大連老城社區(qū)規(guī)劃探析

1 大連老城現(xiàn)狀特征

因城市高速發(fā)展，大連城市建設(shè)求多求快，忽略了高質(zhì)量、高標準的建設(shè)要求，老城建設(shè)質(zhì)量下降，更新過程中逐漸曝露出許多問題，如自然山體被破壞、公共物品供給缺乏等。

1.1 自然山體遭受侵害

大連老城內(nèi)山體連綿，既是構(gòu)成老城社區(qū)特色的要素，也是城市居民的休憩公園。近年來，城市更新多沿著山體溝壑開發(fā)建設(shè)，自然山體被不斷蠶食（見圖1）?！俺窃谏街小币炎兂伞吧皆诔侵小?，連綿山體被切割成小塊綠地，城市特色盡失，居民也失去了休憩地。

1.2 公共物品供給缺乏

老城內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施齊全，但道路、市場缺乏管理且環(huán)境差，公共活動場所缺乏。隨著機動車數(shù)量快速增長，老城內(nèi)停車問題愈加凸顯。社會公共停車位極度缺乏且構(gòu)成不合理，以路邊臨時停車為主，約占70%。公共中心和社區(qū)中心被車輛占據(jù)，各類交通混雜。經(jīng)常施工維護的市政設(shè)施、臟亂的垃圾回收點、散布的鍋爐房、有礙景觀的高壓線、架空的分戶供熱管線等，使老城整體破舊不堪（見圖2）。

圖1 沿山體溝壑開發(fā)建設(shè)

圖2 老城環(huán)境破舊不堪

1.3 土地放量逐年減少

大連自1995年開始加大調(diào)整老城內(nèi)工業(yè)用地布局。1997—2007年，老城內(nèi)工業(yè)企業(yè)數(shù)量逐年減少，所釋放的土地調(diào)整為城市公共服務(wù)設(shè)施用地、居住用地等，同時通過實施“解困”“安居”工程，大連市政府提出全面改造老城內(nèi)低洼地受淹區(qū)及周圍棚戶區(qū)。通過改造更新，老城區(qū)中棚戶區(qū)已越來越少，居住條件正逐步改善。

由于工業(yè)外遷及棚戶區(qū)改造，老城內(nèi)可用于改造更新的土地大大減少。如圖3所示，從10年間的土地釋放量統(tǒng)計可看出老城區(qū)內(nèi)土地釋放量逐年減少，處于“穩(wěn)恒態(tài)”，新建項目地塊面積小，屬于插建類，對周邊密度較大的現(xiàn)狀建筑造成了影響。大拆大建的城市更新模式已無法適用于老城建設(shè)。

圖3 大連新老城1997-2007年土地釋放量比較

2 大連老城問題成因分析

2.1 一元調(diào)控失控

我國城市規(guī)劃體系是“城鎮(zhèn)體系規(guī)劃-總體規(guī)劃-控制性詳細規(guī)劃-修建性詳細規(guī)劃”。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃和總體規(guī)劃對老城居民的切身利益體現(xiàn)并不多。土地出讓制度是建立在依據(jù)控規(guī)制定的土地出讓規(guī)劃設(shè)計條件上的。老城規(guī)劃中涉及利益復(fù)雜，能否在控規(guī)中實現(xiàn)公眾參與，體現(xiàn)原住居民利益，是老城問題的核心。

目前，控規(guī)編制過程中，公眾參與度不夠，原住居民利益未能體現(xiàn)?？匾?guī)強調(diào)對開發(fā)行為的控制，更適用于新建區(qū)的土地管理，在老城范圍內(nèi)并不能充分發(fā)揮作用，如桃源街片區(qū)控規(guī)中規(guī)劃道路紅線與現(xiàn)狀沿街的居民住宅不符（見圖4）。若老城更新采用規(guī)劃道路紅線，必然會大面積拆遷現(xiàn)狀建筑，導(dǎo)致人性化的街道界面及尺度感盡失，干擾老城原住居民生活。老城更新中，筆者認為不能以控規(guī)作為更新改造的依據(jù)。

2.2 二元介入失衡

計劃經(jīng)濟時期，公共物品和公共服務(wù)由政府提供。市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，政府主導(dǎo)的一元模式已日益暴露出與新形勢不相適應(yīng)的弊端。土地進入市場后，政府主導(dǎo)的一元模式已轉(zhuǎn)化為政府與市場博弈的二元模式。投資商不斷謀求個人利益最大化，在老城層面表現(xiàn)得尤為明顯。兩者互相牽制的同時，帶來二元失衡問題。2008年初，為改善居住條件，大連市內(nèi)4區(qū)開展了新居計劃。介入新居計劃的開發(fā)商拼命增加建筑高度，在回遷原住居民的同時爭取最大利潤，導(dǎo)致城市形象被破壞、周邊住宅采光被遮擋等一系列問題，給周圍居民生活帶來影響，也給規(guī)劃管理部門帶來很大困擾。因開發(fā)商和規(guī)劃管理部門相互博弈，新居計劃難以落實。

圖4 桃源街某地塊規(guī)劃道路紅線

3 建立社區(qū)規(guī)劃為特色的多元平衡更新完善機制

3.1 制度支撐

3.1.1 處理好社區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

老城內(nèi)城市功能齊全，基礎(chǔ)設(shè)施完備，改造更新最重要的是保障原住居民利益。簡·雅各布斯曾指出：“我們現(xiàn)在需要的不是一個高高在上進行協(xié)調(diào)的組織機構(gòu)，而是一個能在需要地方進行協(xié)調(diào)的規(guī)劃單位”。城市規(guī)劃體系中控制性詳細規(guī)劃作為土地出讓的依據(jù)可控制新區(qū)的開發(fā)行為，但無法滿足居民日常生活中對公共物品的需求。筆者認為現(xiàn)行規(guī)劃體系中控規(guī)作為土地出讓的依據(jù)并不適用于老城更新改造。

新出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》強化了控規(guī)的法律地位，認為將社區(qū)規(guī)劃合理納入城市規(guī)劃體系中才是解決問題的根本。筆者認為老城內(nèi)的土地出讓都應(yīng)先編制社區(qū)規(guī)劃，再將成果納入控規(guī)中，進而在土地出讓條件中有所體現(xiàn)（見圖5）。

3.1.2 落實社區(qū)規(guī)劃的政策保障

圖5 社區(qū)規(guī)劃在規(guī)劃體系中發(fā)揮的作用

1）政策傾斜 很多學(xué)者認為“近期社區(qū)規(guī)劃還很難成為城市規(guī)劃體系中的組成部分，也很難具備法律效應(yīng)，故社區(qū)規(guī)劃成果要落地，就應(yīng)以現(xiàn)有城市規(guī)劃體系作為編制依據(jù)，其成果也要在其他規(guī)劃中有所體現(xiàn)”。由此看來，真正實現(xiàn)社區(qū)規(guī)劃須在政策上予以傾斜。

2）公眾參與 社區(qū)規(guī)劃的目的就是在利益關(guān)系復(fù)雜的老城區(qū)用“公眾參與”方式解決老城問題。作為老城規(guī)劃的核心內(nèi)容，編制的過程、成果都應(yīng)體現(xiàn)“公眾參與”，且應(yīng)以法定形式保障“公眾參與”。

3.2 載體依托

不同城市的社區(qū)治理模式適應(yīng)于不同的社會條件。國外社區(qū)建設(shè)是自治的社區(qū)管理模式，我國社區(qū)短時期內(nèi)仍脫離不了行政干預(yù)。筆者認為，從大連城市規(guī)模和政府管理效率來看，并不適宜在街道和居委會之間設(shè)立社區(qū)，最直接的方法是將街道單位作為社區(qū)單位。

3.2.1 行政可行性

我國現(xiàn)階段社會資本薄弱，基層自治組織和第三部門力量也很薄弱，居民對社會事務(wù)的參與度較低，加上規(guī)劃編制體制限制，政府機構(gòu)以外的組織和個人無法委托制定社區(qū)規(guī)劃。由政府委托編制社區(qū)規(guī)劃，能更好地整合資源，便于規(guī)劃實施。街道作為最小一級的行政機構(gòu)，具有獨立的財政管理能力，應(yīng)將其作為社區(qū)劃分的重要依據(jù)。某些城市建立了新型街道財政管理體制：在街道設(shè)立財政所，將有關(guān)的稅收協(xié)管權(quán)下放到街道，基數(shù)內(nèi)上繳后剩余部分由區(qū)財政局按比例返還，超基數(shù)部分的收入全部返還街道。財政管理體制調(diào)整后，街道辦事處財力明顯增強?；诮值绖澐稚鐓^(qū)，能運用街道的財政能力組織編制社區(qū)規(guī)劃并開展相關(guān)管理工作。

3.2.2 空間適度性

我國目前仍有在街道和居委會之間劃分社區(qū)的做法。社區(qū)規(guī)劃在一定地理范圍和人口規(guī)模的基礎(chǔ)上進行，故應(yīng)在街道或其以上層面開展。從投資角度看，很難在規(guī)模偏小的居委會層面開展規(guī)劃。

3.3 機制確立

3.3.1 “社區(qū)圓桌會議”制度

社會參與是社區(qū)建設(shè)的生命。目前我國的社區(qū)參與遠遠不夠，主要表現(xiàn)為：①參與程度低，尤其是城市上班族的社區(qū)參與意識普遍缺乏；②參與范圍有限；③參與主體缺乏廣泛性，主要是離退休人員和中小學(xué)生，中青年比例很低。無組織的鄰里就沒有足夠權(quán)力，當然也就無法與政府或企業(yè)相抗衡。建立“社區(qū)圓桌會議”制度就是要解決社區(qū)參與度不夠的問題。

“社區(qū)圓桌會議”是社區(qū)最主要的行政權(quán)力機構(gòu)，是制定社區(qū)規(guī)劃的權(quán)力機構(gòu)。參與社區(qū)圓桌會議的應(yīng)是利益的切身感受者和社區(qū)規(guī)劃的主體（見表1）。各主體在社區(qū)圓桌會議中展開博弈并得出結(jié)論。社區(qū)居民在社區(qū)參與中占主要地位，既是社區(qū)建設(shè)的主要受益者，也是社區(qū)義務(wù)的主要承擔(dān)者。

表1 社區(qū)規(guī)劃的主體

從社區(qū)參與主體看，“社區(qū)圓桌會議”是以非政府組織為主的機構(gòu)。老城更新中由非政府機構(gòu)組成的社區(qū)委員會并不具備用地審批權(quán)，而僅可將其研究的規(guī)劃成果納入既有規(guī)劃程序中，作為土地出讓的條件?，F(xiàn)階段，社區(qū)規(guī)劃應(yīng)如某些學(xué)者指出的“促成民政系統(tǒng)和規(guī)劃建設(shè)系統(tǒng)并軌，將民政事業(yè)發(fā)展納入城市規(guī)劃體系進行統(tǒng)一安排”。

3.3.2 “規(guī)劃師代表”制度

我國社區(qū)工作人員大多不具備社區(qū)規(guī)劃專業(yè)知識，為保證社區(qū)規(guī)劃的科學(xué)編制和實施，建立“社區(qū)規(guī)劃師代表制度”是行之有效的方法。

從服務(wù)對象、研究領(lǐng)域和職業(yè)目標等方面考慮，社區(qū)規(guī)劃師是致力于社區(qū)管理、更新和復(fù)興的管理型規(guī)劃人才。社區(qū)規(guī)劃師的職業(yè)目標是在不侵犯其他社區(qū)發(fā)展機遇、不妨礙城市長期整體利益的基礎(chǔ)上，為本社區(qū)謀求長遠的最大利益。社區(qū)規(guī)劃師應(yīng)具備環(huán)境設(shè)計方面的專業(yè)背景、服務(wù)社區(qū)的熱忱，能融入所服務(wù)的地區(qū)且對環(huán)境有深入了解，以便與居民達成共識，創(chuàng)造出有歸屬感、人情味和活力的社區(qū)（見表2）。

表2 社區(qū)規(guī)劃師的作用

4 結(jié)語

歐美發(fā)達國家在經(jīng)歷郊區(qū)外擴型城市化后，老城逐漸淪為空城，引發(fā)了犯罪率高、貧民窟集聚等城市問題，故現(xiàn)行城市化重點為復(fù)興老城活力，重新吸引人們回到中心區(qū)。目前，我國快速城市化發(fā)展，多追求城市面積擴張，忽視老城問題，但結(jié)合歐美發(fā)達國家經(jīng)驗，老城復(fù)興將是下輪城市化的重點。應(yīng)在老城問題惡化前從政策管理角度給予重視并及時解決，避免重走發(fā)達國家的老路。筆者通過分析大連老城問題為其他城市更新改造提供思路，以期使我國城市化進程具有“高質(zhì)量外延推進和高質(zhì)量內(nèi)涵集約”的雙重特質(zhì)。

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