以人民為中心 推動公益類國有企業改革

石濤

黨的十九大報告作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，具有劃時代的里程碑意義。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。主要矛盾的重大轉變對公益類國有企業改革指明了重要方向，提出了新要求。由于公益類國有企業提供的產品或服務是人民日益增長的美好生活需要的基本物質保障，其改革成效與人民福祉水平的提高緊密聯系，因此，必須要把以人民為中心的發展思想貫穿在公益類國有企業改革全過程，才能夠確保實現公共利益最大化，進而才能夠滿足人民日益增長的美好生活需要。

一、公益類國有企業改革應始終運行在以人民為中心的軌道上

公益類國有企業追求社會利益最大化而不是利潤最大化，這是公益類國有企業改革始終要堅持的根本目標。為了扭住這個目標不動搖，就需要確保公益類國有企業改革始終運行在以人民為中心的軌道上。因此，在公益類國有企業改革過程中需要避免出現以下傾向：

一是避免出現私有化傾向。隨著市場環境的變化，一些原有公益類國有企業的業務逐步開始分化為競爭性和非競爭性的業務，但由于競爭性業務和非競爭性業務之間存在著一定程度的不可分割性，因此，簡單地將所有業務私有化可能給市場帶來大的波動甚至引發一些重大事故。

二是避免商業化傾向。由于公益類國有企業追求的是社會利益高于經濟利益，因此，在改革過程中，始終需要避免商業化傾向，一旦出現經濟利益大于社會利益的傾向，就需要及時調整改革方向，復歸企業的公益性。

三是避免公益類國有企業利益內斂化傾向。公益類國有企業屬于全民所有，其收益必須要體現公益性，因此，要防止公益類國有企業利用被規制的機會實現利益的內部循環，導致公共利益企業化、甚至部門化。

四是避免壟斷化傾向。由于公益類國有企業受到的規制相對較多，其提供的產品和服務的公益性又難以準確衡量，這就很容易引發不同程度的壟斷，特別是行政性壟斷傾向。

而避免出現“四個傾向”的根本解決思路就是要把改革始終運行在以人民為中心的軌道上。

二、公益類國有企業的治理結構要體現出以人民為中心的利益格局

不斷完善符合公益類國有企業定位的治理結構，使其凸顯出公共利益的價值追求，是以人民為中心的發展思想的具體體現。一是在加強財務總監制度、總法律顧問制度建設的基礎上，不斷加大公共利益代表人選的選拔、任用力度，要讓公共利益代表通過法定程序逐步進入到董事會、監事會和經營層，以確保公益類國有企業始終追求公共利益最大化目標。

二是建立公益性代表或者公共董事審查機制，確保公益性代表能夠代表和維護公共利益而不是代表或者維護個人利益、集團利益。

三是在考核指標方面，除了考核經營業績和國有資產保值增值外，需要設置一些更多體現公共利益為主的指標，兼顧成本和收益。同時要引入社會評價指標，例如服務滿意度指標等?？己说闹攸c則放在成本控制、產品質量、服務水平、營運效率和保障能力等方面，從而確保公益類國有企業提供的產品和服務能夠滿足人民日益增長的美好生活需求。

四是逐步對現有的一些不能體現以人民為中心的法律、法規及其有關的條款進行修改、廢除或者重新訂立，確保公益類國有企業改革依法推進。

三、公益類國有企業的價格規制要堅持以人民為中心的機制導向

公益類國有企業追求社會利益最大化的根本目標與企業的內生性追求利潤最大化的動機有著根本的沖突，這就要求公益類國有企業提供的產品或者服務的價格不具有完全市場性。因此，不可避免地要對公益類國有企業進行價格規制，以確保社會利益最大化。在對公益類國有企業進行價格規制的時候，必須堅持以人民為中心的發展思想，確保被規制的價格滿足社會利益最大化的需求。一是對公益類國有企業進行價格規制，首先要保證人民群眾的基本生活得到充分保障，避免因價格制定不合理給普通民眾的正常生活帶來沉重負擔。

二是價格規制必須要滿足被監管企業的個體理性約束和激勵相容約束，從而在確保公共利益最大化的前提條件下，給企業留有一定的空間來激勵企業和員工。要在信息不對稱或信息分散化的條件下，盡可能實現價格決定權分散化，盡可能地發揮企業的主觀積極性，從而在一定程度上推動公益類國有企業效率的持續改善。

三是具體的價格規制方法應該從基于“成本”的監管方式向基于

“績效”的激勵性監管方式或者把價格上限規制和利潤分享規制結合起來使用的方式轉變，從而盡可能實現價格規制和價格放松的內在平衡，促進被監管企業在主動提高效率、降低成本的過程中實現公共利益最大化。

四、公益類國有企業的監管要增強體現以人民為中心的制度保障

商業類國有企業追求利潤最大化，通過市場化運行就可以完全實現這個目標。相比之下，公益類國有企業追求公共利益最大化，則需要政府不斷增強以人民為中心的制度保障以確保企業追求公共利益最大化的目標不偏離。具體表現在：

一方面推動監管方式變革，逐步取消紅頭文件、審核等監管形式，努力實現監管方式的規范化、程序化、制度化。要嚴格按照《公司法》的標準或者更高的標準來監管公益類國有企業。逐步拓展和加大對治理完善的公益類國有企業的經營授權范圍和力度。一般來說，被監管的公益類國有企業在主業領域內的經營活動不需要事前報批，但應該有事后報備、跟蹤審核、評價，對涉及非主業、境外、民營、高比例負債率的經營操作以及產權變動都要事先報批。

另一方面要建立公益性質的審查程序。從目前的情況看，具有公益類和商業類業務的混合型國有企業在短期內實現徹底分類的成本比較高，這就需要對具有混合業務特征的國有企業進行公益性質審查，防止非公益性業務“搭”公益性業務的“便車”，從而保障企業資源優先滿足公共服務需求。如果公益類國有企業在追求最大化利益的過程中侵害了消費者基本公共服務權利，就需要對其行為進行懲罰，確保普通民眾的基本權利優先于企業股東財產權。當然，這就要求監管機構提供相應一整套的陳述和申辯程序，以有利于各方參與者有效解決爭議。

五、公益類國有企業的監督體系要圍繞以人民為中心來構建和完善

圍繞以人民為中心來構建和完善公益類國有企業的監督體系，防止出現合謀、尋租、設租等損害普通民眾利益的非正常經營活動，確保實現公共利益最大化。具體表現為：

一是逐步建立對公益類企業（業務）的獨立核算、審計制度。對于公益類國有企業而言，通過外派總會計師制度，加強對經營活動的成本核算工作，減少不必要的浪費和損失。對于混合型國有企業而言，盡快建立公益性業務或者環節的獨立核算制度，將公益類活動和非公益類活動所發生的成本和收益進行嚴格區分，防止

“搭便車”。同時，建立隨機審計制度。通過該制度的建立，可以有效發現企業的違規行為。

二是建立信息公開制度。公益類國有企業要定期發布企業經營狀況、提供產品或者服務的基本情況、企業發展戰略以及薪酬標準等社會公眾比較關心的信息，從而實現信息及時公開、透明。

三是要加強社會監督作用。要建立多渠道的溝通、監督平臺，讓社會公眾充分、自由地對公益類國有企業“品頭論足”。對監管過程中發現的問題應及時解決，并主動公開。

六、公益類國有企業履行普遍服務義務是以人民為中心發展思想的具體化

公益類國有企業履行普遍服務的義務是由其公益性的根本屬性決定的，是落實以人民為中心發展思想的具體體現。因此，一是要明確普遍服務的基本標準和體系，并建立動態調節機制。建立普遍服務的標準和體系是開展普遍服務的前提條件，這就需要根據不同地區、行業以及市場經濟發展程度等因素進行綜合考慮，同時要根據實際情況的變化進行動態調整，從而確保普遍服務的標準體現出社會公平。

二是通過建立普遍服務的公共基金、成本審核機制以及成本補償機制等配套制度和措施來保障各方基本利益，以此履行普遍服務的義務。本著“誰受益、誰出資”的原則來建立共同普遍服務基金。在成本審核清楚的前提條件下，對于有關虧損，財政部門則可以給予一定程度的補償。

三是加強普遍服務資金使用情況的監督、審計，確保錢用到“刀刃”上。要在有關的法律、法規以及政策中明確普遍服務的地位、支持措施等，從而真正把以人民為中心的發展思想落在實處，最終讓群眾得實惠，以此彰顯社會公平。

（作者單位：中共上海市委黨校經濟學教研部）

（責任編輯 王 玉）