關于進一步健全和完善人大監督工作的思考

陳曉波

習近平總書記在堅持和完善人民代表大會制度、全面依法治國、發展社會主義民主政治等方面，提出了一系列新思想新論斷新要求，對新時代中國特色社會主義建設具有重大的理論和實踐創新意義，為我們在新的歷史條件下長期堅持、全面貫徹、不斷發展人民代表大會制度，推進社會主義法治建設，提供了理論指導和行動指南。習近平總書記要求，人大要把憲法法律賦予的監督權行使起來，實行正確監督、有效監督。

一、當前人大監督工作的突出問題

1.監督選題針對性不強。在實施監督工作中，省級人大及其常委會開展一般行政性、事務性監督占比較多，而主動選取省委重大決策部署、民生熱點難點內容開展監督的力度不足，如，大氣污染防治、調控高房價、農民增收等未納入重點及常態化選題范疇。

2.監督手段形式單一。對監督法規定的手段，普遍采用聽取審議工作報告、執法檢查、規范性文件的備案檢查等手段，而對質詢、特定問題調查、撤職等“剛性”手段用得較少甚至基本不用。相對來說，越是基層人大創新運用方式手段越是大膽一些。比如，昆明市人大針對群眾反應激烈的大氣污染問題，采取啟動質詢案等就是很好的范例。

3.監督過程蜻蜓點水。主要表現在程序性監督多，實質性監督少。個別省市人大組成人員中有法律專業背景的占比不足10%，在專委會和常委會中具備一定法律知識的人員也很有限。多數代表對法檢“兩院”報告聽不懂、看不明，審議報告“蜻蜓點水”、浮于表面，更不能提出有價值的審議意見。財政預算和國有資產監管等專業性較強的機構也存在此類問題。

4.監督問責力度不夠。監督問責是提高監督效果的關鍵環節。而實際情況是，各級人大對監督中發現的問題不痛不癢，甚至存在問而不責、責而不硬、賞罰不明等情況，以至于造成一個問題年年在監督、年年解決不了的現象。追根溯源，是人大監督工作機制上存在漏洞和短板，造成監督主體對監督對象失之于軟、失之于寬。

二、改進地方人大監督工作的路徑

1.明確政治方向，始終堅持黨的領導。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視堅持和完善人民代表大會制度、推進社會主義法治建設，這不僅表現在對國家政治制度和政治運行中的重大宏觀問題進行深刻思考和精辟闡述，還表現在全面加強和改善對人大工作的領導，統籌安排和研究決定人大工作中的重大問題和重要事項，對人大工作和建設做出一系列重大決策部署，出臺一系列重要指導性文件，為各級人大做好各方面工作、更好發揮國家權力機關職能作用提供了重要遵循。進一步健全和完善人大監督工作，需要落實好三個維度的工作：一是，黨委要支持人大行使監督權，人大監督工作要始終在黨委統一領導下開展，凡是黨委高度重視、支持指導的地方，人大工作就能做到有聲有色地開展。昆明市人大質詢案之所以產生較好的社會效果，主要得益于昆明市委的直接支持與推動。二是，人大要增強監督主體意識，自覺增強依法履職的責任感和使命感，擺正監督責任主體的位置，勇于擔當、主動作為，對人民賦予的權力不濫用、不棄用，樹立起人大應有的“權力觀”。同時，自覺接受和堅持黨的領導，堅持重大事項向黨委請示報告的工作制度，涉及重大監督事項、重點監督工作、重要監督活動以及監督工作中遇到的重大問題應及時向黨委請示報告，批準后依法組織實施，確保人大監督的正確方向。三是，“一府一委兩院”要增強人大意識，“一府一委兩院”要不斷強化主動接受人大監督的意識，積極配合人大常委會開展的執法檢查、專題調研、代表視察等活動，主動向人大及其常委會報告工作，要認真貫徹執行人大及其常委會所做的決議、決定，認真研究審議意見，切實支持人大工作，維護憲法和法律權威。

2.精選監督主題，抓住重點有效突破。省級人大及其常委會要圍繞省委的重大戰略決策謀劃工作、確定重點、開展監督，要著眼維護憲法權威和民生熱點難點選好題。具體而言，精選監督主題要著眼于以下五個方面的工作：一是，在強化對行政權力運行的全程監督方面，完善好、實施好省人大常委會討論決定的重大事項，建立健全省政府重大決策出臺前向人大報告制度，監督政府正確行使行政權力，推動法治政府建設。二是，在國有資產監管方面，建立健全省政府向省人大常委會報告國有資產有關情況的長效機制，解決長期以來人大對國有資產監督缺乏科學化制度安排、內容覆蓋不夠全面、工作程序不夠規范、監督職能發揮不夠充分的問題。三是，在預決算審查監督方面，建立全口徑預決算審查監督制度體系，強化從預算編報到決算審查批復的全過程、全口徑監督，探索人大引進第三方機構對部分財政專項資金使用績效進行評價的機制，構建政府全口徑預算在線監督系統，推進省級預算聯網監督工作。四是，在司法公正監督方面，建議制定省人大常委會監督司法工作辦法，加強對擬任法官和檢察官資格審查和任后的履職情況監督，探索建立人大代表旁聽社會影響大、人民群眾反映強烈案件公開審判的機制。五是，重點圍繞空氣質量、食品安全、醫療衛生、土地征用、棚戶區改造、社會救助、農村居家養老、公共服務等社會熱點難點開展監督，主動發現問題、有效化解難題、積極回應關切。

3.健全監督制度，規范人大工作運行。一是，完善工作協調機制，建立人大常委會與“一府一委兩院”工作聯席會議制度，著力于監督與被監督雙方重要工作安排的溝通銜接，增進理解和支持，在重大問題、關鍵問題上達成共識，形成各司其職、各負其責、齊抓共管的監督工作格局。二是，完善視察調研機制，視察調研要準備充分、嚴密組織，切實擺正監督者的位置，做到“三個結合”——調研課題與會議審議相結合、集中檢查與暗訪相結合、重點抽查與突擊檢查相結合，既要聽被監督部門匯報，更要聽群眾的聲音，確保視察調研的有效性和結果的可信性。三是，完善監督意見督辦機制，人大及其常委會的決議、決定的執行和審議意見的辦理，要堅持過程和結果監督并重，必要時組織專項視察，督促推進落實;“一府一委兩院”的執行、辦理情況要向常委會提交報告;堅持人大代表建議、批評和意見督辦制度，結合專題調研、視察、代表約見等方式進行督辦，增強辦理實效。

4.拓展監督渠道，整合監督方式方法。一是，創新實踐“剛性”監督。要在用足用好聽取和審議工作報告、執法檢查、視察和調查等“柔性”監督方式的同時，用好專項工作評議、專題詢問、質詢等“剛性”手段，并使之成為人大監督的常態方法。在手段的使用上，安排3～5個市縣（區）人大先行試點探索，對“剛性”手段研究細化規范，分批安排市州人大監督人員現場觀摩學習，待機制成熟后在全省推廣。二是，探索開展履職監督。制定省人大常委會任命政府部門工作人員履職評議辦法，在頒發任命書、憲法宣誓基礎上，組織任前法律考試和現場全覆蓋履職評議，填補任后監督“空白”。嚴格實行常委會組成人員審議發言履職登記機制，將發言情況記入其履職檔案，作為評優評先和換屆連任的重要依據。三是，強化全過程跟蹤監督。重要政策出臺或重大項目立項前，及早介入，避免決策失誤;事中積極參與，建言獻策，提醒糾偏;事后督促檢查，抓好跟蹤反饋。對全局性和長遠性的重大問題，綜合運用視察調研、聽取專項工作報告、執法檢查等多種方式，持續跟蹤監督，一抓到底。四是，探索實施網上監督。積極探索運用互聯網、微博、微信公眾號等新媒體宣傳效應，明確監督公開的內容、程序，促進監督公開規范化、程序化、制度化，保障代表和群眾的知情權，打造“陽光人大”。五是，搞活專家咨詢監督。針對立法、國有資產監管、經濟和預算監督人才不足問題，分領域成立咨詢專家隊伍，擴展專家人選遴選范圍，豐富咨詢專家工作方式，健全專家聯系服務機制。

5.加強自身建設，提升監督工作水平。一是，增強綜合素質，提高履職能力。健全和堅持人大常委會學習培訓制度，通過培訓班、專題講座、外出考察等“請進來”與“走出去”相結合的方式，組織人大代表、常委會組成人員、專委會組成人員和人大機關干部，相對集中地學習憲法、監督法等重點法律以及其他地市人大履行監督職能的先進做法和典型事例，不斷提高其綜合素質和依法履職能力。二是，完善機構設置，加強工作力量。根據地方立法和貫徹實施預算法的需要，不斷規范和完善人大相關專門委員會和常委會工作機構設置，統一省人大同各市（州）人大組織結構，形成上下一條線，工作溝通暢通的格局。三是，落實激勵獎懲，強化履職約束。探索建立監督法框架下啟動問責性監督手段的機制，健全人大常委會組成人員履職考核通報制度、人大代表履職激勵和退出機制;對無固定收入的代表執行代表職務給予經費補貼;表彰履職優秀代表;暢通“出口”，勸辭不能正常履職的常委會組成人員和人大代表，打破代表終屆制度，激發履職活力。

（作者系四川省人大常委會研究室副主任）

〔責任編輯：徐雪野 田丹婷〕