遵循規(guī)律 推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大

■鄭東華

（作者系國務(wù)院國資委研究中心副主任）

黨的十九大對新時代完善各類國有資產(chǎn)管理體制和深化國有企業(yè)改革作出重大決策和部署，提出“推動國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大”。中央經(jīng)濟(jì)工作會議進(jìn)一步重申了這一要求，指出從做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，到做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本，是國企國資改革發(fā)展理念和方式的重大變革。總的理解，就是更加遵循國有資本運(yùn)行規(guī)律，更加注重國有企業(yè)價值管理，更加重視國有經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和政府作用。這對于從根本上深化國企國資改革，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)，具有重大而深遠(yuǎn)的意義。做強(qiáng)做優(yōu)做大國有資本可在以下方面持續(xù)發(fā)力，取得突破。

促進(jìn)國有資本增值

資本具有價值增值的功能，推進(jìn)國有企業(yè)改革，要有利于國有資本保值增值。為此，應(yīng)充分發(fā)揮資本增值功能，以增值為目標(biāo)，以保值為底線，推動落實(shí)國有企業(yè)保值增值主體責(zé)任，力避國有資本因投入不當(dāng)、運(yùn)營不力沉淀轉(zhuǎn)變?yōu)榈托o效資產(chǎn)，造成閑置減值。

從國有資本保值增值的方式看，今后應(yīng)在“增”和“減”上下功夫：

“增”就是提質(zhì)增效，樹立新發(fā)展理念，抓好供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和創(chuàng)新驅(qū)動，著力提高國有資本運(yùn)行質(zhì)量和效率，推動國有企業(yè)實(shí)現(xiàn)質(zhì)量變革、效率變革、動力變革。比如，順應(yīng)市場在資源配置中起決定性作用，落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策，以需求側(cè)為導(dǎo)向改革優(yōu)化供給側(cè)的產(chǎn)品服務(wù)結(jié)構(gòu)，提升產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)檔次、品牌影響力；加快制造業(yè)優(yōu)化升級，培育世界級先進(jìn)制造業(yè)集群，在我國制造業(yè)不斷邁向全球產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈的高端進(jìn)程中發(fā)揮先導(dǎo)作用；深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，加快建立以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系，推動科技成果轉(zhuǎn)化，圍繞價值生產(chǎn)、價值創(chuàng)造全面提升國有資本保值增值能力。

“減”就是通過“三去一降一補(bǔ)”“處僵治困”、瘦身健體、移交辦社會職能等措施，推動國有企業(yè)加快處置不具有保值增值能力的低效無效資產(chǎn)，為國有資本減負(fù)松綁，通過增強(qiáng)國有資本活力、提高國有資本運(yùn)營效率，促進(jìn)國有資本保值增值。

優(yōu)化國有資本布局

資本具有逐利性，會自發(fā)地流向利潤率較高的行業(yè)。國有資本也是資本，也會自發(fā)地流向利潤率較高行業(yè)或領(lǐng)域，否則國有資本也無法做強(qiáng)做大。但國有資本的流動不是放任自流，而是要體現(xiàn)“國有”性質(zhì)，主要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全。

所以，優(yōu)化國有資本布局應(yīng)繼續(xù)堅持國有資本有進(jìn)有退，有所為有所不為的原則，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性兼顧，公益性和商業(yè)性并重，既要為社會提供公共服務(wù)，犧牲“小我”成就“大我”，又要發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，搶占技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制高點(diǎn)；在區(qū)域布局上，扎根國內(nèi)，眼睛向外，服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個市場，既注重提高國有資本控制力、影響力，確保公有制在我國生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)中的主體地位，又著力提高國有資本的國際競爭力，形成面向全球的資源配置和生產(chǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，在落實(shí)“走出去”戰(zhàn)略、參與“一帶一路”建設(shè)、深化國際產(chǎn)能和裝備制造合作中發(fā)揮“逢山開路、遇水架橋”的突破和帶動作用，提升我國的國際影響力和話語權(quán)；在企業(yè)形態(tài)上，通過橫向聯(lián)合、縱向整合、專業(yè)化重組以及推進(jìn)集團(tuán)公司層面股權(quán)多元化，分層分類推進(jìn)混合所有制改革等舉措，既要打造國有企業(yè)“超級戰(zhàn)艦”，更要形成國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制企業(yè)“特混艦隊”，在國際市場上形成整體競爭優(yōu)勢，放大國有資本功能。

規(guī)范國有資本運(yùn)作

資本運(yùn)作是資本配置的重要手段，規(guī)范有序的資本運(yùn)作有利于提高資本配置和運(yùn)行的質(zhì)量與效率。產(chǎn)業(yè)資本發(fā)展到一定階段，為追求更快的流動、加快配置到利潤率較高或成長性較好的新興產(chǎn)業(yè)，需要借助金融資本、資本市場解決“心有余而力不足”的問題，因而與金融資本融合發(fā)展具有客觀必然性。從企業(yè)內(nèi)部看，專業(yè)的資本運(yùn)作團(tuán)隊紛紛建立，資本或證券部門應(yīng)運(yùn)而生；從企業(yè)外部看，資本運(yùn)作服務(wù)成為現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)的重要組成部分，專業(yè)投資運(yùn)營公司如雨后春筍般大量產(chǎn)生，為推動產(chǎn)業(yè)資本優(yōu)化配置、發(fā)展壯大發(fā)揮了重要作用。但資本大鱷在資本市場上興風(fēng)作浪引發(fā)的世界金融危機(jī)、資本推手在企業(yè)高杠桿并購中引發(fā)的債務(wù)和金融風(fēng)險，也讓人們看到失控的資本運(yùn)作不僅導(dǎo)致玩火者自焚也會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

因此，國資監(jiān)管部門應(yīng)本著趨利避害的原則，一方面從微觀上鼓勵國有企業(yè)積極利用資本市場放大國有資本功能，同時引導(dǎo)國有企業(yè)規(guī)范產(chǎn)融結(jié)合，追求長遠(yuǎn)收益，嚴(yán)控各類債務(wù)風(fēng)險特別是高杠桿率風(fēng)險，嚴(yán)禁國有資本脫實(shí)向虛、流入融資性貿(mào)易和“空轉(zhuǎn)”貿(mào)易等業(yè)務(wù)以及海外的浮財、虛財?shù)阮I(lǐng)域；另一方面，從優(yōu)化國有資本布局和發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)考慮，穩(wěn)妥推進(jìn)國有資本運(yùn)營公司和投資公司試點(diǎn)，賦予其特定職能，與產(chǎn)業(yè)集團(tuán)形成相輔相成的關(guān)系而非替代關(guān)系，比如，可以探索研究讓國有資本投資公司主要承擔(dān)國有資本向重要前瞻性戰(zhàn)略性等新興產(chǎn)業(yè)布局的任務(wù)，讓國有資本運(yùn)營公司主要承擔(dān)一般競爭性領(lǐng)域國有資本的退出和低效無效資產(chǎn)的盤活、處置等任務(wù)，并設(shè)立相關(guān)配套投資基金、結(jié)構(gòu)調(diào)整基金，提高國有資本配置和運(yùn)行的專業(yè)化，形成國有資本流動重組、布局調(diào)整的有效平臺，促進(jìn)國有資本做強(qiáng)做大，同時健全國有資本運(yùn)作機(jī)制，組織、指導(dǎo)和監(jiān)督國有資本運(yùn)作平臺規(guī)范運(yùn)營，促進(jìn)國有資本做優(yōu)做穩(wěn)。

完善國有資本授權(quán)

出資人國有資本授權(quán)經(jīng)營體制是以“政企分開、政資分開、國有資產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離”為核心的國企國資改革的重大成果，是與社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制的重要組成部分。出資人國有資本授權(quán)經(jīng)營體制建立以來，極大釋放了國有企業(yè)活力，穩(wěn)步提升了國有資本競爭力，快速壯大了國有經(jīng)濟(jì)規(guī)模，牢牢夯實(shí)了黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。

適應(yīng)以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理的要求，應(yīng)進(jìn)一步明確出資人國有資本授權(quán)經(jīng)營體制改革方向，繼續(xù)推進(jìn)政企分開、政府社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，加快實(shí)施經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一、專業(yè)監(jiān)管。

國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為出資人依法對所出資企業(yè)授予國有資本經(jīng)營權(quán)，按照“一企一策”的原則，明確對產(chǎn)業(yè)集團(tuán)和國有資本投資、運(yùn)營公司授權(quán)的內(nèi)容、范圍和方式，拓展授權(quán)內(nèi)容，加大授權(quán)力度，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力。對劃入經(jīng)營性國有資產(chǎn)分層分類授權(quán)，列入國有資產(chǎn)監(jiān)管部門管理的企業(yè)，由國有資產(chǎn)監(jiān)管部門履行出資人職責(zé)并授權(quán)；列入產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或投資、運(yùn)營公司管理的企業(yè)，由產(chǎn)業(yè)集團(tuán)或投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)并授權(quán)。但授權(quán)不是一放了之，必須堅持責(zé)權(quán)對等、放管結(jié)合。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門依法對所出資企業(yè)行使出資人權(quán)力，通過推動建立健全中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，加強(qiáng)國有資本運(yùn)行監(jiān)測、授權(quán)評估和出資人監(jiān)督等舉措，切實(shí)保障國有資本權(quán)益。企業(yè)依法享有國有資本經(jīng)營權(quán)，依法占有、使用、處置授權(quán)范圍內(nèi)的國有資產(chǎn)，承擔(dān)國有資本保值增值責(zé)任。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門不干涉授權(quán)企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。

提高國有資本回報

資本回報是資本剩余索取權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，提高國有資本回報是實(shí)現(xiàn)國有資本權(quán)益的要求，也是積累壯大國有資本的必由路徑。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，提高國有資本回報不能以擠壓勞動回報為代價，這是國有資本與非公有資本的重要區(qū)別，而應(yīng)通過創(chuàng)新驅(qū)動、科技進(jìn)步促進(jìn)勞動生產(chǎn)率的提高來實(shí)現(xiàn)。從整體上看，國資監(jiān)管部門應(yīng)通過優(yōu)化國有資本配置、提高國有資本運(yùn)行效率推動提高國有總資本的回報率，為國家創(chuàng)造更多的財富。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期，由于國有經(jīng)濟(jì)底子薄，國有資本回報主要用于轉(zhuǎn)增資本，上繳收益低，長期不分紅，出現(xiàn)了“以核養(yǎng)核”“以電養(yǎng)電”等滾動發(fā)展模式，對于快速壯大國有資本規(guī)模、形成與國際資本同臺競爭的實(shí)力功不可沒。

隨著我國發(fā)展進(jìn)入新時代，按照有關(guān)改革部署，國有資本回報除用于企業(yè)積累發(fā)展外，收益上繳公共財政比例2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；分批劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社保基金，劃轉(zhuǎn)比例統(tǒng)一為企業(yè)國有股權(quán)的10%。此外，國有資本回報用于再投資，帶頭參與脫貧攻堅，截至2017年底，中央企業(yè)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金已確定投資項目41個、投資總額近100億元。這表明，國有資本回報及其使用體現(xiàn)了國有企業(yè)“以人民為中心”的發(fā)展理念，是實(shí)現(xiàn)共同富裕、全面建設(shè)小康社會的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

維護(hù)國有資本安全

維護(hù)國有資本安全、防止國有資產(chǎn)流失是出資人以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管的重要職責(zé)，與促進(jìn)國有資本保值增值具有同等的重要性。從過去發(fā)生的危害國有資本安全、導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的案例看，應(yīng)特別加強(qiáng)兩個方面的監(jiān)管：

一是對重大投資經(jīng)營風(fēng)險的管控，推動企業(yè)重點(diǎn)完善“三重一大”決策制度，防范與管控債務(wù)和金融風(fēng)險，確保企業(yè)將經(jīng)營決策全過程及投融資風(fēng)險納入內(nèi)控體系，阻斷發(fā)生顛覆性、致命性問題的通道；

二是對違法違紀(jì)行為和違規(guī)經(jīng)營投資行為的監(jiān)督，充分發(fā)揮外派監(jiān)事會在境內(nèi)外國有資產(chǎn)監(jiān)督體系中的重要作用，落實(shí)外派監(jiān)事會糾正違規(guī)決策、罷免或者調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)人員的建議權(quán)，賦予監(jiān)事會追查違規(guī)資金流向的手段，查深查實(shí)查透國有資產(chǎn)流失重大問題；深化出資人監(jiān)督協(xié)同，建立健全國有企業(yè)違法違規(guī)經(jīng)營責(zé)任追究體系、國有企業(yè)重大決策失誤和失職瀆職責(zé)任追究倒查機(jī)制，加大對違法違紀(jì)行為查處和違規(guī)經(jīng)營投資責(zé)任追究的力度，督促企業(yè)落實(shí)維護(hù)所屬國有資本安全的主體責(zé)任，與出資人管理和監(jiān)督一起，共同夯實(shí)國有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大的根基。