十八大以來中國共產黨的鄉村治理思想

王付敏

通過梳理十八大以來的中央“一號文件”，可以看出中國共產黨近年來，高度重視鄉村治理。全面建成小康社會的重點和難點在農村，中國共產黨鄉村治理思想的發展和變化體現了中國共產黨對于鄉村工作的高度重視。2018年中央一號文件提出要加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，從而有效地推動鄉村振興戰略，體現了中國共產黨鄉村治理思想的又一次發展。

一、十八大以來的中國共產黨鄉村治理思想產生的背景

1.經濟新常態下農業發展方式需要轉變

習近平總書記在2014年5月考察河南的行程中第一次提出“新常態”，同年11月在舉行的亞太經合工商領導人峰會開幕式上詳細闡述了中國經濟呈現出新常態，并集中體現在經濟增長速度轉變、經濟結構不斷優化升級以及要素驅動、投資驅動轉向創新驅動等方面。隨著我國經濟新常態的發展，農業經濟新常態下的農村發展也發生了重大變化，農業經濟新常態下農村發展的主要特征表現在農村經濟進入“減速換擋”期，增速下降但是體量仍然可觀;農業產業結構逐漸得到優化升級，農業發展現代化趨勢明顯;農業經濟方式由粗放式發展向集約型發展轉變等。農業經濟新常態下鄉村治理顯得尤為重要，目前鄉村發展中農業技術和管理人才缺失、生產要素單一、產業鏈不完整、科技創新不足等因素嚴重制約了農業發展方式的轉變。

2.新時代背景下農村基層黨組織建設需要加強

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，中國共產黨承擔實現中華民族偉大復興的歷史使命。農村基層黨組織是黨在農村的基層堡壘，是新農村建設的領導核心，農村基層黨組織在鄉村治理的過程中發揮著不可替代的作用。但是，中國特色社會主義進入新時代背景下，我國基層黨組織仍然存在很多問題。從農村黨員干部的綜合素質看，當前很多農村黨員與干部隊伍，與農村發展的要求不相適應，年齡、學歷等都制約著農村黨員和干部隊伍作用的發揮，難以有效地參與到鄉村治理的建設中，顯然與黨的十九大報告中“大力發現儲備年輕干部，注重在基層一線和困難艱苦的地方培養鍛煉年輕干部”不符。從農村基層黨組織的數量看，自然村合并導致的數量減少致使農村基層黨組織數量減少，而過于分散的村落使得合并的農村黨組織影響力無法全面覆蓋，制約著農村黨組織整體作用的發揮。從農村黨組織的實施效果看，由于農村基層黨組織的實施方式與運行機制與農村的發展不適應，致使農村基層黨組織在鄉村治理的過程中作用弱化。更為重要的是，農村基層黨組織的腐敗，嚴重影響著黨組織的公信力，截至2014年4月底，全國共排查出軟弱渙散村黨組織57688個，占村黨組織總數的9.6%，而87.76%的黨組織軟弱渙散村是貧困村，鄉村治理效果較差。

3.全面建成小康社會的任務艱巨

黨的十九大報告指出，從現在到二0二0年，是全面建成小康社會決勝期。實現全面建成小康社會最艱巨也是極為關鍵的就是實現農村落后地區脫貧，目前我國扶貧進入了貧困人口程度深、減貧成本更高，實現農村貧困人口擺脫貧困既定目標時間緊、任務重的時期，我國扶貧任務艱巨，實現我國全面建成小康社會的任務也非常艱巨。確保到2020年現行標準下農村貧困人口實現脫貧需要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，需要補齊農村這塊短板，完成鄉村振興戰略這個系統工程第一階段的目標。

二、十八大以來的中國共產黨鄉村治理思想的內容

黨的十八大以來，中共中央、國務院連續發布了6個中央“一號文件”，中國共產黨的鄉村治理思想得到了豐富和發展。

2013年中央“一號文件”提出要完善鄉村治理機制，切實加強以黨組織為核心的農村基層組織建設，并分別從強化農村基層黨組織建設、加強農村基層民主管理、維護農民群眾合法權益、保障農村社會公共安全等方面提出了新要求。

2014年中央“一號文件”提出了關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見，并從加強農村基層黨的建設、健全基層民主制度、創新基層管理服務等方面改善鄉村治理機制。

2015年和2016年中央“一號文件”提出要激發農村社會組織活力，重點培育和優先發展農村專業協會類、公益慈善類、社區服務類等社會組織。構建農村立體化社會治安防控體系以及加強鄉鎮服務型政府建設、發揮好村規民約在鄉村治理中的積極作用、開展農村不良風氣等措施創新和完善鄉村治理機制，并在此基礎上提出要加強農村法治建設。

2017年中央“一號文件”指出我國農業農村進入新的歷史階段，完善村黨組織領導的村民自治有效實現形式，加強村務監督委員會建設，健全務實管用的村務監督機制，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作成為其指導鄉村治理的亮點。

2018年中央“一號文件”首提加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合，確保鄉村社會充滿活力、和諧有序，并提出了深化村民自治實踐、建設法治鄉村、提升鄉村德治水平的要求。

從上述中央“一號文件”可以看出，十八大以來，黨中央、國務院對于農村基層黨組織的建設、基層服務型政府建設、村民自治機制等方面不斷提出了新的要求。

從對農村基層黨組織的建設要求看：一是逐漸關注農村黨員和領導干部的素質問題。從2013年“一號文件”提出的加強基層黨組織帶頭人隊伍建設到2018年“一號文件”提出的實施農村帶頭人隊伍整體優化提升行動，注重吸引高校畢業生、農民工、機關企事業單位優秀黨員干部到村任職，選優配強村黨組織書記，體現了黨中央對于基層黨組織黨員素質的關注。二是對腐敗和不正之風的懲罰范圍進行更加精準的打擊。2018年“一號文件”提出要加大基層小微權力腐敗懲處力度，嚴厲整治惠農補貼、集體資產管理、土地征收等領域侵害農民利益的不正之風和腐敗問題，懲罰范圍較之前規定的涉農惠農領域更加具體，更易操作與執行。三則是對于農村基層黨組織的作用更加明確。2018年的“一號文件”提出要把農村基層黨組織建成堅強戰斗堡壘，與發揮基層黨組織戰斗堡壘作用的要求不同的是，把農村基層黨組織建成堅強戰斗堡壘體現了中國共產黨對目前基層黨組織問題的重視，有助于農村基層黨組織的建設和鄉村治理機制的發展。

從對基層服務型政府建設的要求看，2017年發布的《關于加強鄉鎮政府服務能力建設的意見》提出進一步推進鄉鎮治理體系和治理能力現代化，加強鄉鎮服務能力的建設。鄉鍘報務型政府更加注重基層、增強鄉鎮政府服務能力的建設;更加把握原則，形成產業集聚、職能科學、運轉有序、保障有力、服務高效、人民滿意的鄉鎮政府服務管理體制機制;更加深化改革，創新鄉鎮政府公共服務供給方式。鄉鎮人民政府正在向以公共服務為核心、致力于社會公正和社會發展的責任政府和法治政府的現代基層服務型政府轉變。

從村民自治機制的發展看，村民自治是廣大農民直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本制度。“一號文件”體現出了鄉村治理中更加注重依托村民會議、村民代表會議等的作用，注重村民會議、村民代表大會既要符合法律的標準，又要民心所向，符合道德的底線;注重推動鄉村治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理下放到基層，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作;堅持村民自治為基礎，促進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的發揮。

三、十八大以來中國共產黨鄉村治理思想的特點

從1982年開始，中共中央、國務院共出臺了20個“一號文件”，中國共產黨鄉村治理思想也得到了不斷地發展，與之前“一號文件”中所體現的鄉村治理思想相比，呈現出以下特點：

1.鄉村治理內容不斷豐富

在我國改革開放初期，頒布了5個中央“一號文件”，該時段我國工作重心剛剛由階級斗爭為綱轉移到經濟建設上來，國家主要發展經濟，因此較少考慮農村經濟發展之外其他方面的發展，“一號文件”中很少涉及鄉村治理的內容。21世紀以來，中央“一號文件”頻頻出現鄉村治理，2004-2012年的連續9個“一號文件”中的治理領域逐漸從農村經濟發展向農村文化醫療、社會保障等方向擴展，十八大以來的“中央一號”文件更是將其內容不斷豐富，在發展農村經濟、社會的同時向農村文化（民風民俗）、生態等領域擴展，同時注重法治鄉村建設，提升鄉村德治水平。

2.鄉村治理模式發生變化

我國鄉村治理模式經歷了從“人民公社”模式向“鄉政村治”的轉變，近年來又逐漸向鄉賢理事會、“第一書記”負責制等多元主體協商共治的模式轉變。新中國成立初期，鄉村治理由“議政合一”向“政社合一”模式轉變，其在當時的社會經濟環境下起到推動農村的發展的積極作用，但是農業效率低、農民流動困難的弊端制約了鄉村的發展。改革開放初期，“鄉政村治”是在改革開放初期“政社合一”人民公社體制的解體以及相關法律實施的背景下確立，強調鄉鎮政府管理政治、行政和經濟等方面的事務，“村治”則指村級組織對村域事務在自治基礎上的具體管理。“鄉政村治”的治理模式在保障國家任務實現、村民得以自治中發揮了很大的作用。隨著農村參政議政意識的增強、農村“去精英化”現象突出、“婦女化”特征明顯，以及各種新型的社會組織的出現，中國共產黨的鄉村治理模式逐漸向多元主體協商共治的模式轉變。2018年中央“一號文件”指出要加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系，并提出了健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結合。如今鄉村治理體系已經形成了逐步建構起涵蓋基層黨組織、村民自治、群眾性組織、新型社會組織“四位一體”的新時期鄉村治理結構。

3.逐漸重視鄉村安全

“鄉村安全”對于鄉村治理的實施效果尤為重要，“平安鄉村”建設是作為新形勢下加強農村社會治安綜合治理工作的新舉措，是一項民心工程。2006年中央“一號文件”第一次出現“平安鄉村”，十八大以來多個中央“一號文件”提出保障農村社會公共安全、推進平安鄉鎮、平安村莊建設。對于平安鄉村的建設，由開始的嚴厲打擊“黃賭毒”等社會丑惡現象，到十八大以來的打擊農村黑惡勢力、宗族惡勢力，非法宗教活動和境外滲透活動，由原先注重的社會安全向農村社會、農村經濟安全全方位轉變，建立健全農村公共安全體系，開展農村各種形式的安全隱患治理。

（責任編輯 周巍）