公務員培訓的供求分析

劉曉佳 丁文鋒

公務員隊伍是治國理政的中堅力量。公務員培訓則是建設高素質公務員隊伍的先導性、基礎性、戰略性工程。特別是在實施“四個全面”戰略布局，實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的大背景下，更需要通過高質量的公務員培訓大幅度提升公務員的素質和能力，為宏偉目標的實現提供堅實可靠的思想政治保證和人才智力支撐。在新的形勢下如何做好公務員培訓，理論研究者和實際工作者從不同角度展開了很多探討，提出了有益的建議。本文采用經濟學的供求理論對公務員培訓進行分析，以期提供一個新的研究視角和思路。

一、供求理論的重要意義

供求理論是經濟學的基本理論，是在市場經濟條件下揭示供求規律的理論。供求理論把事物的發展分為供給和需求兩個基本方面，就供給側而言，指的是生產和服務的提供，側重生產領域。就需求側而言，包括投資需求和消費需求，側重消費領域。按照供求理論，供給和需求之間密切聯系，要對經濟活動進行分析、管理和宏觀調控，必須把握供給和需求，從供需兩端協同發力。

供求理論也是市場機制的核心理論。黨的十八屆三中全會明確提出，讓市場在資源配置中起決定性作用。這種市場的決定作用在現實中就是按照供求規律來運行的，即確立市場在供求調節中的主體地位。通過市場競爭來形成合理的價格，并通過這種價格機制對供求關系進行調節，對資源實現優化配置，是市場經濟的鮮明特點和這種“決定性作用”的充分體現。

二、公務員培訓供求的特殊性

公務員培訓作為教育培訓的一種形式，也存在供給和需求。在社會主義市場經濟條件下，這種供給和需求客觀上也受到供求規律的支配和影響。因此，開展公務員培訓工作也要遵循供求理論的基本規律。

但是，一方面要肯定公務員培訓中供給和需求的客觀存在，另一方面也要認識到公務員培訓具有在一般商品領域和一般教育培訓領域中供給和需求的不同特點。

一般商品的屬性是私人物品，具有競爭性和排他性。教育培訓則是同時具有公益物品和私人物品雙重屬性的準公共產品。公務員培訓不是一般的培訓，而是以公務員為特殊對象的培訓，目的是通過教育培養高素質的公務員隊伍，貫徹落實黨和政府的大政方針，推動黨和國家各項事業的不斷向前發展。因此，具有非常鮮明的公益性和政治性，不能用私人物品和一般的教育培訓來衡量。公務員培訓的本質屬性是其公益性，公務員培訓供給和需求的特殊性都是由這種公益屬性決定的。

1.公務員培訓的最主要導向是需求

需求導向是指企業以消費者的需求為出發點，在生產經營活動中，注重對消費者消費能力、消費偏好和消費行為的調查分析，重視新產品的開發和營銷手段的創新，以動態地適應和滿足消費者需求。

公務員培訓與一般商品在需求導向上是一致的。培訓機構同樣要以培訓需求為依托，進行需求分析，在此基礎上確定相應的培訓班次和課程，最大限度滿足公務員培訓的需要。但是，公務員培訓的需求也有其特殊性。這體現在：與一般商品的需求完全是由市場機制決定不同，公務員培訓的需求并不是由市場機制決定，不是對公務員個人興趣的單純迎合。公務員培訓是黨和國家事業的重要組成部分，其目的就是使各級公務員能夠勝任崗位要求，準確理解和貫徹黨的路線方針政策，自覺為黨和國家的目標任務努力奮斗。因此，公務員培訓的需求是由黨和政府的需求決定的，即以組織需求、崗位需求為導向，圍繞黨和政府事業發展大局和中心任務，緊扣對公務員履行職責的能力、素質和水平提出的要求來進行。只有堅持黨和政府的工作重心在哪里，教育培訓就服務到哪里，公務員培訓工作才能找準定位、體現價值。

當然，不可否認，不同的年齡經歷、教育背景、興趣愛好等，所處的不同區域、不同類型、不同級別，決定了公務員差別迥異的個人需求。這些個人需求與組織和崗位需求，既有共性的部分，也有不一致的部分。公務員參加教育培訓首先是一種組織行為和組織需要，因此，當公務員自身需求與組織需求出現偏差或矛盾時，仍要堅持組織需求第一的基本原則，個人需求要服從組織需求。但是，這并不是說公務員培訓無視個人需求，而是要因勢利導，使個人需求和組織需求有機結合起來，在滿足組織需求的前提下，兼顧公務員內在的、個性化的學習需要。

2.公務員培訓的供給是根本

如前所述，供給和需求是市場經濟內在關系的兩個基本方面，是既對立又統一的辯證關系。沒有需求，供給就無從實現，而沒有供給，需求也無法滿足。與一般商品一樣，公務員培訓在堅持以需求為導向的同時，也要以增強供給為根本，大力提高供給體系的質量和效益。但是，公務員培訓的供給也有其特殊性。這體現在：公務員培訓的主要是由黨和政府決定、組織人事部門具體安排，以組織調訓為主要形式的。

組織調訓是指公務員培訓主管部門按計劃抽調公務員到指定培訓機構學習指定內容的一種脫產培訓形式。組織調訓是一種傳統有效的培訓方式，也是公務員培訓的主要形式。組織調訓以強制性保證了學員出勤、教學組織管理等工作的有效實施，并能夠很好地實現組織意圖。對理論武裝、黨性教育、黨和國家重大戰略部署等內容，堅持實行組織調訓。對主要領導干部、重點崗位干部、后備干部、優秀青年干部、多年不訓的干部以及需要點名調訓的干部，可實行點名調訓、專題調訓和定期輪訓。每一個公務員都有接受教育培訓的權利，在享有教育培訓權利的同時，更需要履行相應的義務，必須服從組織調訓。《干部教育培訓工作條例》明確規定：對無正當理由不參加教育培訓的，給予批評教育直至組織處理。

在社會主義市場經濟條件下，也允許和鼓勵多元化的培訓主體共同參與公務員培訓，引導和推動高等學校、科研院所、社會培訓機構等承擔公務員培訓任務，在公平競爭中實現服務優化和質量提升。但是，這些培訓主體是在公務員培訓主管部門的指導下運行的，必須獲得主管部門的資質認可才能開展培訓。從培訓內容上看，更多側重公務員知識更新和綜合素質提升方面，而理想信念教育和黨性黨規黨紀教育，則必須由公務員培訓主管部門及黨校、行政學院、干部學院承擔主體責任。

3.公務員培訓以實現供求均衡為目標

經濟學中的供求均衡指的是在假定完全競爭市場上供給與需求雙方在某一價格上供給量與需求量的相等。我們用供需理論分析公務員培訓，目的也是在掌握培訓需求現狀及其發展變化的基礎上，確定培訓供給的內容、形式、規模、結構、質量，提高培訓供給的針對性和實效性，實現培訓需求和供給的均衡，即：不過度培訓，也能較好地滿足需求。

當前，公務員培訓中還存在著一定的供求矛盾。從供給側來看，雖然培訓的供給量整體上很龐大，學員覆蓋面也很廣，但是卻產生了優質培訓資源稀缺和一般培訓資源閑置并存的現象，導致培訓效率低下和教育規模不經濟。從需求側來看，一些基層公務員培訓機構辦學規模和實力相對薄弱，無法有效滿足培訓的實際需要。從公務員個體角度來看，也存在培訓機會不均衡導致培訓需求無法有效滿足的問題。

公務員培訓要實現供需均衡的目標，就需要在綜合考量培訓任務總量、優勢特色和市場可替代性的基礎上，理順培訓機構隸屬關系和職責劃分，調整結構布局，優化整合資源。

三、公務員培訓的需求分析

如前所述，公務員培訓是以組織需求、崗位需求來決定培訓的供給，確定需求是公務員培訓有效供給的前提。因此，開展公務員培訓必須牢固樹立按需培訓的理念，遵循按需施教的基本原則。

1.明確黨和國家事業大局和中心工作

圍繞中心、服務大局是公務員培訓的最根本需求。公務員培訓的公益性和政治性要求公務員培訓必須從黨和國家的工作大局出發來謀劃和推進，科學確立公務員培訓的目標、任務和內容，使培訓始終服從和服務于黨和國家的中心工作。

黨和國家在不同歷史時期的中心任務是不同的。公務員培訓要深刻把握不同歷史時期的不同要求，做到黨和國家事業發展需要什么就重點培訓什么，將黨和國家在經濟、政治、文化、社會等各方面最新的重大戰略決策部署及時轉化為培訓的重要內容，達到統一思想、凝聚力量、推動落實的目的。我們黨90多年的歷史證明，緊緊圍繞黨在不同時期的歷史任務和中心工作開展公務員教育培訓，是做好公務員培訓工作的一條基本經驗，也是公務員培訓工作向前發展、有所作為的一個基本要求。

組織需求是有層次的。在國家層面上有整體統一的改革發展戰略，在各個地方則需要因地制宜，由具體的眢情、市情、縣情決定具有地方特點的中心工作。因此，各級公務員培訓不僅要圍繞黨和國家的發展大局開展工作，也要將培訓納入本地區工作整體規劃，與本地區經濟社會發展和黨的建設的中心工作通盤考慮、統籌安排，多設置符合本地區實際情況的培訓課程，講好“地方話”。

2.明確公務員崗位需求

崗位需求是指崗位職責對公務員培訓提出的要求。不同地區、不同層級和不同崗位職責對公務員的能力素質要求各有側重。由于以公務員行政級別為標準劃分班次相對簡便易行，一直以來，分層分級的培訓開展得是比較好的。各類公務員培訓機構通過開設鄉科級、縣處級、司局級、省部級任職班、研討班等，滿足了處在同一職務層次公務員的普遍性需要。但是，這類分級班將同級不同崗的公務員混編在一個課堂，學習同樣的內容，淡化了崗位職責的實際要求，造成培訓的針對性和實效性還有待增強。

公務員的類型是對公務員隊伍的橫向劃分，層級是對公務員隊伍的縱向劃分。縱橫交錯的“點”，就是公務員的崗位。身處每一個具體崗位的公務員除了需要具備通用能力外，還需要具備該崗位的特定素質和能力。因此，以明確的崗位職責及其知識技能要求為基礎，科學合理地劃分公務員的崗位類別，突出崗位類別的差異性，開發符合崗位性質特點的班次和課程內容，應當是今后一個時期公務員培訓重點要解決的問題。

3.做好公務員培訓需求調研分析

在公務員培訓中將需求主導供給理念落在實處的關鍵是必須進行培訓需求的調查分析。需求分析是培訓工作的起點，并貫穿整個過程。它回答的是，是否需要培訓、為什么要培訓、怎樣進行培訓以及培訓要達到什么效果的問題，是確立培訓目標、制定培訓方案、實施培訓計劃和評估培訓效果的基礎和依據。

只有高度重視需求分析并正確地開展需求分析，才能摒棄培訓機構能講什么課就開什么課的傳統做法，真正依托需求設計形成高質量的班次體系和課程體系，提升培訓的水平和效益。教材體系、學科體系和師資隊伍的建設也都要圍繞需求分析來進行。

要做好需求分析，培訓工作者就必須深入到實踐中去，到各級各類公務員身邊去，開展實地調研，了解公務員的所愿所求。還要注重利用網絡手段，通過發放網絡調查問卷的形式，廣泛收集公務員的培訓需求信息。對于一些在實際運用中效果比較好的方式方法可在總結經驗的基礎上予以推廣應用。

四、公務員培訓的供給分析

公務員培訓的供給必須滿足需求，也就是說，公務員培訓必須與黨和國家事業發展的需求趨于一致，與公務員的學習需求相適應。

1.公務員培訓供給的分類

分析公務員培訓需求，需要首先明確公務員培訓主體有哪些，是如何進行分類的。

（1）按照公務員培訓主體劃分

經過多年的建設發展，目前，公務員培訓已形成由各級黨校、行政學院和干部學院，部門和行業培訓機構、高等院校干部培訓基地、社會培訓機構和境外培訓機構共同組成的公務員培訓體系。

——公務員培訓的主陣地主渠道

中央和地方各級黨校、行政學院、干部學院是公務員培訓的主陣地，主要承擔各級公務員的理論武裝、黨性教育、行政素質和能力等方面的培訓，無論是在機構數量還是在培訓規模上都處于絕對優勢，發揮著主渠道作用。

——公務員培訓的其他機構

公務員培訓的其他機構包括：部門和行業培訓機構、高等院校干部培訓基地、社會培訓機構和境外培訓機構等。這些機構是在公務員培訓主陣地、主渠道的有益補充，發揮著不可或缺的獨特作用，促使公務員培訓體系更加開放，更具活力。

（2）按照培訓方式劃分

從公務員培訓方式來界定培訓供給形式，主要分為集中脫產培訓和網絡自主培訓兩類。

——集中脫產培訓

集中脫產培訓是指公務員在指定時間內，暫時離開工作崗位，到指定的地點或場所，由培訓機構統一安排教師集中進行培訓的方式。公務員集中脫產培訓期間，一般不再承擔原單位、原崗位的工作任務，使公務員專心地進行學習。組織調訓班、出國（境）培訓班、參加在工作時間舉辦的自主選學班，都屬于集中脫產培訓。

——網絡自主培訓

近年來，為適應以互聯網為標志的信息化時代的縱深發展，網絡培訓已逐步成為公務員培訓的重要方式之一，展現出強大的生命力。中共中央組織部于2012年開通了中國干部網絡學院，絕大部分省區市目前都已經開通了干部網絡培訓平臺，黨校系統、行政學院系統也都開設了如全國黨員干部現代遠程教育網、人民公仆網等在線學習平臺。這些平臺運用先進的網絡和信息通信技術，為公務員提供資源豐富、自主便捷、靈活開放、互動共享的培訓。隨著云計算、大數據、移動互聯網技術的不斷發展，采用云計算技術建設慕課平臺，提供海量教學內容;開通微博、微信公眾號，提供手機客戶端供下載使用;通過大數據分析公務員培訓需求和在線學習行為，評估培訓效果，已經成為公務員網絡培訓新模式。

2.公務員培訓供給要著力解決的幾個主要問題

如前所述，當前公務員培訓的供給和需求存在一定程度的不均衡問題。從供給側來說，主要體現在供不適求、供不應求、供過于求等問題。因此，實現公務員培訓有效供給，需要重點關注以下幾個方面：

（1）建立公務員培訓機構準入制度

如前所述，公務員培訓的供給不是市場機制自由發揮作用的結果，而是由黨和政府根據組織需求和崗位需求確定，是一種黨和政府主導的行為。因此，在公務員培訓的供給中就存在一個機構準入的問題，即按照一定的條件、標準、程序、規則準許哪些培訓機構可以進入公務員培訓領域，從事公務員培訓活動。

對于接受公務員培訓任務委托的高等學校、科研院所、社會化培訓機構、境外培訓機構等，公務員培訓主管部門要對培訓機構的辦學方針、基礎設施、課程內容、師資隊伍、組織管理、培訓質量和經費保障等基本辦學條件設定標準并向社會公布，對具備準入標準規定的培訓機構頒發資質許可證。同時，建立退出機制，定期對培訓資質進行重新審核認定，對不符合標準的機構及時調銷資質許可，保障公務員培訓的質量。

（2）完善公務員培訓質量評估

質量是公務員培訓工作的生命線。公務員培訓質量評估是加強培訓管理，檢驗培訓效果，提高培訓供給質量的重要措施。

當前，亟待建立健全覆蓋公務員培訓各個主體、各個環節、各個要素的培訓評估制度，構建系統完善的培訓質量評估指標體系和標準，從考核評估的主體、內容、方法和結果使用等方面，對培訓機構、培訓班次、培訓課程和學員學習情況的考核評估分別提出明確規定，逐步實現公務員培訓質量評估工作的科學化、規范化和制度化。

（3）實現公務員培訓機構結構優化

《干部教育培訓工作條例》指出，要加強干部教育培訓機構建設，構建分工明確、優勢互補、布局合理、競爭有序的干部教育培訓機構體系。

各級黨校、行政學院、干部學院作為公務員培訓的主陣地主渠道，更要堅持功能定位，突出辦學特色，按照職能分工開展干部教育培訓工作。同時，加強彼此之間的交流溝通與合作，相互取長補短，增強辦學活力和實力。具體來講：中央黨校和各級黨校必須堅持黨校姓黨的根本原則，把黨的理論教育和黨性教育作為黨校教學的首要任務。國家行政學院和各級行政學院應突出行政特色，緊緊圍繞黨和政府的中心任務，以增強公務員素質和行政能力、提高公共行政管理水平為目標，開展教學培訓、科學研究、決策咨詢。其他各類干部學院也要明確自己的職能定位，依托資源優勢打造特色鮮明的培訓品牌項目，充分發揮現場教學基地的作用，做好教學任務的銜接，不斷提升教學質量。

（4）創新公務員培訓教學方式方法

成人學習是建立在其以往豐富的生活閱歷和工作學習經驗資源的基礎上的，并帶有強烈的問題導向和實踐導向。成人在學習中還有比較大的自主性，能夠進行自我引導，并傾向于在參與和互動的過程中獲得啟發。在師生關系上，成人處在主體地位，教師則是成人學習的催化者、激勵者。因此，在公務員培訓中，就需要根據成人學習特點，不斷改進教學方法，在使用傳統講授式方法的基礎上，綜合應用研討式、案例式、模擬式、體驗式等教學方法，真正實現以學員為主體，努力激發學員學習的主動性和積極性，切實增強教育培訓效果。

當然，在具體培訓實踐中，選擇哪一種或哪幾種教學方法要根據培訓目標、課程內容、學員特點、教師能力和培訓資源條件來決定，而不是為了方法而方法，舍本逐末，否則會給培訓效果帶來不良影響。

綜上，本文以經濟學供給理論為視角分析了公務員培訓供給和需求的一般性及其特殊性，探討了公務員培訓的供需均衡，并分別從需求側和供給側入手進行了深入研究。在新形勢下做好公務員培訓工作，提高公務員培訓的質量和效益，緩解培訓供需不均的矛盾，關鍵要以需求為導向，明確公務員培訓需求，并在此基礎上通過改善供給結構、加強質量評估、改進教學方法等途徑，不斷擴大高水平的公務員培訓供給。

（責任編輯 周巍）