響？

本文基于比較個案分析的研究方法，選擇河南省S縣C鎮兩個不同村落中的城鎮化項目為研究對象。就具體的研究策略而言，本研究所采取的是“最相似個案”的比較研究方法，即同屬于C鎮行政轄區的兩個村莊在經濟發展水平、政府政策、資源稟賦等背景條件方面高度相似，但是在城鎮化的結果上卻呈現出明顯的差異。雖然基于個案研究的發現并不擅長構建普遍性的結論，但是比較個案的研究卻往往有助于發現因果機制[12]。此外，由于S縣作為國家級貧困縣，大部分人口從事農業經營，工商業發展落后，可以比較代表性地反映我國中西部地區的城鎮化進程所面臨的客觀現實。再加上在當下的政治體制中，中國基層政府的運作邏輯存在著一定相似性，這也使得個案研究的結論在一定程度上能夠發現一些我國城鎮化進程中的共性特征。

本文以農村經濟能人為關注點，來探討城鎮化進程中我國基層政府與鄉村社會當中經濟精英群體的互動與博弈，并在此基礎上為解讀我國的城鎮化問題提供一種政治社會學的理論視角。研究資料的獲取主要依賴當地鄉鎮政府公布的統計資料，對當地農民和官員以及村莊內部村民、體制精英（村干部、村支書）和農村經濟能人的訪談。文章首先綜述了經濟能人對鄉土社會的作用；隨后對個案展開具體的解讀，分析農村經濟能人和鄉鎮政府在城鎮化建設中的角色和行為；最后，文章基于“雙向嵌入”的理論從政治社會學視角提出我國城鎮化建設中存在的問題和困境。

二、經濟能人與基層社會治理

農村經濟能人是理解我國基層政權建設和鄉村治理的重要變量，從角色和作用上來說，經濟能人與傳統社會當中的鄉紳階層、宗族精英有類似之處，他們都屬于能夠對基層社會尤其是農村社會治理發揮重要影響力的群體。厘定農村經濟能人的角色及其歷史流變，有助于更好地理解經濟能人在當下基層社會建設及城鎮化進程中的具體作用。

1.農村經濟能人：角色定位與歷史流變

從歷史的維度來說，當下鄉土社會當中的經濟能人與傳統封建社會當中的“鄉紳”與“宗族領袖”有相似之處。在“皇權不下縣”的治理結構當中，游走于正式政治體制之外的、鄉土社會當中的精英階層對基層治理有著十分重要的作用。既有的研究指出，小農經濟的分散形態使得國家權力從未深度介入到農民的日常生活，進而為體制之外的鄉紳階層提供了維護鄉村秩序的條件[13]。在傳統的中國農村，作為地方精英的鄉紳階層斡旋于地方官員與百姓之間，他們在地方行政方面扮演著重要卻又是非正式的、私人性質的角色，這種角色使得中國的國家治理體系呈現出明顯的“雙軌政治”特征，即以皇權為中心的官僚治理體系和以紳權為中心的地方治理體系并存。在對晚清和民國時代華北農村所進行的研究中，杜贊奇也曾提出過“權力的文化網絡”和“國家政權的內卷化”等概念，來闡述非體制內的鄉紳階層對國家正式權力機構的影響[14]。

在新中國成立之后，高度集中的政治經濟體制迫使鄉村中的鄉紳階層淡出歷史舞臺，國家委派的干部在鄉村政治生活中逐步掌握了全部的權力。但是，在人民公社體制解體之后，隨著意識形態和行政控制的弱化以及市場要素的滲入，農村當中的社會階層開始重新分化，各類能人、強人再度崛起。尤其是伴隨著市場經濟體制的引入，一大批具有企業家精神的人迅速獲得了豐厚的經濟資源，從而在權力精英之外催生了一大批經濟精英[15]，以至于“能人治村”成為農村建設的“新型模式”[16]和“戰略選擇”[17]。就其特征來說，農村經濟能人并不在體制內承擔任何具體的職務，但卻往往擁有相對豐厚的經濟社會資源、較高的道德威望[18]、深厚的“政緣關系”[19]，甚至具備黑白通吃的社會勢力[20]。他們的存在使得當下中國基層農村社會在權力結構上普遍呈現出“國家權力、體制內精英、體制外精英、普通村民”四類主體相互博弈的復雜圖景[21]。在中國的鄉村治理中，由經濟能人、體制精英和普通村民共同參與的“群體型”治理，已經成為一種普遍存在的治理方式[22]。

2.農村經濟能人與基層社會

在當下的農村治理與變革進程中，農村經濟能人之所以能夠發揮不可忽視的作用，是與國家在農村的財稅體制改革與基層政權的運作邏輯緊密相關。具體來說，農業稅的取消以及“鄉財縣管”的財政體制，導致了鄉鎮政府財政上的“空殼化”和政權的“懸浮化”[23]，嚴重削弱了鄉鎮政府的治理能力[24]。而層層下壓的激勵結構，又使得地方政府普遍開展以經濟績效為核心的“晉升錦標賽” [25]。對于基層政權來說，財權的弱化和事權的壓力使得鄉鎮政府陷入“消極作為”和“難以作為”的窘境。為了完成既定的國家目標，基層政權不得不向體制外的其他行動主體借力，比如在城區改造中成立“自治改造委員會”，采用“群眾斗群眾”的方式迫使不同意搬遷的釘子戶接受政府的安排[26]。而在一些利益密集型的農村地區，基層政權也往往要引用體制外的社會勢力來實施“擺平術”[27]。另一方面，隨著財政轉移支付體制的建立，在中西部地區，圍繞專項資金形成的“項目治國”體制成為影響各級政府行為的重要因素[28]。在各類項目展開的過程中，沒有財權的基層政權逐步演化成了“協調型政權”[29]，其主要的工作在于協調不同部門的利益關系并化解在項目中出現的各種糾紛。在這種協調的過程中，由于國家政權很難真正滲透到鄉村社會當中，掌握著鄉村治理智慧的各類鄉村精英的作用便得以凸顯，私人關系成為影響基層政權能力的重要因素[30]。與體制內精英相比，農村經濟能人處于一個相對比較獨立的地位，他們能夠靈活地運用一些非正式規則參與到鄉村社會的公共事務當中。相關研究表明，以家族勢力（family clans）為代表的非正式組織，不僅在增加地方公共投資方面發揮著十分顯著的作用，也同樣可以協助地方政府解決公共物品投資中的集體行動難題[31]；而地方上的經濟能人，也會憑借家族、宗廟等“連帶群體”（solidarity group）及非正式關系網絡促使地方政府官員為轄區內的村莊提供更多的公共服務，從而實現一種“無民主問責”[32]。由此可見，稅費體制改革之后基層政權治理能力的弱化和經濟能人固有的優勢，使其能夠有效快速地介入到基層社會的治理體系當中。

一言以蔽之，無論是從歷史的維度還是基于現實的治理狀態，鄉村社會的經濟能人都是影響鄉村治理和基層政權建設的重要變量。鑒于中國的城鎮化進程涉及鄉村社會的居住形態、文化習俗、治理方式的系統性變革，也涉及基層政權和各類精英群體的復雜博弈。因此有必要對城鎮化過程中的農村經濟能人的作用展開系統的研究，探討經濟能人與基層政權的行為模式，以揭示農村城鎮化過程中基層社會的變革邏輯和我國城鎮化面臨的深層次問題。

三、S縣C鎮城鎮化進程中的經濟能人：角色與作用

S縣地處豫東平原，歷史上一直是傳統的農耕地區，大部分勞動人口從事農業生產，縣級財政常年依靠上級政府的轉移支付。2011年開始，河南省委確立了建設農村社區、推動農村城鎮化的政策目標，并將各地的城鎮化項目建設（以農民集中居住的社區建設為主）納入了地方政府官員的考核體系？譹？訛。2012年，S縣將城鎮化項目納入城鎮體系規劃并先后啟動了19個社區建設，C鎮就是該縣推動城鎮化項目建設的一個典型鄉鎮。本文將以C鎮兩個不同的村（A和B）為基本的分析對象，來系統闡釋在整個城鎮化項目推進過程中經濟能人的角色和作用。本文中所討論的農村經濟能人即有著一定經濟實力的經濟精英。從現實情況來說，也只有經濟強人才有可能對政府主導的城鎮化項目產生影響力。在A村，這種經濟能人主要是指靠礦產和服裝加工廠發家的經濟精英。在B村，外出務工且取得一定的財富積累的包工頭，成為參與鄉村城鎮化項目建設的主力。雖然兩個村莊的經濟能人在身份上有所不同，但是相對于普通村民來說，他們都是在財富積累上獲取了很大成功的人物，享有較高的威望，也成為鄉鎮政權在啟動城鎮化項目之初所爭取的對象。

1.城鎮化項目的直接投資者

在S縣，通過建造大型商品房居住社區的方式來改變農民原來分散的居住形式，是地方政府在城鎮化過程中最普遍的做法。大型居住社區及其配套基礎設施的興建無疑需要大量的投資，而作為一個國家級貧困縣，S縣各級政府機關顯然很難承擔起社區建設的大量開支。在這種情況下，為了完成上級政府下壓的考核指標，各級鄉鎮政府一方面盡量壓低對弱勢農民的征地補償以節省開支，一方面以“建設家鄉”的名義動員當地的經濟能人和鄉村內部的各類骨干參與到社區建設當中，從而擴大財源。而農村經濟能人也順勢而為，借助政府的政策開展對城鎮化的投資，成為城鎮化建設的“直接投資者”。而在C鎮當中，本文所分析的A、B兩個村莊的經濟能人又演化出不同的投資模式。在C鎮A村，在政府的動員下，該村內部的經濟能人成為項目資金的主要來源，具體做法是：（1）在原有村落的基礎上，規劃新的集中居住的布局；（2）說服、動員村民放棄原有的住宅，進行集中居住；（3）村內的經濟能人承擔新建樓盤和相應基礎設施的80%費用；（4）利用村民集中居住后置換出來的土地，在鄉鎮政府的支持下開辦手工業加工廠，解決農民的就業安置，實現農民經營產業的“非農化”，企業收益由投資者和原有的村民共同決定分配。如此一來，A村的整個城鎮化過程是在村莊內部的閉環系統中實現。與之相對應的，在C鎮B村，其城鎮化的方式則是：（1）政府從農民手中以遠低于國家正常的補償標準獲取耕地（在C鎮是每畝地1.5萬元）；（2）動員當地的經濟能人進行融資；（3）鄉鎮政府將土地轉讓給開發商（2.5萬元/畝），并從開發商的土地使用金中支付農民的土地補償金，剩余的錢則納入政府的“預算外收入”。對于B村以包工頭為主力的經濟能人來說，其參與動因既有在家鄉投資賺取回報的打算，也有名聲上的考慮。但是不管動機如何，A、B兩村的經濟能人都是以“直接投資者”的身份解決了政府在城鎮化項目開展之初的資金問題，成為農村城鎮化建設的重要啟動力量。

2.城鎮規劃中的決策參與者

公共政策中的團體理論證明，公共政策的出臺是各種利益團體相互博弈的結果。但是，這種理論所描述的只是理想狀態下的政策制定模式，在現實的政策制定過程中，并不是所有的利益相關方都能夠進入政策議程，這種情況在政府主導的城鎮化項目建設過程中表現得格外明顯。一方面，城鎮化項目的推進呈現出“自上而下”的特征，地方政府在很大程度上是在被動地執行上級的命令；另一方面，對于基層政府來說，財政困境、考核壓力、僵化的行政程序等問題也使得基層官員在動機上呈現出明顯的趨利性，“對上負責”[33]成為基層官員的工作指南。因此，城鎮化進程中包括農民在內處于相對弱勢地位的利益群體便被排斥在決策體系之外。而農村經濟能人的出現，在一定程度上改變了這一局面。作為國家政權和鄉土社會之間的紐帶，農村經濟能人憑借自身所擁有的經濟資源和道德信任獲得了參與政治的基礎性條件。在A、B兩個村當中，經濟能人全程參與了農民集中居住項目的選址設計與方案規劃。尤其是在A村，根據鎮政府的指導性原則，經濟能人幾乎負責了新型社區的全部建設項目。在B村，經濟能人與鎮政府在社區選擇問題上反復協商，最終把位置定在了占用可耕地較少的村莊邊緣地帶。從公共政策決策的角度而言，這意味著鄉土社會當中不同類型的精英主體相互博弈的權力結構正在重塑基層政府的決策過程，也可以認為在與以鄉鎮政權為代表的國家力量進行互動的過程中，農村經濟能人在一定程度上可以扮演“政策企業家”[34]的角色。

3.鄉村社會的“利益爭取者”

城鎮化涉及鄉村社會的劇烈轉型，也涉及各類參與主體之間的利益分配。由政府主導的城鎮化項目在“政績”和“形象”的壓力下更容易呈現出急于求成、急功近利的特點，以至于城鎮化會演變成土地的城鎮化、空間的城鎮化，而不是人的城鎮化[35]。政府和開發商的強勢地位，也使得城鎮化進程中的利益分配不公成為普遍存在的問題，而這種利益分配的不公，正是滋生社會不穩定因素的關鍵原因，而農村經濟能人在城鎮化進程中所扮演的“利益爭取者”角色，在一定程度上改變著這種利益分配不公的格局。

與基于投資者身份的謀利動機不同，“利益爭取”是指農村經濟能人借助自己手中的資源，在鄉土社會的道德壓力和責任意識的驅動下，通過與政府的博弈來為城鎮化進程中的失地農民爭取更多的權益。在C鎮B村，城鎮化項目建設之初，由于農民實際得到的征地補償并不足以保障喪失耕地之后的生活，政府也沒有對其上樓居住之后的就業問題提供解決辦法。失地農民便抗議政府的征地行為，農民與政府的對峙使得B村的社區建設一度陷入僵局。

既有的研究表明，體制外精英往往會成為制衡體制精英的重要力量[36]。在C鎮B村的農民抗爭中，農村經濟能人同樣成了農民依賴的同盟。有必要指出，村民對經濟能人的信賴并不是出于經濟利益的一致性，而是出于既有熟人關系的道德信任。同樣，對于農村經濟能人來說，其自身所具備的對鄉村社會共同體的忠誠感和義務感及其已經在城鎮化進程中所投入的沉淀成本，都使其愿意承擔起為鄉村社會爭取利益的使命。在B村，經濟能人成為利益受損農民的代言人，而基層政府也需要通過經濟能人與非組織化的農民群體進行溝通。如此一來，農村經濟能人成為溝通村民和政府的橋梁。針對農民的利益不公問題，經濟能人代表鄉民與政府先后進行了幾輪談判，最終迫使政府承諾給當地村民提供更多的購房優惠政策，并額外給每位農民每年1000斤秋糧作為實物補償。在這種情況下，農民與政府的矛盾得到一定程度的緩解。

可以看出，在城鎮化項目進程中，基層社會當中的經濟能人無疑扮演著多重角色。他們不僅如杜贊奇筆下的鄉紳階層一樣演變成作為投資者的“贏利型經紀”和作為“鄉村利益爭取者”的“保護型經紀”，也直接參與政府的決策過程，并在國家權力和鄉村社會的中間地帶當中發揮承接國家目標、引導鄉村變革的重要作用。

四、基層政權對農村經濟能人的回應：C鎮政府的策略選擇及行為邏輯

在中國當下的政治經濟體制當中，雖然基層政府的行為模式并不是由單一因素所決定，但是農村經濟能人在城鎮化項目中的參與以及其所發揮的作用，也在一定程度上影響了基層政府的行為。具體來說，作為對農村經濟能人參與城鎮化進程的一種回應，C鎮政府至少采取了包括“合謀”“被動介入”以及“主動行政干預”三種基本行為策略，而每一種行為模式背后也有著不同的驅動邏輯。

1.基于財政收益的合作共謀

從概念上來說，合謀一般是指政府和企業的聯系、互惠，具體而言是地方政府領導和政治、經濟精英的聯系、互惠[37]。合謀不僅僅存在于地方政府和企業當中，也同樣存在于城鎮化進程中的鄉鎮政府和農村經濟能人之間。在A村，經濟能人改造村落的目的固然有造福家鄉人民、實現村莊發展的樸素愿望，但是大規模投資背后關鍵的驅動力則是來源于該村的煤礦資源。村民集中居住之后，原有村落土地下面的煤礦資源便可以得到開采，開發煤礦是該村的經濟能人投資該村城鎮化項目的隱藏性動機。與此同時，針對該村農民集中居住后置換出來的土地，政府可以采取復墾的方式將其轉化成基本農田，進而借助國家保護耕地的政策獲得縣級政府每畝3萬元的財政補貼。也就是說，無論是農村經濟能人還是鄉鎮政府，都被土地資源的巨大收益所吸引。在B村，在征用了農民的耕地之后，為了保障建成的商品房能夠順利出售，政府便出臺政策，禁止農民在自己宅基地上興建新的住宅，以一種政治高壓的方式逼迫農民上樓，從而提高開發商的市場預期，并以此確保開發商的資金回流。

可以看出，A、B兩個村莊城鎮化項目推進方式的不同造成了政府與經濟能人合謀方式的不同。前者是以瓜分置換出來的土地資源和礦產資源為主要方式，其基本思路是“以地生財”；后者則主要以剝奪農民土地、逼迫農民承擔商品房成本為手段，體現的是“資本抽取”的邏輯。雖然方法不同，但兩種方式的共同點在于均反映了地方政府逐利動機。這也再次證明了，“財政收益最大化”是支配地方政府行為的主導邏輯[38]。

2.基于利益博弈的被動介入

在城鎮化的過程當中，農村經濟能人與鄉鎮政權在合謀的同時，也存在著復雜的利益博弈。雖然政府是城鎮化項目的發起者和主要推動者，但是這種博弈也往往使得基層政府處于“被俘獲”的處境，以至于其對城鎮化進程中具體項目的介入呈現出明顯的“被動性”色彩。

在C鎮A村，在完成了村民集中居住的主體性工程之后，農村經濟能人不僅從政府那里順利拿到了煤礦的開采權，更要求鄉鎮政府完成社區內部的文化廣場等其他基礎設施建設。為了達成這一目標，A村主導城鎮化項目建設的經濟能人便借助村民的訴求對C鎮政府施加壓力。而對于C鎮政府來說，鑒于A村的建設成就和城鎮化模式已經成為該鎮政府對外宣傳和應對上級檢查的“樣板工程”。因此，無論是基于維持該鎮形象的需要，還是基于享受土地利益的需要，鎮政府都無法跟A村的經濟能人“撕破臉”，對于A村所提出的要求也沒有拒絕的余地。

從A村的實踐中可知，在城鎮化項目的開展過程中，包括經濟能人在內的利益主體都在“理性人”的邏輯中追求自己的利益最大化。周雪光在分析基層政府行為時曾經指出，在政府的行為邏輯中普遍存在著一種所謂的“釣魚工程”，也即上級政府拿出很少的一部分資金作為“誘餌”，鼓勵下級政府或單位用各種方式集資來完成某項工程[39]。從文中的案例分析可以看出，這種“釣魚邏輯”同樣存在于農村經濟能人與基層鄉鎮政權之間，即在基層政權依賴農村經濟能人追求自身特定目標的同時，也會遭遇被這類能人俘獲并被動地卷入其利益追求當中。

3.基于官僚制邏輯的主動干預

農村經濟能人在城鎮化進程中的角色并沒有改變政府主導城鎮化建設的格局。對于鄉鎮政府來說，官僚制體制下的績效考核壓力和晉升壓力使地方官員有著強烈的沖動去干預城鎮化項目的具體實施。

在C鎮B村，由于考慮到當地的農村對商品房的居住需求并不足以消化大規模興建的居住社區，包括農村經濟能人在內的項目開發者便設計出了商用“門面房”和民用住宅并存的開發方案。但是在項目開展到一半的時候，鄉鎮政府卻突然要求開發商停止興建“門面房”并將更多的開發空間用于民用住房的建設，以提升這一項目的形象意義，使其符合上級政府的要求。考慮到市場需求以及兩種房型的收益，基層政府的行政干預行為引發了投資人的不滿。在雙方的爭執中，鎮政府官員停止了查處農民自建住宅的行政行為。鎮政府這種“失信”直接引發了投資人的強烈反彈。在與政府的談判破裂之后，開發商的撤資導致已經興建一半的社區變成了爛尾樓，而農村經濟能人收回投資并賺取額外收益的愿望也變得遙遙無期。如此一來，農村經濟能人與政府的關系迅速從“合作”轉變成“對抗”。同時，對B村農民來說，城鎮化項目啟動之初自家被征用的耕地被爛尾樓所占據，政府所給予的購房優惠承諾和實物補償也變成了一紙空文。在這種情況下，農民對政府的抵觸甚至是仇恨情緒便一觸即發。經濟能人與失地農民迅速結成同盟，使得政府陷入了極大的被動局面？譺？訛。

由此可見，政府機關與城鎮化項目的關聯并不僅僅存在于土地財政和預算外收入等城鎮化項目啟動之初，更貫穿到城鎮化項目的整個進展過程。對于地方官員來說，城鎮化項目在工程形象上的意義，遠遠高于項目本身的經濟效益和社會價值。其開展城鎮化的主要動因是壓力型體制的“政績需要”，“壓力型體制”[40]的運作邏輯使得鄉鎮政府的目標設置和激勵強度與其現實條件和實際能力不相匹配，從而形塑了一種以各類具體的、權宜的和隨意的權力技術為原則的策略主義邏輯。這種邏輯一般只追求眼前的具體目標，不顧及長遠發展的戰略，更缺乏穩定的、抽象的規則意識[41]，由這種策略主義所支配的政府干預行為，也成為引發社會矛盾的關鍵因素。

五、城鎮化：走向“雙向嵌入”的政治社會學解讀

通過對S縣C鎮城鎮化過程中農村經濟能人角色和基層政府行為的解讀，本文展現了二者是如何進行合謀、對抗以及相互影響的過程。可以看出，城鎮化不僅僅是一個關乎土地財政、政府征地、農村建設的政治經濟學話題，更是一個關乎國家與社會關系的政治社會學話題。在“國家-社會關系”的理論框架下，本文認為，農村經濟能人在城鎮化項目中的作用及國家對體制外精英群體的回應策略使得基層國家政權和鄉村社會之間呈現出“雙向嵌入”的特征。從理論淵源上來說，“雙向嵌入”由“嵌入性”這一概念演化而來。在過去幾十年當中，自埃文斯用“嵌入性自主”[42]這一術語解釋發展型國家的經濟增長之后，學界先后提出了“嵌入性行動主義”（Embedded Activism）[43]、“制度性嵌入”（Institutional Embeddedness）[44]等概念來解釋中國國家政權與社會組織之間的關系變化。張緊跟則直接用“雙向嵌入”的概念來解釋中國NGO組織的行動策略[45]，紀鶯鶯則將“雙向嵌入”解讀為一種國家與社會相互鎖定的關系，也即社會組織在資源、合法性、制度支持方面嵌入國家，而國家意志則嵌入在社會組織的運作當中[46]。與上述理論進路不同，在本文的案例中，國家與社會之間“雙向嵌入”的原始動力并不是來源于社會力量在運作策略上的改變，而是國家權力對鄉村社會的進一步滲透。具體來說，城鎮化項目進程中的“雙向嵌入”集中體現在，國家在達成自己特定目標的過程中將自己的權力觸角深入到社會民眾當中汲取必要的資源和能量，而社會也通過自身所擁有的條件參與到國家目標當中并在此基礎上影響國家的具體政策行為。城鎮化項目中的“雙向嵌入”不僅僅是政府與社會力量的互動，更是國家和社會之間的相互博弈和相互改變。具體來說，城鎮化進程中國家與社會之間“雙向嵌入”至少包含了以下三個方面的政策意涵。

1.社會主體的行動邏輯是城鎮化的重要影響變量

在既有的對城鎮化問題的研究范式中，權力和資本一直被認為是影響中國城鎮化進程的兩大核心變量。盡管政府推動的城鎮化積累了不少的問題，未來的中國城鎮化依然需要政府的規劃、指導與干預[47]。而作為一種“發展型政府”，招商引資、尋求資本的支持是過去幾十年經濟建設當中中國各級政府的重要任務。通過引入農村經濟能人這一因素，本文認為，在權力和資本的運作邏輯之外，中國城鎮化項目的開展還需要尊重鄉土社會當中既有的非體制力量的行動邏輯，也即處在城鎮化進程的鄉村地區自身所蘊含的社會力量同樣應被納入政策決策的考慮范疇。這些農村經濟能人在市場經濟中所獲得的資源、與鄉村中農民群體所固有的社會聯結、不受官僚制邏輯制約的相對自由的行動空間和行動策略，都使其具備了能夠影響基層政權運作的重要能量。本文的案例研究表明，在城鎮化項目的實施過程中，農村經濟能人不僅可以協助解決基層政府頭疼的資金問題，也會在基層社會矛盾調解、農民動員等方面發揮國家權力發揮不到的作用。因此，未來的城鎮化建設，需要將國家變革農村政策目標置放在鄉土社會變革的宏觀背景當中，并尊重鄉土社會既有的非體制力量。

2.國家政權與鄉村社會的利益再平衡是城鎮化的重要方面

在過去幾十年當中，就城鎮化的具體實施來說，大多數地方政府在實質上是把城鎮化視為一種政策工具，通過這一高投入、高投資的基建工程來達到GDP增長和政績提升的雙重目標。因此中國的城鎮化是在地方政府經營城市的理念下，通過單一的土地開發方式推進城鎮發展，行政科層運作取代了市場和公民參與機制，以至于積累了分配不公、社會抗爭等一系列問題。而農村經濟能人的出現，則在一定程度上改變著這種由政府強勢主導的格局，并有可能在城鎮化過程中為鄉村社會爭取更多的利益。對于財政能力相對弱化的基層政權來說，農村經濟能人在融資方面的作用一定程度上提升了國家的汲取能力，使得國家權力能夠從社會當中抽取更多的資源，進而為國家目標的落實提供保障。但是，國家汲取能力的增強并不意味著國家一定會成為城鎮化項目的贏家。本文A村的案例研究證明，農村經濟能人在參與國家目標的過程中，也會通過“綁架”國家、向國家索要資源的方式來達成自身的目標，進而迫使鄉鎮政府進行利益再分配（如要求國家為村民投資娛樂休閑設施）。由此可以認為，農村經濟能人在城鎮化中的角色和作用是增強了處于弱勢地位的農村社會的博弈力量，并以一種自下而上的方式倒逼著基層政權改變自己的行動邏輯。盡管促使國家政權和鄉土社會的利益再分配并非農村經濟能人的主觀愿望，但是其與鄉鎮政府的博弈結果卻在客觀上一定程度地改變著國家與社會之間恒強與偏弱的局面。因此，在未來的城鎮化建設當中，有必要認識到城鎮化并不是單方向的城市突進，而是國家政權與鄉村社會之間的利益再分配，而如何協調基層政權與一線鄉土社會之間的利益關系，成為城鎮化不得不考慮的問題。

3.國家權力與社會力量之間的關系形態影響城鎮化的成敗

社會主體行動邏輯對城鎮化建設的重要性以及城鎮化建設所蘊藏的國家與社會之間利益再平衡的必要性，決定了城鎮化的成敗將直接受制于國家權力和社會力量之間的關系形態。基于“雙向嵌入”的視角可以看出，在本文的A村中，雖然國家權力基于財政收益和農村經濟能人基于礦產投資的“合謀”并不符合現代政治中公平正義的價值要求，但是這種農村經濟能人與鄉鎮政府共同開展的城鎮化項目卻在客觀上實現了當地產業的轉型升級并改變了農民的居住形態。鄉鎮政權和農村經濟能人在利益上的高度契合，也使得該村的城鎮化模式成為一種可圈可點的典型模式。相比較于A村，B村的城鎮化項目更能反映出國家權力和社會力量的關系變化對城鎮化進程的影響。在B村，當政府和農村經濟能人處于合作狀態時，經濟能人扮演了融資過程中的直接投資者、農民抗爭時的矛盾調解者等對政府有利的角色，城鎮化得以順利展開。而當城鎮化項目在實際的實施過程中違背了政府追求形象工程的愿望時，政府便放棄了對項目開發者的利益承諾，從而導致了農村經濟能人與政府的對抗，曾一度轟轟烈烈的城鎮化項目也隨之陷入停滯，不僅浪費了大量的社會資源，也使得基層政府的公信力遭到嚴重損害。

六、總結與討論

在過去的幾十年當中，城鎮化一直是一項影響深遠的公共政策，它影響著中國的城鄉關系和底層農民的命運，極大地塑造著各級政府的行為模式，也是影響未來中國經濟社會發展的重要因素。而以本文案例所在地為代表的相對落后的中西部農村地區，無疑將成為城鎮化工作的重點區域。從這個角度來說，本文的意義就在于通過對農村經濟能人的角色和基層政府行為的解讀，為理解我國城鎮化提供一種政治社會學的理論視角，以揭示城鎮化過程中存在的復雜利益博弈以及國家政權與社會力量之間相互嵌入的關系圖景，從而為國家城鎮化戰略的實施、國家基層政權建設和鄉村社會治理體系的重塑提供理論參考。

通過對同一鄉鎮相同背景下兩個村莊的比較個案研究，本文旨在用“雙向嵌入”的概念來解釋兩個村莊在城鎮化項目實施后果上的差異。所得出的主要結論在于：國家力量與社會主體在城鎮化項目的愿景、目標及利益分配上的契合程度直接導致了該項目實際實施績效的差異。對于A村而言，雖然存在著非體制精英俘獲國家權力的現象，但是國家與農村經濟能人之間一直保持了比較密切的合作，經濟能人與鄉鎮政府在該村城鎮化建設的總體方案上并無分歧。相比較來說，在B村中，農村經濟能人、鄉鎮政權與農民之間的利益沖突則一直存在，B村的經濟能人與鎮政府在住宅區房屋建設等具體問題上分歧很大，二者之間也沒有足夠的信任，以至于合作最終破裂。同時，與過往以NGO或社會組織為研究對象的論述不同，城鎮化項目當中國家與社會之間的“雙向嵌入”明顯起源于國家達成自身目標的需要而不是社會力量的策略性運作。基層政府在實施特定目標過程中對社會的依賴和需要，成為“雙向嵌入”得以生成的制度性空間。

本文認為，基層政權社會治理能力的流失或弱化，使農村經濟能人獲得了參與國家項目建設的空間，而該類精英群體所掌握的經濟社會資源也為其參與政府決策提供了條件。在整個城鎮化項目建設進程中，農村經濟能人在身份和角色上呈現出復雜性和變動性的雙重特征。他們既是基于市場主體的理性投資者、公共政策中的決策者，也會成為鄉村利益的維護者，更會在利益受損時成為政府的對抗者。而基層政權的行為模式，則是導致農村經濟能人角色變動的關鍵因素。這也證明了國家與社會相互改變并相互構成，包括國家在內的各類社會組織混合體共生共存[48]。

雖然這些農村經濟能人在城鎮化項目實施過程中有不可忽視的重要作用，但是本文的研究也同樣發現，他們對鄉村政治生活的干預有著一定的“私人治理”的傾向[49]，即農村經濟能人會借助國家項目和國家輸入的資源為自己謀利。盡管他們會在特定條件下為鄉村社會爭取利益，但是其動機依舊與自己的經濟收益緊密相關。通過A村的實踐可以看出，農村經濟能人與體制精英的合謀也可能會形成一種很難制約甚至是不受制約的“分利秩序”與分利格局[50]。

基于此，本研究在分析了農村經濟能人在城鎮化項目進程中的作用、基層政府的回應性策略并提煉出對中國城鎮化問題的政治社會學解讀之后，強調另一個結論：無論是文中所分析的鄉鎮政府還是農村經濟能人，其在實施或參與城鎮化項目的過程中，都存在著城鎮化本身之外的利益追求。農村經濟能人角色的復雜性和政府回應方式的多樣性并不能掩蓋其“理性人”的行為邏輯。對于基層政府來說，尋求預算外收入的最大化、通過政績工程獲得晉升是其開展城鎮化項目的主要動因，而“投資-回報”的邏輯同樣是支配非體制精英具體行為的主導因素。在這個過程中，城鎮化本身應有的意義和價值被忽視，通過城鎮化提升農民生活品質、縮小城鄉差距、提升社會福利、促進經濟發展的政策目標被替換。因此，如何才能將中央政府、地方政府、農村經濟能人、體制內精英、農民、開發商等多元利益主體統合到同樣的行動邏輯之下并形成城鎮化建設的合力，無疑是中國城鎮化進程所面臨的另一個重要問題。

注釋：

① 資料來自于S縣縣政府資料。

②在爛尾樓形成之后，當地農民曾一度上訪，但是其問題并沒有得到有效解決。問及怎么解決爛尾樓及農民的問題時，鎮政府一位官員的說法是：“誰知道怎么辦？沒有財政撥款，沒有人繼續投資，鎮政府怎么可能有辦法解決這些問題。”資料來源：2016年3月在C鎮的深度訪談。

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