強社會組織社會化發展能力建設

丁青華 陳榮武

新時代社會組織建設要有新氣象新作為。綜觀當下我國社會組織建設的現狀，跟國家治理能力和治理體系現代化建設的目標、任務和要求相比，尚存在一些不能適應和不能滿足的問題，其中社會化發展能力的缺失是其中一個極為重要的表現。所謂社會組織社會化發展，是指社會組織通過摒棄“等、靠、要”思想，加強內外資源和動力整合，不斷加強自身建設，持續提升適應社會發展變化的能力，充分發揮應有的社會功能，從而努力滿足黨、國家、社會和人民群眾相應需要的過程。加強社會組織社會化發展能力建設是全面推進新時代社會組織建設重要而迫切的課題。

一、確保正確方向：加強黨對社會組織的全面領導

改革開放40年來，我國社會組織蓬勃發展起來，已成為中國特色社會主義現代化建設的重要力量、黨的工作和群眾工作的重要陣地，在協調推進“四個全面”戰略布局和“四個偉大”戰略謀劃中承擔著重要任務，在滿足人民群眾日益增長的對美好生活的需要中發揮著不可或缺的重要功能。

黨的十八屆三中全會審議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，就通過改進社會治理方式、激發社會組織活力、創新有效預防和化解社會矛盾體制、健全公共安全體系等進行了全面部署，強調要重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，強調要加強對社會組織和在華境外非政府組織的管理，強調黨對社會治理和社會組織的領導和引領。加強社會組織社會化發展，首要的原則就是必須確保社會組織正確的發展方向，確保其始終堅持黨的基本路線、方針和政策，始終堅守以人民為中心的發展思想和社會主義核心價值觀，始終具備“四個意識”與“四個自信”，始終堅持政治方向不偏斜、政治立場不偏離。要確保社會組織社會化發展的正確方向，堅持黨對社會組織的全面領導，不斷加強社會組織黨的建設是最根本的保證。社會組織必須進一步提升對“辦好中國的事情關鍵在黨”“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的”等重要思想和原則的認識，在加快走出政府的“搖籃”和“懷抱”，主動融入社會深刻變革大格局、市場經濟發展大浪潮、全球化發展大視野的進程中，認真貫徹落實《關于加強社會組織黨的建設工作的意見（試行）》等重要文件精神和要求，切實加強社會組織黨建工作。加強社會組織黨的建設，要堅持以十九大報告關于新時代黨建的一個總要求和八個方面的新布局為基本遵循，堅持黨的領導與依法自治相統一，把黨的工作融入社會組織健康運行和社會化發展全過程，創新組織設置，健全工作機制，嚴格落實黨建工作和組織生活各項制度，維護和執行黨的紀律，做好黨風廉政建設和全面從嚴治黨各項工作，加強主流意識形態陣地建設和社會思潮傳播引導管控工作，著力破解組織體系不夠健全、組織力建設不力、組織覆蓋不夠全面、政治功能不凸顯、作用發揮不夠充分等難題，推動社會組織黨建工作水平全面提升，不斷增強社會組織黨組織的創造力凝聚力戰斗力，充分發揮社會組織黨組織的戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用。

二、管理體制轉型：從控制型管理到服務型管理

社會組織是國家正式制度和社會力量共同互動后的產物。黨、國家和政府引領著社會組織的發展，社會組織也與時俱進地參與國家公共事務、社會服務和社會治理。我國社會組織發展經歷了從“嚴控嚴管”到“鼓勵發展”的逐漸轉變過程，要加強社會組織社會化發展，必須實現管理體制從控制型管理到服務型管理的轉型。

改革開放前，政府對社會組織發展采取了嚴格控制，除了黨委政府設立的一些社會團體組織之外，基本不允許其他社會組織存在。改革開放后，隨著市場經濟的發展、改革的深化和社會結構深刻變革，社會組織賴以生存發展的政治、經濟、文化等環境發生了根本性變化，社會組織因時因勢而生，得到了較快發展，也成為提供公共服務和社會公共產品的重要主體之一。但是，在很多公共事務領域，政府還扮演著“全能政府”“萬能政府”的角色，習慣于用行政命令等方式管理社會事務，一些職能部門不愿放權，更不愿意放棄附著或內嵌在權力上的利益，對社會組織社會化發展采取抵制態度并實行嚴格把控，直接導致社會組織社會化成長受到阻礙和束縛。隨著人民群眾對公共服務需求和美好生活需要的日益增長，過去由政府“大包大攬”公共服務的供給和對社會事務領域行政管治的傳統模式，存在的執行效率不高、服務內容和質量有限、精準化對接缺失等問題逐漸彰顯，而以自主性、民間性、公益性為特點的社會組織在組織和分配社會資源時往往會更有效率、更有質量、更加精準、更受認可，能有效降低社會治理和社會服務成本，提高社會治理綜合效益。因此，政府必須及時轉變觀念理念，轉變對社會組織的管理體制，從控制型管理轉向服務型管理，從抵觸思維轉向歡迎心態。從控制型管理到服務型管理，必須加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；必須正確處理政府和社會關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用，減少政府在社會公共事務領域對社會組織的限制并向社會組織逐步放權；必須加強政府對社會組織社會化發展的支持服務體系構建，通過制度優化、政策完善及其高效實施為社會組織提供資金和資源支持、干部與人才支持、能力和環境建設等全方位支持。

三、發展動力整合：外在力推動和內動力引擎有機協同

經濟地位的獨立性是真正擺脫對行政體制依附的根本性前提。由于社會組織非營利的組織性質和基本特征，導致絕大多數社會組織得不到來自市場體系的資源，缺乏穩定的經費來源，不少社會組織只能依靠政府的撥款來運轉，直接依賴于政府生存，很難實現真正意義上的自主權、獨立性和社會化發展。

社會組織運營經費的來源成為一些社會組織運行的關鍵問題，使得許多社會組織只有依賴于從政府獲得經費資助，或者接受企業贊助和社會捐贈才能求得生存和發展，由此也出現了“行政化”“商業化”

傾向，社會組織的運行和發展自然會受到政府和捐贈者的干預，直接影響了社會組織自身的獨立和自治、轉型和發展。當前，我國各級政府的公共財政框架已經階段性調整到位，主要通過改革和完善對社會組織的免稅減稅政策，通過購買服務等方式加大對社會組織的財政投入力度，并逐步建立社會組織的優惠補貼制度。政府從公共財政中劃撥一部分財力用于向社會組織購買服務，引導和鼓勵社會組織承擔公共服務、政府部分職能和社會治理功能。政府以公共財政設計和外在力推動機制為依托，扶持社會組織進入政府服務的相關或延伸領域，在一定程度上推進了社會組織的壯大和發展，一方面為社會組織社會化發展提供了有力條件，一方面也催生了一些社會組織對政府的“依賴”甚至“依存”心理，對主動擺脫政府的“襁褓”呵護，提升以專業性、獨立性和自主性為內涵要素的社會化成長形成不利條件。根據組織生命期理論，社會組織生命周期中的不同發展階段，需要政府以不同角色介入并發揮不同職能。在社會組織創業初期，更多需要政府以扶持者的角色介入，為社會組織創業消除阻礙，如為成立注冊、推進合作等提供政策便利等。當社會組織步入成長期，政府應當主要以合作者身份向社會組織購買服務。薩拉蒙的“第三方治理”理論指出政府可以在社會服務中扮演資金提供者、服務監督者和服務傳遞者三種角色。進入成熟期的社會組織，基本完成了組織使命，政府應調整到服務型管理的角色，讓社會組織逐漸脫離政府的扶持，強化社會化發展內動力，構建內外動力有效整合機制，實現外在力推動和內動力引擎有機協同，有序過渡到以自我提升和社會化發展為主的成長過程。社會組織的社會屬性和角色定位，決定其最終不能依賴于政府，必須加強自身社會化發展能力建設，提升專業性、自治性和獨立性，不斷提升其在深刻變動的社會格局、不斷深化的市場經濟和日益全球化發展的趨勢中的綜合競爭力、社會化轉型發展力。

四、強化依法治理：從碎片化立法到綜合性立法

社會組織作為獨立法人，承擔著一定的公共職能和社會責任，其成立、運行和發展必須受到法律的規范、保護和監督，需要在法律法規框架下享受合法的發展權利和職責義務。當前，社會組織社會化發展和健康運行尚存在立法碎片化、滯后化和法治體系不健全等現象，必須改變碎片化立法現狀，加強綜合性立法，形成完善的社會組織建設法治體系。

健全的法律法規、與社會組織發展目標相一致的規章管理制度，是社會組織實現健康可持續發展的重要保障。審視當前我國社會組織建設立法現狀，在法律框架與制度建設方面都還存在一定的滯后性，沒有形成較為完善的法律法規體系，給社會組織的有序發展造成了一定的困境，難以有效保障社會組織的自治權和發展權，也難以對社會組織實現有效的法律監督和約束。當前，我國缺少統一的社會組織專項法律法規體系，主要表現為現有的社會組織法律位階不高、涵蓋面和操作性還有一定的缺陷，部分法律之間缺少必要的銜接，甚至還存在一定的矛盾與沖突，直接導致法律法規執行效率不高的現象。在管理制度方面，以控制為主的思想理念制約了社會組織的健康發展，尤其是現行的“雙重”或“多重”管理體制，讓社會組織始終處于職能機構的行政權力管控之下，隨時面臨著行政掛靠部門或其他政府職能部門的干預。這種管理體制也會加大一些社會組織對政府部門的依賴性，產生一定的不想為、不能為、不敢為等不良心態，直接影響和損害社會組織的自治性和社會化發展。從另一方面來看，同時也加大了政府相關掛靠部門的工作壓力，這與當前黨和國家機構改革精神、轉變政府職能與簡政放權的要求也是相背離的。確保自治是社會組織法治的基礎，法治是社會組織自治的保障，自治必須通過法治加以保障。社會組織不是獨立王國，調整社會組織與外部社會的關系不能靠自治組織的章程而必須靠法治；自治組織內部也有管理與被管理的關系，也必須通過法律法規進行嚴格規范。尤其在我國現實的條件下，許多社會組織并非完全自治，在人財物方面還有較為濃厚的官方色彩，政社“親清關系”落實不到位，腐敗和濫用權力的情況并不少見，光靠社會自治組織自我約束和行政監管是難以有效解決問題的，必須將社會組織建設、運行和監管納入法治軌道和依法治國體系。推動社會組織相關法律和規章制度體系建設，明確社會組織主體資格、法律主體角色和社會主體地位，并將其內部治理章程規約上升為法律規范行為，是實現社會組織社會化發展的重要保障。要加強對社會組織的監督和評估，盡可能降低社會組織自治發展中存在的不確定風險，保證社會組織社會化發展的質量和水平，必須建立一套客觀、公正、科學、規范的運行發展質量評估體系，科學建構并依法實施第三方評估機制，以評促建，促進新時代社會組織健康有序發展。

（作者丁青華系華東理工大學外國語學院講師；陳榮武系上海市社會主義學院基層黨建創新研究中心主任、副教授）

（責任編輯 周 巍）