城鎮化進程中新城鎮居民市民化研究

■韓永蓮 武京京/河北師范大學馬克思主義學院

一、新城鎮居民市民化的概念界定及現實意義

（一）概念界定

1、新城鎮居民

新城鎮居民從范圍上區分來看，相對于農業人口和擁有城鎮戶口的居民而言的，是在城鎮化進程中出現的一個新的社會群體，本文對新城鎮居民的界定不單單是以戶籍在農村或城市為唯一標準，在本文中新城鎮居民大致分為兩種類型。首先，在城鎮化的發展過程中，一些農村戶籍的群體已經能夠在城鎮中擁有穩定的工作和生活，或者是常年在城鎮中居住，往返于城市與農村的流動性人口，但在城鎮建設發展中逐漸成為一種不可忽視的群體；除此之外，一些由于城鎮化進程中城鎮地域擴張、征地而被動納入城鎮的人口，雖然取得了市民身份，但其工作、生活依然停留在以往的非市民狀態，缺乏城市生存技能，收入水平和生活質量不高，基本維持原來的生活習慣。這兩種群體屬于是在城鎮化進程中產生的新城鎮居民。因此，本文中的新城鎮居民主要是指脫離農業生產進入城鎮工作生活的農村人口和城鎮化進程中由于城鎮區域擴張在戶籍的層面已經納入市民戶口但實質內容層面來看未真正實現市民化的常駐人口。

2、市民化

市民化是一個動態的過程，市民化的主體顧名思義指的是市民，市民化這一動態的過程就是由農民向市民的轉化過程。它既包括農民到市民的身份的轉換，同時也包括農民到市民的總體的個人的職業、思想，以及社會對于這一主體轉換的提供的支持等等。具體而言對市民化的內涵可以從以下四個方面進行探究：一是職業轉換，由從事農業生產轉變為從事非農業生產，并且由城市次屬的、非正規的勞動力市場上的農業生產工人轉變為首屬的、正規的勞動力市場上的非農產業工人；二是地域的轉換，由居住在農村社區轉變為居住在城市社區；三是戶籍和社會待遇的轉變，即由農村戶口轉變為城市戶口，并且能夠在工資待遇、社會保障、公共服務等方面與城市居民有一樣的待遇；四是自身素質的提高和文化層面的轉化，表現在思維方式、社會組織形態、生活觀念、行為習慣等方面的變化，思想文化素質和道德水平的提高。

（二）實現新城鎮居民市民化的現實意義

1、深化改革及破除城鄉二元體系的現實需要

城鄉二元制度是指在社會、經濟、政治和文化領域，城市與農村存在差別的制度體系，具體包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、醫療制度、養老保險制度、婚姻制度、生育制度等等。這一體系不僅是對身份的認定，更是對利益的界定。我國城鄉二元制的現狀是諸多經濟、政治、歷史因素綜合作用形成的，在歷史發展的特定時期發揮了其作用，但隨著改革開放國策的實施，尤其是從中國特色社會主義新時代的新歷史定位來看，破除城鄉二元制已經成為社會發展的必然趨勢和深化改革的現實需要。隨著市場化改革進程的不斷深入，城鄉勞動力要素流動趨于頻繁，農民在進入城市后實現了職業的轉變但是沒有實現身份的轉變，在社會中出現了有別于農村居民和城市居民的第三類群體。推進新城鎮居民的市民化，是打通城市和農村二元制度之間壁壘的有效渠道，加快新城鎮居民市民化進程，必然會倒逼制度的改革，從而推動二元經濟結構向現代社會經濟結構順利轉變。

2、保障和改善民生的重要內容

在城鎮化不斷推進的過程中，新城鎮居民的數量快速增加，在新城鎮居民群體中，由于職業轉變而常駐城市的農民占據大多數，無論是從解決“三農問題”的國家大計出發，還是從完善城市服務的具體管理出發，推進新城鎮居民市民化進程對保障和改善民生都是至關重要的。并不是所有的農民工都需要完成市民化的轉變，但是在社會支持的角度來看，我國在保障和改善民生的方面還面臨著不少的問題，社會的發展最終是靠人民的力量來推動的，而解決好最廣大人民的利益也就能夠激發社會的創造力。因此，推動新城鎮居民的市民化進程也是必須要保障好新城鎮居民的利益，積極的完善各種社會福利制度，這也是保障和改善民生的重中之重。

3、創新社會管理的應有之義

深化改革，做好頂層設計是關鍵，加強基層社會管理，創新社會管理是基礎，推進城鎮化進程、使人民共享發展成果就要加快創新社會管理。隨著城鎮化進程的加速，新城鎮居民的管理成為城市社會管理的重要內容和新任務，也成為創新社會管理的重要突破口。隨著城市人口結構中新城鎮居民比重的持續增加，倘若社會管理體制不作出相應的創新和改革，新城鎮居民地利益訴表達缺乏正常暢通的渠道、合法權利缺乏合理的實現機制，就可能會承擔不公平不公正的待遇，或者采取不正確甚至是對抗的方式進行權利的爭取，這會加大突發性群體事件出現的可能性，激化社會矛盾，對城鎮化進程產生阻礙，給政府形象和公信力產生負面。因此，適應城鎮化加速發展的社會發展趨勢，科學規劃管理新城鎮居民市民化問題是創新社會管理的應有之義。

二、新城鎮居民市民化存在的問題

新城鎮居民市民化是時代發展產生的新課題，由于其涉及群體廣泛、情況變化復雜、缺乏成熟經驗，在發展過程中形成了許多尚未得到妥善解決的現實問題，并且不斷涌現出新的問題。在繁雜的問題中最為突出和急需解決的問題集中在三個層面，即新城鎮居民自身層面、社會交往層面、社會支持層面。

（一）新城鎮居民自身層面，思想觀念保守，缺乏職業技能培訓

新城鎮居民在城鎮化的進程中，就業方式與生活方式發生了變化，但在傳統的小農生產方式和自然經濟、封建專制統治和儒家學說的影響下，傳統的小農意識仍然在影響著農民。新城鎮居民群體中大部分人的思想觀念仍有了小農思想的殘留，社會價值觀、民主法治觀念、集體觀念等相對落后，市民化特征并不明顯。由于歷史的原因，農民的政治素質普遍不高，缺乏現代法治觀念，也不能自覺徹底的行使當家做主的權利，他們的利益常常受到損害，而得不到有力的維護。在生活方式上，新城鎮居民的生產方式依然主要為傳統行業，業余生活主要以串門聊天、打牌搓麻、上網追劇等形式為主，參與文化活動和體育鍛煉的積極性并不高。這些成為新城鎮居民市民化進程中表現最為直接的問題。同時，新城鎮居民市民化的一個主要變化是職業的變化，特別是新城鎮居民中農民群體，從以往的從事農業生產轉化工業職工。然而，一部分新城鎮居民對轉變后的工作性質不適應，只能從事一些簡單的基礎性工作，例如建筑工人、快遞配送員、小攤商販等等，實際收入增加少，個人發展空間受到限制，這些都反映出新城鎮居民缺乏職業技能培訓的問題。

（二）新城鎮居民社會交往層面，同質性交往頻繁，異質性交往缺乏

美國著名社會學家羅伯特·金·默頓在論及內容高度團結、外部聯系微弱團體的負面影響時提出：“高度的社會團結有可能限制了群體成員在工作表現方面的競爭：一個高度團結一致的群體中的成員，可能變得相互過于寬容，從而不能相互追求高標準的業績；或者群體的大部分互動都用于表現和強化群體的團結性，而已犧牲實現群體目標的時間和力量為代價。”而從目前的實際情況來看，新城鎮居民在社會交往中常常局限于原有的“朋友圈”，形成了單獨的群體和社交網絡，新城鎮居民中部分農民工群體還過著在城市與農村之間過著“候鳥式”生活，社交網絡也多集中于原有的人脈網絡，更為特殊的“城中村”的新城鎮居民更是形成了被城市包圍的封閉的社交網絡，與外界的異質性交往嚴重缺乏。

（三）新城鎮居民社會支持層面，戶籍制度、社會保障制度有待改善

新城鎮居民和原有市民享有同等的福利待遇是新城鎮居民市民化的重要標準，是新城鎮居民在實質上獲得市民身份的集中體現，也是新城鎮居民在生活行為上融入城市方式的基本途徑。然而，通過相關的調研和訪談，在某些領域新城鎮居民無法享有與市民相同的待遇，例如，在房屋或車輛購置事項中對居民的戶籍和年限都有相應的規定、新城鎮居民參加社會基本保險需經過特殊的程序和手續、子女入學接受義務教育遭受限制等等，這些類似的微觀現象反映出的是目前戶籍制度、社會保障有待改善的問題，在城鎮化進程不斷加速的時代背景下，現行戶籍制度的局限性被凸顯出來，新城鎮居民一些本應享有的權益被戶籍限制，“公平公正”這一社會管理的原則在某些領域失效。此外，新城鎮居民在經濟收入、社會地位等方面相對弱勢，應該是社會保障的重點群體，而現實中由于諸多原因新城鎮居民群體并沒有充分享受到相應的社會保障政策，既反映出新城鎮居民自身存在的政策理解的問題，更反映出社會保障制度在政策解讀、程序流程、落實執行中存在諸多問題，有待完善。

三、推進新城鎮居民市民化的對策建議

（一）提高新城鎮居民的綜合素質

1、增強法治思維，提升道德修養

法治思維和道德修養是現代文明和城市文化的基礎內涵，也是新城鎮居民從本質上完成市民化進程中最為薄弱的短板。增強法治思維，提升道德修養并非一朝一夕能夠實現的，除了新城鎮居民自覺學習養成外，更需要政府部門和社區基層自治組織的宣傳引導。一方面，要通過市民生活喜愛的電視廣播頻道、社區文化欄或手機定向信息等形式向新城鎮居民宣傳法治知識，培養法治思維，引導新城鎮居民知法、懂法、守法、用法，形成法治思維和行為習慣。另一方面，可以開展“文明市民”“模范人物”等形式的評選活動，鼓勵新城鎮居民主動積極地參與到文明城市的建設中，爭當先進模范，既可以擴大道德文明宣傳效果，提升新城鎮居民的道德修養，又可以增強新城鎮居民主人翁意識，加速新城鎮居民市民化進程。

2、探索新模式，增強職業技能培訓

增強職業技能培訓可以為新城鎮居民提供更多的就業機會，增加經濟收入，促進其完成市民化轉變。大部分新城鎮居民希望得到職業技能培訓，但苦于缺少接受職業技能培訓的渠道和承擔接受職業技能培訓的成本。為增強新城鎮居民職業技能培訓可以探索政府、企業、新城鎮居民三方合作的共贏培訓模式。首先，地方政府應給合作企業提供一定的優惠政策，起到牽頭作用，通過優惠政策吸引以追求最大利潤為目標的合作企業成為職業技能培訓任務和經費的主要承擔者。其次，新城鎮居民可以免費參加職業技能培訓，由政府與申請參加培訓的新城鎮居民簽訂培訓合同或承諾書，對報名參加培訓的新城鎮居民的行為形成約束，保證培訓企業的工作順利開展和培訓效果。最后，可以鼓勵培訓企業與參加培訓的新城鎮居民在雙方自愿協商的前提下簽訂就業合同，既可以激勵企業在培訓中盡心盡力，也能夠保證參加培訓人員在培訓結束后能夠學以致用，及時就業，緩解新城鎮居民就業壓力。

3、建立科學的人際交往

人際交往既是個人與社會交換信息、共享資源的重要方式，也是新城鎮居民融入城市的重要方式。只有建立了科學的人際交往，新城鎮居民尋找到融入城市社會，與他人形成同一個集體的突破口。新城鎮居民來說，要建立科學的人際關系，一方面要從自身思想中剔除“城里人和外來人”的觀念，不局限于與原有朋友圈交往，多嘗試與不同區域、不同工作性質的人交往，樹立“同住一座城，共愛一個家”的思想，把城市真正當成自己的家，增強自身的主人翁意識，積極主動參與社會交往和集體活動，另一方面要樹立交往的自信，通過學習提升自身文化知識能力和道德修養，以平等的態度參與城市生活。此外，還需要消除可能存在的“排外”觀念和情緒，通過宣傳教育等方法引導城市原有市民以更加理性地看待新城鎮居民市民化現象，以更加包容的心態與新城鎮居民交流、工作和生活。

（二）提高城鎮化發展質量

1、平衡發展，提高欠發達地區城鎮化水平

城鎮化發展是城鄉結構和社會結構改善調整的機遇和有效途徑，面對我國經濟社會發展在區域上不平衡現狀，在推進新城鎮化發展時，應當更加注重提高欠發達地區的城鎮化水平，不僅可以對目前經濟社會發展不平衡的狀況進行改善，而且可以減輕東部發達地區城市的承載壓力。首先，加快發展欠發達地區的基礎設施建設。其次，以欠發達地區區域優勢較明顯，環境資源承載能力較強的城市為發展重點，加大改革創新力度，以此形成新的城市群，増強城市福射帶動作用。最后，承接東部地區勞動密集型產業。欠發達地區應抓住此次契機，發揮本王勞動力資源豐富、人工成本較低的比較優勢承接東部勞動密集型產業，為本地新城鎮居民提供就業崗位，促使新城鎮居民就近就地城鎮化。

2、轉變發展思路，走新城鎮化道路

傳統上以地為載體，發展城市經濟為目的的規模城鎮化發展模式過分注重城市經濟發展，忽視了生活環境、城市服務等軟能力的建設。經過多年的發展，低廉的勞動力資源即將不存在，日益稀缺的土地資源也將成為規模城鎮化的發展瓶頸，改革鎮化發展模式勢在必行。在此契機下，政府應該改變城鎮化發展理念，在城市建設中重點關注生活環境問題，改革社會管理機制，創新社會管理方法，完善城市服務，將新城鎮居民市民化問題擺在更加顯著的位置，充分考慮和解決新城鎮居民在市民化進程中的存在的各種壁壘和問題，妥善解決，更加科學地開展城鎮化建設。

（三）深化改革城鄉二元制度結構

1、加快戶籍制度改革

現行的城鄉二元戶籍制度之所以被公認為是阻礙新城鎮居民市民化的根本原因，是因為其加載了戶籍登記、管理功能以外的其他功能。因此，改革后的戶籍制度必須恢復戶籍制度最本職功能，去除其分配資源的權利。同時也要清楚地認識到，改革城鄉二元戶籍制度不可能是一廟而就的，而是要循序漸進，分階段，分地區地改革。改革城鄉二元戶籍制度，首先，要加快建立城鄉統一戶籍制度的速度，除阻礙遷徙自由的行政干預。其次，簡化戶籍制度功能，逐漸將城鄉二元社會保障制度、就業制度、子女就學等制度從戶籍制度上剝離開來。最后，除新城鎮居民轉戶進城的政策壁壘，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，消除新城鎮居民向城鎮轉移的體制性障礙，推進城鄉資源要素合理流動。

2、改善城鄉社會保障制度

城鄉二元社會保障制度對新城鎮居民市民化的形成阻礙的原因在于，城鎮社會保障成本較高，參與的新城鎮居民人口少；農村社會保障雖覆蓋率高，但保障能為較弱；專口針對農業轉移人口的農民工社會保障異地轉移銜接性差，且保障功能不齊全，缺乏社會福利、社會救濟保障。因此，改革城鄉二元社會保障制度的目標在于完善新城鎮居民市民化保障制度，并逐漸建立起城鄉統一的社會保障制度，提髙新城鎮居民參加高待遇社會保障的比例，充分保障新城鎮居民的權益。改革城鄉二元社會保障制度，要完善針對新城鎮居民的社會保障體系，其中，資金來源是關鍵。因而，可以改革城鄉二元社會保障制度可以適當調整社會保障成本分配比例，提高國家出資比例，降低新城鎮居民個人繳納金額，同時通過法律法規強制要求用人單位按照相關規定給職工繳納社會保險中企業應承擔的部分，并在工商執法中加強監督。

四、結語

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，新城鎮居民市民化是政府和社會必須面對和解決的課題，從建成小康社會和實現現代化國家的雙重時代目標來看，妥善解決新城鎮居民市民化問題對緩解城鄉不均衡不充分矛盾意義重大。分析我國目前新城鎮居民市民化中存在的典型問題，其根源在于新城鎮居民自身素質、城鎮化發展狀況和城鄉二元結構制度三個方面，也應該這三個維度出發，提升新城鎮居民綜合素質，優化城鎮化建設，改革城鄉二元結構制度，以城鎮化發展帶動新城鎮居民市民化，以新城鎮居民市民化促進城鎮化健康持續發展。