基層社區垃圾治理行為分析

陳光捷 閆夢潔

隨著城市人口和消費水平的快速增長，人們每天所產生的生活垃圾日益增多，社區是產生生活垃圾的源頭，垃圾問題是社區治理的重要問題之一。同時在某種意義上，從垃圾治理這種事關全體居民但又不是生活工作“剛需”的事件中，分析社區治理的運作過程，是研究當代中國基層社區治理特征的合適切入點，垃圾治理過程也是當代中國社區治理的縮影。據治理理論和社區治理理論，本文擬從價值導向、多元共治以及“技術+服務”治理三個維度分析基層社區垃圾治理的行為。

一、上海社區垃圾治理的實證分析

1.虹旭小區：社區環境“微整形”

上海市長寧區仙霞街道虹旭小區總戶數為879戶，常住人口約2000人，其中租賃戶數占總戶數1/3左右。虹旭小區是一個建成于1989年的老舊公房小區，從居住人口的類型來看，虹旭小區屬于包含拆動遷本地人、離退休干部和自購房外地人的混合型社區，住戶類型較為復雜。因此，該小區在垃圾治理過程中著重貫徹以人為本和精細化的理念。例如，對于社區寵物糞便垃圾，小區前后經過三次修改微調，從常規的寵物糞便垃圾箱到“第一代蚯蚓塔”，再到“第二代蚯蚓塔”，居委會根據居民的意見進行了數次微調，解決過去糞便收集設備的氣味問題和衛生問題。自此，小區內寵物糞便垃圾問題得到了妥善解決。除此之外小區還實施了諸多垃圾政策。首先，2017年10月，虹旭小區開始試點生活垃圾定時定點分類投放。經過前期的宣傳、干濕垃圾桶的分發、承諾書的簽署等步驟，居民養成了到分類垃圾廂房前進行破袋投放垃圾的習慣。垃圾廂房分為有害垃圾、干垃圾、濕垃圾、可回收物四個垃圾房，每個垃圾房上都標注出相應的生活垃圾，箱房旁設置了便于居民破袋后洗手的水龍頭。垃圾廂房有常駐的居民志愿者隊伍，輔助居民投放垃圾。對于社區日常生活中由于家具更換、裝修等產生的大件垃圾，小區設置了專門的大件垃圾堆放點，垃圾堆放點進行定時投放——每周

“一三五開放，二四六關閉”，大件垃圾堆放點的設置改善了小區原本破舊桌椅、建筑廢棄物堆積的現象。此外，虹旭小區建立了“居民垃圾分類記錄”等三本臺賬，分別記錄常住人口、外來租戶每天投放垃圾的參與率與準確率。并且，根據臺賬記錄的數據，小區設立了

“綠色賬戶”，每次投放垃圾都會獲得相應積分獎勵，可用來兌換生活用品，并且根據臺賬，居民們也可以參與“虹旭垃圾分類最棒家庭評選活動”。

2.蔣家橋小區：“人工+智能”的垃圾分類

虹口區歐陽路街道蔣家橋小區總戶數為956戶，常住人口2882人，其中157戶為出租戶，小區內退休黨員約175人，80歲以上的老人約250人。很多退休的區領導住在小區里，最多的時候有過五十幾位干部，現在仍有14位，小區的居民多以區政府部門的中層干部和教師為主。

蔣家橋小區是上海市虹口區的先進小區，由虹口區市容管理局牽頭和出資，從今年3月開始，小區引進了智能垃圾廂房。新生事物的推行與接受必須做好前期的宣傳的工作。蔣家橋小區的宣傳工作采用多管齊下的方式，主要包含五種。第一是垃圾分類手冊的發放宣傳，智能箱房的提供商中國天楹公司在小區居民必經的路段擺攤設點，給路過的居民發放宣傳手冊；第二種是定點式咨詢，在集中宣傳的初期，由中國天楹公司的工作人員和第一批學會使用智能垃圾分類設備的居民集中講解；第三種是有獎活動式宣傳，居委會和中國天楹公司組織相關活動，借助活動進行宣傳；第四種是廣告位宣傳，將相關知識和內容制作成廣告海報擺在顯眼的位置；第五種宣傳方式是點對點糾錯教育式宣傳，這種宣傳方式具有一定的兜底性質，上門做工作的一般是居委會的工作人員。諸多宣傳手段確保了垃圾分類的理念和相關知識能深入人心。

進行了前期宣傳后，居民要開始按照新的方式處理自己的生活垃圾。居民在使用智能垃圾廂房前，需要進行一系列的認證。每天上午7點至9點、下午6點至8點的投放時間段中，居民可以刷卡倒垃圾，并獲得相應積分。積分卡的積分不僅僅具有換取獎品的作用，同時也是居民垃圾分類評比機制的重要載體。根據積分的多少對居民參與垃圾分類積極性的高低進行排名。小區居委會也將垃圾分類情況作為文明樓道評選的一個指標。在智能垃圾廂房旁，垃圾投放時間段內會有志愿者在，協助居民分類，并幫助其使用積分卡，一些居民怕弄臟手，不愿意將濕垃圾破袋，這時志愿者會幫助居民。志愿者大多由黨員組成，雙休日的志愿者多是年輕在職黨員；工作日則以退休的老黨員為主。黨員積極支持垃圾分類工作，在垃圾分類中發揮了巨大作用，志愿者隊伍、垃圾分類指導小組都有黨員活動的身影。由于智能垃圾廂房只是定點開放，對于有臨時投放垃圾訴求的居民不能很好地滿足，所以在具有積分功能分類箱外，還有一些不具備積分功能的垃圾箱。

3.梅隴三村： “綠主婦”低碳環保自治行動小組

徐匯區凌云街道梅隴三村常住戶數為2355戶，常住人口數為6500人，外來人口約占20%。梅隴三村過去的環境很差，為了更好地開展社區的環境改善工作，上海徐匯區凌云綠主婦環境保護指導中心于2012年成立。該中心是以整合社區主婦資源為手段，旨在提高社區居民的環保意識和能力，從而推動社區環境改善的公益性社會組織。

“綠主婦”低碳環保自治行動小組是由小區的一些家庭主婦組成的。小組成立初期，參與垃圾分類減量環保活動的住戶不多，只有幾十戶居民。之后“綠主婦”采取了讓垃圾變廢為寶的做法，開展了“綠

居行動”，該行動是為了讓“低碳、

環保、綠色、健康”等理念深入人心，使社區居民自覺拒絕一次性物品（塑料袋），轉而用色彩鮮艷的再生塑料做菜籃子，這樣可以反復使用，達到了環保低碳的效果。

為進一步深化處理垃圾，做好干濕垃圾的分類處理，“綠主婦”采取了如下措施：首先，綠主婦建立了“一平米小菜園”基地?！耙?/p>

平米菜園”基地總面積為500平方米，分為多功能溫控房和露天菜園。其次，綠主婦們與社區學校建立了場地共享、培訓共辦合作機制，定期邀請專家舉辦垃圾分類培訓。最后，與“一平米小菜園”相配套的是廚余加工坊和酵素工坊。通過家庭廚余分裝試點，探索建立廚余資源回收站，同垃圾清運系統分離，逐步做到了濕垃圾零清運。把收集合格的達標廚余資源加工破碎，加入微生物裝桶密封發酵，再進一步深度利用制作菌肥。

而對于往日可能當成垃圾處理的廢舊衣物，社區組織相關的廢舊衣物回收活動，居民將家中閑置的衣物、文具、書籍資料等物品，通過物物交換有效地再利用實現物盡其用。在交換的過程中，居民還能認識朋友，傳遞愛心，體驗社交樂趣。除了有專門的廢舊衣物回收箱外，2012年起，“綠主婦”們根據小區特點，把實現垃圾分類減量的突破口和重心放在女性居民身上，成立愛心編織社。而且愛心編織社選擇的項目簡單易學，方便黨員和群眾的參與，容易形成滾雪球的效應，有生命力和持久性。

二、價值理念：以人為本與精細化

正如人的行為受其三觀的影響一樣，社區治理行為背后也有一套價值理念支撐。以社區垃圾治理為切入點，可以發現治理過程中處處體現著以人為本和精細化的治理理念。

1.以人為本

從社區治理的角度上看，以人為本指的是人們在處理和解決問題時的態度、方式、方法，即人們抱著以人為根本的態度、方式、方法來處理問題，而所謂根本就是最后的根據或最高的出發點與最后的落腳點 ，這里的“人”指的是社區全體居民。社區垃圾治理過程實際上就是給居民提供良好生活環境的過程，是對居民健康、舒適生活需求的滿足。以人為本既是治理主體在垃圾治理政策實施過程中所秉持的主觀理念，也是政策推進的客觀條件。由于社區是一個自治單位，傳統的自上而下管理邏輯被自下而上的自治邏輯所取代，因此垃圾治理相關措施的出臺和執行必須依托社區自治組織。社區自治組織的成員是由社區居民組成的，社區人治社區，治理中從居民的利益出發即是從自己的利益出發，故以人為本的理念能一以貫之。但垃圾治理的相關政策又需考慮到一些直接利益相關者，與其他居民相比，相關措施對其影響甚大，如果不能滿足這類群體的需求，以人為本的“人”

完整性不足，相關政策也難以推行。如蔣家橋小區的智能垃圾廂房只在固定時間段內開放，由于社區內無其他垃圾投放點，因此社區在智能垃圾廂房旁安裝24小時無積分垃圾箱，以滿足部分居民24小時的投放需求。如此，居民才逐漸接受新的垃圾投放方式。

2.精細化理念

精細化是一種理念，也是一種文化，它最初來源于企業管理，而不是公共管理的領域。但是這并不妨礙它進入公共管理學者和實踐者的視野。在公共領域，精細化可以從“精準”和“細致”兩個維度進行理解。在社區治理過程中，“精

準”的內涵是建立以居民需求為靶向的各類治理組織，通過服務主動、功能全面以及精準識別的多元治理主體，利用業已形成的精細化管理工具，高效、準確地解決居民需求，提供公共服務?！凹氈隆钡膬群瓌t是通過精準的識別居民的訴求，分類處理各種問題，力爭做到服務“無死角”。

在社區垃圾治理的過程中，精細化理念貫穿始終，體現在治理行為方方面面。梅隴三村為防止寵物進入綠化地大小便，精細測量寵物跳躍高度，據此調整圍欄高度；處理寵物糞便的蚯蚓塔，根據實際效果進行過兩次調整。這些例子都說明了精細化是一個不斷推進、由簡單到復雜的過程。如果說以人為本的理念是給予社區垃圾治理的思想指導，那么精細化理念則是為治理的具體行為和未來社區治理的發展方向指明了方向。

三、引導多元主體共同參與社區治理

在公共領域，與管理的方法手段相比，治理的一個顯著特征就是主體的多元化。當前社區垃圾治理精細化的主體不僅僅是傳統社區管理模式下的政府組織，而正逐步形成多元主體治理格局。參與垃圾治理的主體主要包括社區黨組織、居委會、社區志愿組織、社會企業以及社區居民。

1.社區黨組織與居委會

根據黨章對基層黨組織的定義，社區黨組織就是在社區之中成立的，以全體黨員為組織對象的中國共產黨的基層組織?，F階段，社區黨組織是社區治理行為的核心，其主要作用是領導核心、服務群眾、整合社區共同利益、維護社區穩定。居委會是國家規定的居民自治組織，但在實際運轉過程中，居委會受社區黨組織的領導，其部分功能被社區黨組織和其他治理主體所取代。以社區垃圾治理為切入點，黨組織在諸多具體事務中起引導作用，相關政策由黨組織牽頭制定、實施。除此之外，黨組織在社區治理中的作用以及成效與其領導人密切相關。黨支部書記往往憑借其在社區中的威望開展工作，并且組織、策劃具體的治理事項。在社區垃圾治理中，盡管上級政府或部門對社區的環境狀況有要求，但治理效果的好壞仍取決于黨組織書記的積極性和個人能力。

2.社區志愿組織與居民

對于社區志愿組織，我們可以簡單地理解為組織成員為社區居民，組織活動范圍在社區的志愿組織。那什么是社區志愿組織行為呢？其行為又有哪些特征呢？社區志愿組織的行為是在非強制性的組織要求下，貢獻個人的時間及精力，在不為任何報酬的情況下，為改善社區服務，促進社區的良善發展而采取的一系列行動。其主要特征是自愿性、無償性、公益性、組織性。在社區垃圾治理過程中，志愿組織是由黨支部書記牽頭建立，但其后的運轉與發展乃是組織本身的張力，它在治理中發揮了巨大作用，是社區垃圾運轉體系的基石。社區志愿組織的發展依賴于社區居民參與意識，在志愿者組織的初始階段，其成員多是由社區中年齡較大的黨員組成，隨著志愿工作的展開和垃圾治理成效的逐漸顯現，志愿者的隊伍成分也逐漸多元化。而居民在垃圾治理乃至其他具體事務中參與行為大都依托志愿組織，志愿組織在某種意義上起到了匯集社區居民意志和需求的作用，并且志愿組織為居民參與實施社區事務提供了渠道和組織力。

3.社會企業

社區垃圾治理的另一個主體是社會企業。相比于其他幾個治理主體，社會企業更像是“外來戶”，在治理過程中主要是起輔助作用。居民或許有很多垃圾治理的想法，但大部分想法不僅需要居民積極參與的熱情，還需要一定的技術支持，社會企業能夠幫助將垃圾治理的設想轉化為現實。因此，社會企業多是以設備提供商的身份介入社區垃圾治理，如智能垃圾廂房、廚余加工坊等都是企業提供。

四、治理工具：技術+服務

社區治理工具，是社區治理主體為了解決社區事務問題、實現社區發展目標而采用的具體手段和方式。社區治理工具的選擇影響社區治理的績效和社區治理的目標。 社區的具體事務要選擇具體的治理工具，使工具的特性能很好地和具體事務的治理需求相契合。以垃圾治理為例，技術+服務是社區治理的實踐者結合社會發展趨勢和自身的治理經驗探索出的治理工具，以技術手段為硬件，服務手段為軟件。據此而論，技術+服務是社區垃圾治理精細化的應然導向，社區應該以信息化建設引領社區治理精細化創新，通過引進新技術、新設備和創新技術運用思維，提高社區的服務質量與居民生活的舒適感。

首先，技術手段能打破常規治理工具所面臨的桎梏，其原因在于新的技術能突破空間和時間的限制，這是信息技術的優勢。通過建設覆蓋全社區的信息服務平臺，居民可以在線預約，居委會可以在線服務，雙方實現“不見面服務”，這是通過信息技術減少服務程序的直觀體現。其次，在社區垃圾治理方面，通過引進相關的智能設備，居民在治理過程中的行為可以通過數據展現，有利于治理主體調整其治理政策。例如，通過垃圾分類積分卡，我們可以掌握居民參與垃圾分類的情況。最后，社區治理中技術運用的本質是為了更精確的識別需求，提供更優質的服務。公權力的運用是為了使秩序完成從無序到有序的轉變，其運用思維可分為管理和服務，而在社區這一場域，服務是公權力良好運轉的核心工具，因此，社區治理主體必須以服務為基石，應用技術進行治理，從而達到“技術+服務”的治理效果。

無論采用怎樣的治理工具，其目的都是為了推動社區服務高效能、社區機構高效率以及居民參與高滿意度，以期實現良善的社區治理。

五、結論與思考

我們可以將社區在垃圾治理過程中的行為理解為社區治理體系運轉的長效機制在具體事務中的體現。垃圾治理中所秉持的價值理念、涉及的治理主體以及運用的治理工具是整個社區治理邏輯的微觀反映。

在當代中國的治理體系中，社區治理是基石也是治理的“元單位”，其治理效果反映了我國政府的執行力、社會活力以及民主建設情況。居民生活空間是在社區這一場域，這一場域匯集了來自不同學習、工作環境的個體，成分復雜，個體差異性大，而且生活日常的瑣碎性決定了社區治理事務結構復雜、種類繁多、矛盾多元的特點。想深入了解社區治理行為，需以某一具體治理事務為接入點，以小見大。本文以社區垃圾精細化治理為例探討了社區治理行為的具體實踐。結合國家治理理論、社區治理理論以及精細化理論，社區垃圾治理精細化的案例分析表明，黨組織引導多元主體共同參與社區治理，且社區志愿組織在治理過程中的作用越來越大，社區治理的各個主體在治理過程以精細化理念和以人為本的思想為指導，以“技術+服務”為治理工具，能夠使社區達到良善的狀態。

基于對社垃圾治理行為的分析，引發了我們如下思考：

首先，社區中的諸多事務處于一種自組織狀態之中，居民的問題居民解決，其決策、實施機制建立社區自治組織的運轉之上。與其他行政層級不同，社區公權力的來源是橫向的，或者說是來源于自身。這造成的結果是社區組織在行使權力時不自覺會考慮居民的利益，因為其行為本身蘊含著居民的意志，具有自治的特點。

其次，社區治理具有極大的靈活性，治理過程中的自由裁量權較大，因此治理行為的可塑性較強，但這容易導致一個問題，那就是治理成本問題。相比于其他治理層級，社區的治理可以說是非程序化的，治理成本不易把控。為達到理想的治理效果，治理主體可能會忽略成本問題，從而導致治理結果未能達到帕累托最優。

最后，社區治理不應是運動式治理，而應該建立一種可持續的長效機制。前文說過社區治理是靈活的，但這種靈活是建立在穩定的發生機制和行為邏輯之上。當前的社區自治正向建立穩定機制的道路邁進，各個社區都在探索適合本社區的治理路徑。但如何平衡治理手段的靈活和治理機制的穩定，這是公共管理的理論家和實踐者需要研究的問題。

（作者單位：中共上海市委黨校）

（責任編輯 周 ?。?/p>