上海居家養老問題及對策

劉社建

近年來上海市老齡化情況持續加劇，為深入掌握居家養老的現狀與問題并提出改進措施，我們分別走訪了市相關主管部門、部分區政府管理部門、部分街道，實地調研了部分長者照護之家、社區綜合為老服務中心、老年人日間照護機構等，與有關專家、專業醫護人員等進行了交流，并深入社區與部分老年人進行了深度訪談。

一、上海老齡化概況以及居家養老現狀

近年來上海人口老齡化程度進一步加劇。截至2017年12月31日，60歲及以上老年人口483.6萬人占總人口的33.2%，80歲及以上高齡老年人口80.6萬人占總人口的5.5%。老年人口比較集中的虹口區目前老齡化程度為38.0%，所轄的四川北路街道老齡化程度已經達到39.5%。據預測，未來20年本市戶籍老年人還將進一步增加，到2045年至2050年達到峰值，人口老齡化與高齡化現象將不斷加劇。

市委、市政府高度重視上海養老服務體系建設，始終把養老工作作為構建老齡工作大格局的重中之重全力推進。本市養老事業在探索中起步，在起步中發展，在發展中完善，逐步建起由供給體系、保障體系、政策支撐體系、需求評估體系和行業監管體系組成的“五位一體”的社會養老服務體系，初步構建了“9073”的養老服務格局。

在老年人居家養老方面，積極啟動老年宜居社區建設，大部分區在街鎮層面建設社區綜合為老服務中心，與其他為老服務設施形成“一站多點”的網絡。中心城區基本形成以“居家為基礎，社區為依托、機構為補充”的分類分層提供社區養老服務、與居家養老的老年人生活需求相匹配的養老服務模式。截至2017年底，全市長者照護之家127家，床位數共計3430張;社區綜合為老服務中心共計100個;老年人日間照護機構共計560家，月均服務人數2.30萬人;社區養老服務組織共計334家，服務對象中獲得政府養老服務補貼的人數12.0萬人;社區老年人助餐服務點共計707個，月均服務人數8.1萬人;社區示范睦鄰點共計500個。

二、居家養老存在的主要問題

借鑒國際國內的經驗與教訓，本市老年人養老方式上長期將實行“以居家養老為主，結合機構養老”的模式。大力推進以家庭為核心、以社區為依托、以機構專業化服務為支撐，充分利用社區資源，為居住在家的老年人提供以解決包括生活照料、家政服務、助餐服務、康復服務、日托服務、心理咨詢、精神慰藉、情感關懷等為主要內容的居家養老模式勢在必行。在調研中發現居家養老中仍存在一些較為突出的問題。主要表現在以下幾個方面：

1.區域間養老設施建設不平衡、服務配套供給不充分等問題比較突出

不同區域之間居家養老水平差異較大。大部分區積極探索、主動作為，千方百計挖掘資源建設養老設施，打造沒有圍墻的養老院、家門口的“托老所”等，居家養老服務水平相對較高。而有的區養老服務公共設施建設推進緩慢，硬件缺、服務弱、要求軟等情況較為突出，居家養老服務水平還比較低，個別中心區養老服務設施尚未做到全覆蓋。

政府提供的公共服務仍有較大優化空間。居家養老服務供給中，助餐、助潔、助醫等方面需求越來越多，而目前老年日托所、老年照護中心、長者照護之家等提供的服務已經難以有效滿足老年人需求。當前政府提供的部分養老服務與老年人的現實需求不相匹配，供給與需求的錯位影響到養老政策效果。有的社區綜合養老中心設施簡陋，娛樂設施主要是麻將桌，老年人參與度低獲得感差。

政策設計上有重失能、輕失智現象，對失智老人問題重視不夠。隨著老年人年齡的增長，失智老人不斷增多。據統計，5%的65歲以上老人、20%～25%的80歲以上老人、50%的90歲以上老人存在不同程度的失智問題。由于醫療設施不足，目前市、區兩級精神衛生中心滿負荷運轉，也只能接納30%的需醫學干預的病人入院治療，70%的病人只能居家生活。近年來老年人走失事件頻發，給家庭社會帶來不可承受之重。

2.養老服務有效需求不足和供給側政策乏力并存

居家養老服務企業發展還存在較多的障礙。雖然國家與市政府均出臺了全面放開養老服務市場提升養老服務質量的政策文件，不斷放開市場，降低準入門檻，積極引導社會資本進入養老服務業，但總體來看，當前本市養老市場發育較為緩慢，市場化養老供給不足的問題沒有得到有效解決，企業發展仍存在一定的障礙。養老服務企業普遍反映，消防、衛生許可證、護士醫療證等證照辦理標準高，場地租金、水電費較高，土地、財政等支持政策落地難等，企業贏利極其微薄，部分虧損嚴重，不得不以其他業務補貼。

市場化養老供給不足的問題較為突出。養老市場發育較為緩慢，區域內可供選擇的養老服務十分有限，尚未形成多層次的可供選擇的優質養老服務。老年人收入較低以及消費觀念等局限，一定程度上也阻礙了養老市場的發展。企業普遍反映，老年人熱衷免費項目，對可以有效改善生活質量的收費項目，價格即使控制在成本以內，絕大部分老年人也選擇放棄。

3.長期護理保險試點等涉及養老服務的公共政策有待進一步完善

長期護理保險試點工作有待進一步完善。2018年初長期護理保險試點工作在全市推行，這是惠及養老的一項有效措施，但在調研中發現存在較多的問題。大部分區政府部門和老年人反映：申請該項目評估時間較長，評估程序較為復雜，評審手續費雖然可部分報銷但手續較為復雜，提供的42項服務中有些與老年人的需求不匹配等。此項工作由人社（醫保）部門負責，而養老工作職責主要在民政部門，政策評估職責在衛生部門，在一定程度上影響到該項工作的實際效果。

養老服務設施建設有待進一步加快，有些問題如小區輪椅坡道改造，以及老公房加裝電梯等老大難問題解決不力，影響老年人出行，不利于老年人居家養老。

4.專業性養老服務隊伍供給嚴重不足

居家養老服務需要社區擁有系列養老配套設施和系列專業性的服務隊伍提供養老服務，而當前無論是專業性的管理人才還是醫療、護理、家政等人才，各種層次的人才均較為缺乏。家政服務則以外來人員為主，多數未經專業訓練，存在待遇低、缺口大、流動性快，執業能力較低、職業歸屬感和職業穩定性較弱，隊伍不穩定等問題。無論是提供上門服務的養老服務人員，還是長護險提供服務的人員以及社區養老機構的服務人員，服務的專業性都存在差距。

5.現代科技在居家養老中的應用有限

利用高科技解決老齡社會醫療、護理、安全等問題是全球大勢所趨。目前市場上相關智慧養老產品供給不足，普遍存在由于對老年人照護需求把握不夠準確導致產品針對性不強接受度不高等問題。相關產品存在的突出問題包括：智能養老設備操作復雜，自助性差，老人無法自行使用;集成程度低，使用不方便;信息可讀性差，過于專業化，不易理解;有關供給服務價格也較高等。無論是從政府還是企業而言，在養老科技中的投入尚顯不足，難以有效促進養老科技的發展并發揮科技在養老中的應有作用。

6.尊老愛老敬老孝老的社會氛圍有待進一步營造

居家養老的主體是家庭，但相當一部分老年人過度依賴社區提供的服務、過度依靠居委會和社區志愿者。部分街道工作人員和養護機構工作人員反映，有的老年人過分溺愛子女，遇到生活瑣事或病痛時，即使子女住在同一小區或小區附近，為了不影響子女的工作生活，老年人第一時間找居委會工作人員或找養老志愿者而不是找子女。也有部分子女在贍養扶助中不盡義務，家庭在居家養老中沒有發揮核心作用。有某居委會工作人員反應，小區某居民經常給居委會來電，表示自己要去上班，其母親病了要求居委會負責帶其母親看病。由于過度依賴政府，導致社區提供的服務供不應求，不但老人滿意度下降，也使得真正需要服務的老年人難以得到有效的服務。

三、健全完善居家養老的對策與措施

1.有效發揮政府作用，持續加強居家養老供給

充分發揮各級政府作用，根據不斷嚴重的老齡化程度以及持續增長的養老需求，制定中長期居家養老專項規劃，設定階段性目標。市政府相關部門主要主導有效加強居家養老頂層設計以及相關支持政策，區政府主要做好規劃落地，確保社區養老設施的全覆蓋。在保障特殊困難老年人養老服務需求的基礎上，確保讓每個老年人享有基本養老服務，引導老年人參加健康保險、意外傷害保險等人身保險產品，推進養老服務與醫療衛生發展相結合，不斷提升政府提供的居家養老供給水平。居家養老發展相對較為落后的區域要通過整合閑置設施和場所，盡陜改造和完善區域養老配套設施，利用有限資源，發展嵌入式養老設施;進一步加強人才建設，加大資金投入，通過“公建民營”、引進信譽度高的養老服務企業等方式，不斷健全養老服務體系，努力發展居家養老服務供給提升服務水平。進一步做好“放管服”，完善和落實水、電、氣等公用事業收費減免政策，研究提高床位補貼、運營補貼等標準，降低運營成本，激發社會活力，加強養老市場監管，確保養老市場有序發展，為民資與外資進入養老服務業提供良好的外部環境。

2.充分發揮市場力量，提供多層次的優質養老服務

充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，完善市場機制，逐步使社會力量成為發展養老服務業的主體，營造公開、平等、規范的養老服務業準入制度，提供方便可及、價格合理的各類養老服務和產品，滿足養老服務多樣化、多層次與優質的養老需求。支持鼓勵社會力量舉辦養老機構，在資金、場地、人員等方面，進一步降低社會力量舉辦養老機構的門檻，簡化手續、規范程序、公開信息，為社會力量舉辦養老機構提供便捷服務。積極引導支持有經驗、有實力的企業投資建設養老設施，大力發展連鎖經營，滿足老年人多層次、多選擇的養老服務需求。進一步放寬民資與外資準入條件，鼓勵境外投資者舉辦營利性養老機構，積極吸納外資在養老服務方面的先進經驗與優勢，充分發揮境外資金提供差異化與優質養老服務中的作用，鼓勵商業保險公司開展養老業務，有效減少境外資金在提供養老服務方面的障礙。

3.健全體系，精準定位，構建全覆蓋的居家養老體系

各級政府要加強規劃引導，以系統化思維增強政策設計的體系性，健全完善全覆蓋多層次的養老服務體系。政府要精準定位，不宜“一刀切”，在“為誰服務”和“服務什么”上精準定位，提供市民急需、市場供給不足或市場失靈的服務項目。需及時總結長護險試點經驗，不斷健全完善長護險制度設計，更有效地滿足居家養老需求;健全完善長護險領導體制，及時調整提供服務的項目，完善評估政策，縮小評估周期，放寬評估準入，積極發揮民營與外資在提供長護險評估與服務中的作用，持續提高服務效果。根據無障礙設施工程建設相關標準和規范，通過“幾個一點”等方式，加快推進老舊居住小區和老年人家庭的無障礙改造，打造老年人宜居社區，重點做好輪椅坡道、電梯候梯廳與轎廂等設施與部位的無障礙改造，尤其是要加大多層老舊住宅電梯加裝工程力度。

4.加快建設專業化養老人才隊伍

堅持市場配置與政府引導相結合，積極發揮政府引導作用，制定醫養結合養老人才隊伍建設的中長期發展規劃，扶持發展養老護理職業教育，完善政策配套，搭建吸引專業化養老人才的用人機制和職業發展平臺，加大吸引外地養老護理人員進滬力度，持續增加專業化養老人力資源供給。堅持推進職業化和規范化建設，探索完善老年護理職業發展體系，明確養老護理人員的職業發展路徑，推進規范化養老護理服務。健全老年護理服務人員的合理薪酬和評價激勵機制，進一步完善各類技術等級認證，不斷提升養老護理隊伍職業道德素養，持續提高老年護理行業的整體待遇。堅持職業培訓與學歷教育并重，推動普通高校和職業院校開發養老服務和老年教育課程，在中高等職業教育中加強養老護理相關專業建設，加快培養老年醫學、康復、護理、營養、心理和社會工作等方面的專門人才，加強養老護理人員職業技能培訓。

5.以“智慧養老”提升養老服務能級

以“政府引導、市場主體、應用為本”為原則發展智慧養老產業，政府在科技和產業布局中要發揮積極的引導作用，精準把握養老服務需求，聚焦養老服務的有效供給，注重養老服務資源的整合和共享，將物聯網、云計算、大數據、移動互聯網等信息技術深度嵌入城市養老服務中，構建全人群覆蓋、全方位服務、全過程管理、全天候響應的智慧養老服務體系。在政策扶持方面，充分激發市場活力，鼓勵企業運用新技術支撐養老產業，形成各具特色的多元化、多模式的發展格局。進一步鼓勵研發智能輔助產品，鼓勵研發長者智能家居系統等產品，開發電子寵物智能玩具等。

6.多管齊下構建養老友好型社會

通過多種途徑和方式加強宣傳，引導全社會增強接納、尊重老年人的關愛意識，積極構建利于養老、孝老、敬老的社會環境。加強政策宣傳力度，發掘有效的宣傳方式和傳播途徑，進一步增加政策知曉度。把《中華人民共和國老年人權益保障法》和傳統孝道的宣傳教育作為培育和踐行社會主義核心價值觀的重要內容，有效發揮老人及其子女在居家養家中的主體作用。避免凡事依靠政府，切實發揮子女在推進居家養老服務中的作用，提升子女贍養父母的積極能動性。通過老人自身、老人家庭、政府、企業與社會的共同努力，有效推進老有所養、老有所樂、老有所學、老有所成，切實構建養老友好型社會。

（責任編輯 矯海霞）