增強市民防災能力 推進城市安全發展

崔小璐 陳小瓊

作為長三角城市群的核心城市，上海是我國社會主義現代化城市建設和打造安全發展型城市的前沿陣地，加強城市公共安全及風險管理，為上海經濟社會發展保駕護航，在我國應急管理體制改革和城市化建設方面具有不可替代的“示范效應”“擴散效應”及 “引領作用”。新時代傳統和非傳統疊加風險帶來的新挑戰，對上海城市應急治理能力和安全發展提出了高要求。此外，隨著城市超大型發展，上海的城市生態系統將更為脆弱，各種人為致災因子將趨于增多，還會涌現出一批新的災害隱患和新致災源。

為此，本文立足“以人民安全為宗旨”的安全發展理念，通過對上海市民的災害認知和防災減災能力現狀的調查，分析上海市民防災減災能力建設中的短板，為加強和完善我國城市公共安全體系建設決策提供基本參考和依據。

一、上海市民防災減災意識與能力建設中存在的短板

針對上海城市重特大突發事件發生時，如何實現城市人口有序防護、安全防護這一問題，筆者通過社會調查方法對上海市民的防災減災意識、避難手段選擇、防護能力以及防護知識水平等進行了深入的研究。本研究主要通過問卷形式進行調研，共發放問卷1883份，由訪問員入戶調查，回收1796份，有效問卷1714份，回收率和有效率均為95%。本研究所有結論都是基于這些數據得出的。另外，本研究調研對象主要根據上海市人口規模和行政區劃等情況，采用多階段隨機抽樣方法選擇確定，調查的基本單位為16周歲及以上的本市常住人口。本次調查的各種相關數據等亦基于以下“受訪者背景”得出：①先男后女，即在16歲及以上的家庭成員的排序中，男性在前，女性在后；②先大后小，在同一性別中，年齡大的在前，年齡小的在后。通過各種加權檢驗發現，本次調查實施及問卷分布狀況是科學的，可以覆蓋上海市的所有人群。對于上海市民的防災減災意識與能力狀況，通過一系列的數據統計和對比分析，可得出如下基本結論：

1.城市人口結構性問題顯著，其脆弱性不能適應城市安全發展新需求

隨著人口流動的空前活躍和城市化進程的快速推進，城市規模和城市空間結構發生了前所未有的變化，統計數據表明，2015年，上海常住人口達2415.27萬人，其中非戶籍人口有972.3萬人，60歲以上戶籍老年人口有435.95萬人，且中心城區老人數多于郊縣人數。以2015年火災死亡人數為例，全年火災致亡52人，其中有老、幼、病、殘以及來滬務工等情況之一的達48人，也就是特殊群體占總數的92.3%。人口數量、人口素質和人口結構等多重壓力增大，城市災害治理面臨著前所未有的挑戰。一是上海急劇增加的以務工人員為主的外來人口，受災風險大。二是家庭結構小型化和人口老齡化使城市家庭防災的社會資源不足，面臨災害時，城市市民防御能力和行動力大大降低，遭遇災害時，規模較小的家庭可能更為機動，但是他們可能因為經濟和救助資源有限而難以對付災害帶來的各種危機。家庭規模小型化還極大地影響了社會成員間的相互幫助和合作，造成災后更多的家庭不能從親戚和朋友那里得到救援，而不得不依靠政府救濟。

2.市民總體災害意識薄弱，對災害知識和防災手段了解不夠

客觀存在的市民自救能力薄弱可能會產生嚴重的災后次生性問題。在調查中這個問題得到了各種數據支持，比如在重大災害發生時的應對態度方面，有93.4%的受訪者選擇儲備食物和水，而考慮到首先應該自己組織起來自救的受訪者比例不高。市民對經歷過的禽流感、非典、臺風、地震認知率較高，分別達到80.1%、71.4%，68.8%和57.4%，

但是對食品安全、環境污染、核輻射、恐怖襲擊認知率不高，分別只有49.7%、43.6%、24.2%和18.3%，

這些結果預示著災后很可能產生混亂局面。上海地理條件復雜，有著縱橫交錯的城市基礎設施，市政工程和高層建筑高度密集，商貿物流和金融財富大量集聚，社會分層和居住空間分化日益加劇，加上城市人口密度大、人員來源復雜、城市空間狹窄等獨特的環境可能會激發市民的恐懼心理，并為了爭奪有限的生活資料和資源而出現大規模混亂，致使有限的政府力量難以有效控制局面。其次，由于市民掌握的防災知識有限，平時防災物資準備不足，自救能力弱，可能會帶來災后大范圍的人命損失，而人命的巨大損失不但會嚴重打擊市民的生存信念，也會激起民眾對政府的嚴重不滿，甚至會影響到社會穩定和諧。

3.政府是市民高度依賴的災害治理主體，市民的災害自我防范能力弱化

由于傳統城市管理模式的慣性，政府單一主導型災害治理比較突出，在基層，街道辦事處扮演著基層減災的領導者與推動者的角色，從減災規劃、社區減災資源配置，到減災宣傳、教育與培訓，街道辦事處承擔了大部分工作，居委會則是街道辦事處減災工作的執行者。社區的減災工作主要是由基層政府領導的，社區居委會發揮社區領導作用，社區內的一些老黨員、退休人員配合社區居委會來落實街道辦事處布置的任務。政府主導導致市民對政府具有很強的依賴性。

調查數據顯示，上海市民給政府防災能力以極高的評價，有62.9%的人對政府的防災能力給出了“較強”以上的評價。因此上海市民一方面認為上海無發生重特大災害的可能，另一方面認為一旦發生重特大災害政府會有辦法協助解決一切問題。這種對政府的高度依賴將給政府開展救援工作帶來巨大的難題，眾所周知，一旦發生重特大災害，單一政府的救援能力和成效發揮非常有限。世界上很多國家的局部災害都證明了這一點，即使在防災工作高度發達的美國或日本也出現了政府無能為力的局面，美國的新奧爾良颶風、日本的阪神大地震政府都因為沒有足夠的能力組織快速救援而受到了民眾的譴責。市民對政府的依賴和信任是一把雙刃劍，在過度依賴的條件下如果政府沒有足夠的能力去應對，市民就會認為政府對人命輕視，從而可能導致對政府的不滿，這種市民的心態和行為不僅僅使政府救援工作無法展開，甚至會影響社會的安定。

4.市民高度依賴現代傳播通訊技術，災害綜合預警能力不足

現代社會進入了高度信息化的時代，人們已經形成了依賴高科技手段的習慣。電視、手機、網絡已經成為人們生活中必不可少的媒介，其中90.7%的市民主要是通過移動網絡來了解災害信息。調查中的各種數據都顯示市民在災害發生的過程中都會很自然地想通過電視、移動網絡等現代傳播媒介來獲取信息，思考對策。但是，眾所周知，一旦重特大災害發生，可能首先導致的就是現代通訊網絡的失效，特別是在災區中心，現代通訊手段更是會被徹底切斷。2008年年初雪災湖南郴州所有電力系統癱瘓導致通訊等徹底無效，汶川地震的震中區域與外界在很長時間無法聯絡，這兩個實例都已經證明了這點。汶川地震后不僅僅是地震災區通訊完全中斷，即使是成都市也在震后一小時之內手機、固定電話等通訊手段完全中斷，據成都市人防辦介紹，當時可用的只有一些警用無線步話機，信息傳遞主要靠口口相傳。這給災后救助部署帶來了巨大的問題，使救援工作的黃金時間喪失。調查中發現，大部分市民對現有防災預警信號一無所知，對傳統的傳單等手段不屑一顧，說明市民對災害的不了解，同時也說明相關部門對災害宣傳的不足。災害發生后信息交流的不暢通可能會進一步加重市民的恐懼心理，可能會導致災后的混亂，也可能會給災民帶來嚴重的心理問題，使災后重建更加困難。

5.市民期待政府加強災害治理能力建設，并希望在政府引導下強化自身防災能力

盡管政府部門始終將公共安全管理問題擺在城市安全發展的戰略高度，但調查數據顯示市民對市政建設過程中的防災設施以及管理成效滿意度較低，比起其它市政建設，不少受訪市民認為上海非常需要建設更多的防災設施，甚至希望政府寧可犧牲其它方面的市政建設也要把防災建設工作做好。可見市民對加強防災減災力量和設施建設的期待非常高。這反映出市民高度依賴政府，相應地對政府災害治理能力充滿期待。所以，加強安全城市建設和災害治理能力就必然成為新時代城市政府工作中的一項重要任務，也是政府取信于民的重要支點。調查還顯示市民有非常強烈的強化自身救災抗災能力的需要，但希望能夠依靠政府的力量和資源，期待政府在提供公共服務方面多開展市民自救能力的培養和訓練。

二、基于安全發展理念的市民防災意識和能力提升策略

市民的防災意識和能力是衡量一個城市安全程度的重要評價指標，結合對市民的調查分析，圍繞習近平總書記在十九大報告中提出的安全發展理念，可以著力從理念、模式、對象和技術手段等方面提升市民防災意識和能力。

1.堅持“以人民安全為宗旨”的安全發展理念，提高市民防災減災意識和能力

理念是行動的先導，正確的理念是實現行動目標的重要保證。安全發展理念體現了“以人民為中心”的發展思想，始終把“人民群眾的生命安全”放在首位。提升市民安全素質和技能是強化城市安全保障能力的重要任務，每個市民都應具備防災減災的意識和能力，然而隨著市場經濟的深入發展，一些城市管理者存在重發展、輕安全的現象。當前頻繁發生的城市重特大災害事故充分表明，一方面，有的城市管理者對城市發展出現的新特點和新變化認識不足，對城市安全隱患和薄弱環節懷有僥幸心理；另一方面，普通市民的公共安全意識匱乏，市民對公共安全的迫切需要與現實中提升防災能力主動性不足存在矛盾，導致市民缺乏公共安全意識，參與和應對災害的能力不足。

城市災害治理屬于城市公共安全領域，不同于市場經濟中的私利服務，具有公共服務性，這種公共性決定了提供服務的特殊性。城市各級黨委和政府要在協調眾多災害治理主體之間的博弈中凸顯核心領導，就必須以維護群眾利益為導向，有效供給基層公共產品，優化基層治理秩序。在多元災害治理中，黨和政府要正確處理與其他治理主體的關系，建構良性互動的治理秩序，給予專項經費保障，提供實踐平臺，在平等的合作共治關系中激發市民的主動性和創造性，凝聚起強大的治理合力。

2.打造“參與式治理”模式，暢通市民參與渠道，形成治理合力

應改變單一式自上而下的政府主導型治理模式，打造市民廣泛

參與式治理工作格局，強化基層聯動，把防災救災工作納入基層社區建設之中，構造街道、社區應急管理網絡，切實發揮群防群治作用，加強普通市民災害意識和防災能力培訓，同時將對市民進行防護技能的培訓和應急知識的教育納入基層社區活動中去。還可組織建立城市災害救助志愿者隊伍，建立合理有效的管理機制，并提供政策保障和參與救助渠道，使各志愿者隊伍的工作做到網絡化和常態化，提供平時定期志愿者的培訓項目。此外由于基層社區已經成為城市災害治理工作下沉的平臺和市民參與其中的網絡， 基層社區應與轄區單位廣泛開展合作，建立防災的合作聯系，通過共建，調動各社會力量參與災害治理，在相關信息、技術、設施和物資上做到共通共享，共同加強預防，防患于未然。

3.重視市民群體內部差異，實施針對性的差異化提升策略

研究表明，隨著我國城市居民結構變化，社會分層顯著，市民防災意識和能力具有顯著的社會群體性差異，在新時代建設社會主義現代化城市關鍵時期，對提升市民的災害意識和防災減災能力實施針對性的差異化策略，有助于正確地識別、評價和應對新情況、新問題，從而建立完善的應急管理監測控制機制。

以社會群體性差異為基礎，建立分群體、分類別的差異化災害意識培養和防災減災能力提升策略，可以從以下幾個方面著手：第一，根據年齡、性別、戶籍身份、受教育水平、經濟狀況、生活環境等社會性指標，來細分市民中不同社會群體差異和需求差異；第二，根據不同市民群體，按照“以人民安全為宗旨”的安全發展理念，結合城市現代化發展戰略需求和城市公共安全體系建設需要，制定與推行差異化的提升策略；第三，以行為識別為基礎、以風險規避為目標，推進現代城市災害治理體制創新，在此過程中，謹防急功近利和形式主義；第四，建立廣覆蓋、分層次、多樣化、針對性強的城市公共安全教育和防災減災能力培訓體系，政府作為城市管理主體，提供并合理分配相關資源。

4.利用行之有效的防災救災信息傳播技術手段，豐富市民的社會溝通方式，打造城市安全文化

城市災害治理中，信息資源浪費、信息孤島是影響災害治理成效的重要因素。城市管理者應主動掌握信息主導權，根據整體性治理的思路，以信息共享為整合目標，按照標準化、相關性、價值性、動態性的整合原則，打破區域、部門間的界限，從橫向、縱向、防災減災全過程進行信息整合，形成一套較完善的信息整合體系。信息傳播技術手段的應用還給市民參與城市公共安全治理帶來便利和可能，有利于滿足市民多樣化的需求。同時還要做好匯集民情民意工作，發動由社區居委會工作人員、義工、社區巡邏隊人員等有關人員組成的城市災害救助志愿者隊伍，及時上報災害隱患，主動關懷和了解基層弱勢群體，特別是對行動不便的老年人、“空巢老人”、殘疾人等進行定期入戶問候，及時掌握有關信息，做好減災應急儲備、緊急救援等工作，真正將居民的生命和利益擺在首位，提升災害治理成效和現代化水平。

基金項目：上海高校智庫“上海海事大學海洋文明與中國道路研究中心”資助

（作者單位：上海海事大學，上海工程技術大學）

（責任編輯 方卿）