“習近平新時代中國特色社會主義思想”筆談 國家治理現代化視域下民主集中制研究

劉玉普

國家治理現代化是國家現代化的歷史過程。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信、文化自信，堅持管黨治黨與國家治理有機結合，國家治理體系和治理能力現代化實現了重大飛躍，開創了國家治理的嶄新局面。民主集中制是社會主義政治制度的最大特點，也是中國共產黨最大的制度優勢。作為國家治理體系現代化重要組成部分的民主集中制既包含民主與集中的良性互動，又包含民主與集中的有效融合。正確理解和把握民主集中制原則，對于提高黨的執政水平和國家治理能力現代化具有十分重要的戰略意義。

一、國家治理現代化及民主集中制的科學內涵

（一）國家治理現代化

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，第一次把國家治理體系和治理能力與現代化聯系起來，著眼于現代化，并以現代化為落腳點，揭示了現代化與國家治理有著密切的內在關系，現代化構成國家治理的題中應有之義。國家治理是對國家統治、國家管理概念的辯證揚棄，它的內涵比后者更豐富，更具時代性、開放性，也更具效能。在政治哲學的視域中，國家治理是一定的政治共同體為了推進公共利益、實現社會的發展和秩序供給而展開的一種實踐性活動，它是共同體得以維續的重要環節，是社會秩序得以保障的基本前提。中國共產黨對于現代化的認識，橫跨了半個多世紀，我黨提出國家治理體系與治理能力現代化是改革到了深水區的必然選擇，也是全面實現現代化國家目標的關鍵一步。習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化?！?/p>

（二）民主集中制

民主集中制，就是民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合的制度。民主集中制的民主，指的是黨員和黨組織意愿的充分表達和積極性創造性的有效發揮。民主集中制的集中，指的是全黨智慧、力量的凝聚和行動的一致。民主集中制是民主和集中兩個要素構成的有機統一體，不是民主制和集中制的簡單相加。一方面，集中以民主為基礎，沒有廣泛的民主就沒有正確的集中。只有充分發揚民主，才能集思廣益，形成正確的決策，最終實現真正的集中統一。另一方面，民主以集中為條件，沒有正確的集中就不可能實現真正的民主。一切發展民主的措施，都不是為了削弱必需的集中，而是為了實現正確的集中。民主和集中相結合或相統一，實質上就是民主主體和集中主體、民主權利和集中權力即領導者權力相結合或相統一。所以，民主集中制的具體實現形式，必然要具體體現為民主主體和集中主體、民主權利和集中權力二者之間的具體結合方式和結合形式。由于民主主體和集中主體、民主權利和集中權力二者之間結合方式和結合形式的不同，因而民主集中制在其具體實現形式上，就應該包括和具體體現為以下三種不同性質特點的基本類型：民主制、集中制、民主集中制。

二、民主集中制與國家治理現代化的關系

綜合考慮我國現階段所處的形勢，進一步將中國特色社會主義制度完善和發展，進一步推進實現我國治理體系和治理能力的現代化，這是我們國家在接下來的發展中進行更深一步改革發展的整體目標。民主對于一個社會主義國家來說，就是這個國家的生命，或者說是一個實行社會主義制度的國家治理能力推進到一定階段的應當具有的含義。在施行社會主義制度的國家中，民主集中制的地位相當之高，它是發展社會主義民主的基石。在黨中央的帶領下，不斷地將具有中國特色的社會主義制度推進到新的發展階段，能夠使國家治理體系和國家治理能力的現代化有明確的方向。民主集中制度是構成中國特色社會主義政治制度的重要原則，所以說這一制度和國家的治理現代化擁有十分緊密的關系。

（一）民主集中制是國家治理現代化的重要內容

黨的十八屆三中全會明確提出：“完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。規范各級黨政主要領導干部職責權限，科學配置黨政部門及內設機構權力和職能，明確職責定位和工作任務?！?014年2月，習總書記在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上的講話中，針對我國未來的國家治理的有關體系問題，做了相當程度的闡述和強調。自20世紀70年代末的改革開放以來，我黨就已經開始從制度建設的角度思考國家治理體系問題，尤其是從組織制度和領導制度的角度。習總書記還對我國現在施行的領導制度做了一些闡述和強調，同時也對組織制度做了相當充足的點評和陳述。民主集中制作為我黨的組織制度和領導制度，也是我國正在進行現代化的治理能力以及治理體系的極其重要的組成部分。世界上任何一個國家的治理體系和這個國家的治理能力都有著千絲萬縷的聯系，二者相輔相成，是這個國家制度水平和制度執行程度的體現。將實施民主集中制的能力提升到一個新的高度，作為兩個現代化的重要組成部分，這一轉變既是我黨執政理念的又一重大發展進步，也是我們黨對執政和社會主義建設在認知上的又一重要突破。也恰恰是從這一層面來講，民主集中制作為中國共產黨和中華人民共和國的根本政治制度，關乎我們黨治理國家的成果。我們必須重視民主集中制的運用，這并不是空穴來風，而是改革對我們黨、我們國家提出的要求。我們黨每一項活動中的每一環都離不開民主集中制，因為這一制度是我國的核心制度。綜上所述，對于民主集中制建設的進一步深度規范以及完善，一定能夠使我們黨內部的各項活動規范地開展，最終促進我國治理體系以及治理能力的現代化。

（二）民主集中制是國家治理現代化的制度內核

習總書記指出：國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域的體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相聯、互相協調的國家制度。國家治理體系實際上就是當代中國經濟發展的制度安排，管理結構和運行機制。而整個國家治理體系的建構和健康運行，都離不開民主集中制。民主集中制是國家治理現代化的制度內核。一是從社會主義在國家治理體系方面的經驗教訓來看，過去這一問題一直沒有解決得很好，最主要的原因就是民主集中制遭到破壞，使黨的領導削弱，沒有形成健康穩定的體制機制。二是民主集中制是國家治理體系內各項社會制度運轉的軸心。我國國家治理體系的本質特征是黨的領導。民主集中制是黨的根本組織原則和領導制度，國家治理體系內各項制度都圍繞民主集中制的狀況而運轉。三是民主集中制是國家治理體系運行的組織載體。國家治理體系是一個相互依賴有機聯系的制度系統，形成自上而下、自下而上和橫向互動三種軌跡的治理運行機制，這三種運行方式正是民主集中制的根本要求。只有健全和完善民主集中制，才能使國家治理體系運行更加健康。四是民主集中制是國家治理體系中各種關系正確處理的杠桿。在國家治理體系現代化建設中有許多復雜關系需要正確處理，處理得不好，會導致治理結構失衡，社會發展秩序需要通過加強民主集中制協調和統籌處理各種改革關系。五是從黨的十八大以來以習近平同志為核心的黨中央在健全和完善民主集中制上所做出的巨大努力來看，民主集中制正成為深化政治生態，健全黨內政治生活，破解一把手監督難，加強黨的集中統一領導，維護黨中央領導權威，加強統籌協調，打破利益固化格局，攻克改革“硬骨頭”的銳利武器。

（三）民主集中制是國家治理現代化的基本原則

第一，民主集中制為推進國家治理體系和治理能力現代化提供了實踐經驗。2014年10月27日，習近平總書記在黨中央第六次全面深化改革領導小組會議上的講話中指出：“社會主義協商民主在我國有根、有源、有生命力，是中國共產黨人和中國人民的偉大創造，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，是黨的群眾路線在政治領域的重要體現。……通過商量出辦法、出共識、出感情、出團結?！蔽覀儑沂┬械纳鐣髁x協商民主制度是中國共產黨群眾路線的政治層面的最為突出的體現。第二，民主集中制在實現我國治理體系和治理能力現代化的過程中具有一定的制度優勢。民主集中制既能廣泛而充分地讓廣大人民群眾的意見和建議得到反映，又能夠實現全國各族人民意志的團結統一;不僅能夠保障各個國家機關協調運轉的高效性，還能夠集中中堅力量做大事，實現了分散和集中的統一、進步和穩定的統一、活力與效率的統一。民主集中制將其取于歷史宜于現實的優勢體現得淋漓盡致。第三，民主集中制給我國治理體系和治理能力的現代化提供了現實有效的路徑。我國擁有著和其他社會主義國家不太一樣的國情，要想將我國的治理能力和治理體系推到一個新的發展階段，也就是現代化的階段，我們必須要矢志不渝地堅持走具有本國特色的政治發展道路。時刻認清黨的領導、人民群眾是國家的主人翁以及依法治理國家和我們所說的現代化三者之間的關系。民主集中制很好地實現了人民群眾當家作主和中國共產黨的領導的統一，依法治國是新的時代背景和國際環境以及經濟條件下對我國的民主集中制所提出的迫切要求。綜上所述，民主集中制是實現我國治理體系現代化的基本原則。

三、國家治理現代化進程中完善民主集中制的意義

在現階段國家治理現代化的進程中我們不難發現，只有中國共產黨才能引領中華民族實現偉大復興，建設具有中國特色的社會主義現代化社會，這也是當代中國共產黨人義不容辭的神圣使命。所以，堅持黨的民主集中制組織原則，是保證黨的決策民主、科學和保證黨內團結統一的根本原則，也是保證黨的路線、方針、政策正確貫徹執行以及國家經濟建設和改革開放事業成功的根本保證，更是黨組織具有凝聚力和戰斗力的根本保證。

（一） 民主集中制是群眾路線在黨內政治生活中的具體運用

黨的群眾路線，概括地說是一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去。黨對于人民群眾的領導作用，就是給人民群眾指出正確的前進方向，幫助人民群眾自己動手創造美好的生活。黨的領導工作的正確方法，就是將群眾意見集中起來，到群眾中去宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中檢驗這些意見是否正確。民主集中制所體現的方法，正是群眾路線所要求的方法。按照民主集中制形成的決策，由于集中了集體的智慧，反映了多數人的意見，比較切合實際，執行中容易取得預期的成效。民主集中制是反映、體現全黨同志和全國人民利益與愿望，保證黨的路線方針政策正確制定和執行的科學、合理、有效的制度，是黨賴以存在和發展的最根本的制度保證，是我們黨最大的制度優勢。

（二）民主集中制是中國共產黨長期執政的根本保證

我國實施的是中國共產黨領導的一黨執政和多黨合作制度，中國共產黨自執政以來已有六十多年的歷史，事實勝于雄辯，這六十多年來我國取得的成就足以證明該制度是適合我國的國情的，是能夠推動我國穩步向前發展的。在六十多年的執政過程中，我黨堅持理論聯系實際，從實踐中不僅總結了很多的執政理念，并且將執政理念投入到實踐當中去，使我國的執政制度不斷成熟和完善。如此一來，如何避免一黨長期執政所帶來的黨內思想老化和思想錯誤問題，是黨內領導層集體以及黨的總書記所面臨的一項艱巨任務。為了解決上述問題，黨內的領導層應當積極主動地進行思想解放，深入基層，思群眾所思，想群眾所想，集思廣益，避免思想的陳舊和老化，實現思想的及時更新與進步。通過這些方式來避免失去外在政治壓力造成的思想創新缺失問題。鄧小平同志恰恰是看到了這一點，才會在1978年發起以真理標準為主的思想解放運動，鄧小平同志認為這一問題與黨和國家的命運具有緊密的聯系，并且把思想解放的問題提到了相當的高度?？梢赃@樣說，沒有1978年以來在很多問題上實行的民主集中以及廣泛發起的思想解放，就不會有今天改革開放取得的成就。應當特別指出，在思想上求同存異，允許不同聲音的存在，將有利于實現相對全面的民主和實現正確的集中。毛澤東思想的形成集合了多方面的因素，除了當時所處的時代存在其他政治力量的競爭外，允許黨內人士不同思想間一定程度上的碰撞也是其中的重要因素之一。沒有民主，便不可能有正確的集中。沒有民主，便不可能正確地總結經驗。

（三）民主集中制是提高黨的科學化建設水平的現實需要

十八大報告談到提高黨的建設科學化水平時，首次提出“牢牢把握加強黨的執政能力建設、先進性和純潔性建設這條主線”。中國共產黨擔負著團結帶領人民全面建成小康社會、推進社會主義現代化，實現中華民族偉大復興的重任。形勢的發展、事業的開拓、人民的期待，都要求我黨全面提高黨的建設科學化水平。在國家治理現代化進程中，每一名共產黨員，特別是黨的各級領導干部，都應該認真學習民主集中制的基礎理論，牢固確立民主集中制的觀念，不斷提高貫徹民主集中制的素質和能力，自覺運用民主集中制原則規范黨委領導工作，保持自上而下的集中和行動的一致，保證黨的路線方針政策的貫徹執行，將黨中央的意志貫徹全黨，通過民主集中制維護習近平總書記的核心地位和黨中央的權威。增強各級黨組織的凝聚力和戰斗力，對促進黨的科學化水平的提高，具有極其重要的現實意義。

四、國家治理現代化進程中民主集中制的完善路徑

在實現國家治理體系與治理能力現代化的背景下，國家治理也賦予了民主集中制這一重要政治制度以新的內涵，執政黨前所未有地肩負了更多的使命責任。因此，不斷提高執政黨的執政能力、完善政治制度也就成為國家治理現代化視域下執政黨建設的重要任務。

（一）深化民主集中制的相關教育

首先，應該深化有關民主集中制的教育。要把能夠徹底地貫徹執行民主集中制提到有關國家和黨的前途與命運的高度那一層次來認識。我黨的歷史以及國際共產主義的運動史已經在不斷地證明：“只要更好的堅持民主集中制，我們的事業就能蓬勃發展，不然就會遭遇挫敗?！币踩玎囆∑酵舅裕骸爸灰荒苷_的執行民主集中制，那么不管是黨和國家還是社會主義也都是可以變質的，從干部到個人也都可以變質。”所以正確地認識以及發展和堅持民主集中制的必要性，特別是對于增強那些黨員和領導干部貫徹和堅持發展民主集中制的責任感和自覺性有著特別重要的意義。另外，要深化有關民主集中制中的基本理論上的教育。要使民主集中制作為一個系統的理論來掌握。一是要認真了解和學習有關馬克思主義的經典作家對于民主集中制的概論，要深入學習民主集中制的起源與發展，充分了解和認識民主集中制在建黨原則上的重大意義。二是要深入了解《關于黨內政治生活的若干準則》《黨章》與黨中央關于民主集中制的一系列的明文規定，把握民主集中制的完整內容和規定要求。這也正是完善和發展以及正確貫徹民主集中制的條件和根本。

（二）完善民主集中制的決策機制

健全和完善的決策機制是保證黨委切實貫徹執行民主集中制的重要一環。決策機制不健全，關于重大問題的界限不清楚，辦事程序過于混亂，對黨內生活肯定會產生不好的影響，進而黨內的團結也會受到相應的影響，黨的戰斗力與凝聚力也會相應地被削弱。而要想實現決策機制的改革與完善，各黨委成員應當主動加強聯絡與交流，加深成員之間的了解，增強集體的凝聚力，從而達到減少分歧的目的，進而使大家能夠勁往一塊使。為了使民主集中制更好地在我國得到貫徹實施，我們必須嚴格遵守 “集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，通過實踐不斷完善我國的有關制度，在實現決策規則全面化、提高決策水平與規范決策程序等多個方面，逐漸健全相關的工作制度;與此同時，中國共產黨需要對集體領導工作的程序、議題的范圍和要求、不合理操作應如何處罰等方面做出明確而具體的要求，從而保證大家更加高速、有效地遵守與實施。決策機制的不斷發展與完善，能夠從制度上保證民主集中制被更好地貫徹實施，從而推動黨委工作的規范化與制度化，進而更好地發揮民主集中制在我們黨的決策過程中所發揮的作用。

（三）加強民主集中制的制度建設

完善民主集中制中的制度，既是健全和興盛民主集中制的題中應有之義，也是落實民主集中制的必要保障。鄧小平同志曾經指出，制度是帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的。以前實施民主集中制方面產生的各種過錯，究其根本，主要還是“沒有形成嚴格的完善的制度”。所以，深化制度的建設是非常重要的。完善民主集中制中的制度，一是要不斷完善修復民主集中制中的基本制度;二是要大力建設完善民主集中制中的全部制度;三是要全力研究在新的不同的經濟機構或者組織之中，黨組織在執行民主集中制中的全部制度和程序。增強制度建設的一個基本目標，就是建設出一套完善的保障民主集中制能徹底貫徹執行的法度規范。就民主集中制規定一個根本條約，構成一套嚴格的規則體系，使民主集中制進一步程序化、規范化，從而擁有可操作性。完善民主集中制中的制度，應注意處理好三個方面的問題：一是要處理好制度中不夠健全的問題，讓制度擁有完滿性。例如對集體領導的制度，應著重于研究、改善集體決策的方式和程序，持續完善制度的內容，使其能夠跟上市場經濟的快節奏和高效率。二是要處理制度中過于規則化的問題，加強制度的可控制性。同時在這個情況中，應著重于探索關于民主集中制貫徹落實的程序化決定。例如決定方式，就要清楚對議題的確定、會前準備、議事規則、表決方法、決策的落實和監督檢查等。這樣實施起來就會有較強的可控制性，容易使制度的問題落到實處。三是要處理制度分類不同的問題，使制度擁有條理性。因為在市場經濟的條件下，黨組織所在的層次和職責也不完全一樣，所處的層次也不太一樣，條件和環境也有區別，因此，要探索討論不同類別、不同層次的落實民主集中制的完整制度。只有這樣才能夠貫徹民主集中制而不至于流于形式。

（四）增強民主集中制的法治保障

民主集中制是堅持黨的領導、全面推進依法治國的基本原則。法律是治國之重器，為了保障人民民主，必須加強法治，必須使民主制度化、法律化，這就要求以法治的精神運用民主集中制，以維護中央的權威、維護全黨全國團結統一。在貫徹民主集中制的問題上，因為責、權不明確，集體領導制度不健全，專斷無約束等，會導致無法可依，需要靠法規和黨章建設來解決。在國家治理漸趨現代化的新形勢下，要以法治精神運用并發展民主集中制。習近平總書記在十八屆四中全會上指出：“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執法、帶頭守法?！币冀K把黨的領導深入貫徹到依法治國當中去，要堅持黨把握全局、統籌各方的領導地位，協調法制建設過程中各個領域的工作。要想切實實現黨對法制建設的改善工作，進一步將黨對法制建設的領導水平推向新高度，我黨首先要始終堅持依法治國和依法執政，以確保黨的各項活動是在憲法允許范圍內進行的。其次，應當嚴格按照黨章實現對黨的管理，充分發揮各級領導干部和組織在法制建設當中的作用，做到人盡其力。最后，要致力于民主集中制相關的法制建設，避免在發展中民主或集中任一層面的缺失，并且通過立相關的法律來規范上述制度，來使我國所實施的民主集中制度發揮其應發揮的作用，最終實現中華人民共和國治理能力的現代化。

綜上所述，在推動我國治理體系以及治理能力現代化的進程中，堅持民主集中制原則是十分必要的。沒有民主集中制的治理體系和能力的現代化對于社會主義有百害而無一利，也是背離黨的初心和使命的，是不符合時代發展的。所以說我們國家所努力推行和實現的治理能力的現代化建設，在本質上說即是矢志不渝地堅持民主集中最終實現的現代化。

（作者系國家京劇院副院長）

〔責任編輯：徐雪野〕