關于推廣居家養老的必要性及其政策分析

摘要：目前我國老齡化程度不斷加深，老齡人口也高速上升。而傳統的家庭養老已無法滿足老年人的需要。新型的養老方式居家養老應運而生。本文首先分析了我國人口老齡化的現狀，從空巢老人數量龐大和我國“未富先老”的社會現狀兩方面驗證推行居家養老的必要性。其次，以揚州市為例說明居家養老服務所獲得的政策支持。最后提出目前居家養老服務中所存在的較為突出的三方面問題，希望能為居家養老政策更好的推進提供參考。

關鍵詞：居家養老、居家養老政策

隨著中國人口老齡化趨勢愈演愈烈，我國的老齡人口規模不斷擴大，老齡人口的年齡結構持續老化，老齡化問題日益突出。我國90%以上的老年人是在家庭中養老。隨著老年人口的快速增長和老年人壽命的延長，家庭的養老需求已經進入迅速增長階段，老年人生活照料需求也迅速上升。在社會養老負擔日益沉重的背景下，一種新的養老形式應運而生。居家養老服務基于我國目前的人口老齡化現狀，在應對養老壓力和社會問題方面發揮了重要的作用。

一.我國目前的人口老齡化現狀

（1）我國老年人口增長快，規模大。

目前，老年人口數量的不斷增加與中國人口的發展特點有關。在20世紀五六十年代高生育率時期出生的大量人口到21世紀正在陸續進入老年階段，成為現在和未來幾十年的老年人口主力。根據國家統計局2016年國民經濟與社會發展統計公報，我國截止2016年年末，60周歲及以上人口數為2.3億人，占我國人口總量的16.7%。【1】而到2020年底，中國60周歲以上老年人將達到2.43億，2025年將突破3億。【2】

（2）我國老齡人口結構持續老化。

我國截止2016年年末，65周歲及以上人口數為1.5億人，占我國人口總量的10.8%。【3】而80周歲以上的高齡老人在2020年將達到3067萬人，占老年人口的12.37%。【4】21世紀中葉的高齡老年人口規模將為21世紀初的9倍多，而21世紀中葉60歲及以上全部老年人口規模將僅為21世紀初的不到4倍。中國高齡老年人口規模的膨脹速度遠高于全部老年人口規模的增速。

二.推行居家養老服務的必要性

（1）空巢老年人數量龐大

隨著現代化和城市化進程的加快，我國的家庭結構已然發生了深刻的變遷，家庭規模日益小型化，1人戶和2人戶的微型家庭數量迅速增加。根據《中國家庭發展報告2015》，我國的家庭戶均人數已由5.3人降至3.02人。除此之外，家庭內部代際結構也日益簡化，原本多代同堂的家庭已不多見。二代戶和一代戶已成為當下主流的家庭類型，而一代戶中則以老年人居多，我們把這些老人稱為“空巢老人”，也就是不與子女同住、獨自居住的老年人，現階段，中國老年人口中有近一半是空巢老人。他們的子女大多因求學、工作等原因在外居住，或因結婚組成新的家庭。由于家庭規模減小、人力資源不足、時間資源緊張等原因使得家庭傳統的養老功能被削弱。家庭養老不再是當代老年人尤其是空巢、獨居老人養老的首選方式。

居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。【5】養老的責任主體從單一的家庭轉為家庭、政府、社會共同承擔，減輕了家庭的養老負擔，更加符合我國目前的空巢老人數量龐大的基本國情。且居家養老相比于單一的家庭贍養來說提供的服務更加全面、專業，更能滿足老年人的需求。老年人在自己熟悉的家庭環境和社區環境中享受居家養老服務，既尊重了老年人長期以來形成的生活習慣也避免了機構養老帶來的不適應及和家人長期分離可能帶來的關系疏遠。

（2）“未富先老”的現狀

西方國家進入老年社會時人均國民生產總值4000 美元；而我國卻以人均國民生產總值 800美元的水平迎接老年社會的到來。因此，中國還屬于中下等收入國家，我們以為“未富先老”的狀態迎接了人口老齡化。

目前，我國老年人的主要經濟來源有三種途徑分別是：子女或其他親屬的經濟幫助、老年人自己的勞動收入和離退休金。前兩者，受到子女收入水平、子女主觀情緒和老人身體狀況等多重因素的影響，具有不穩定性。第三，退休金作為企事業單位離退休職工的主要經濟來源基本只能滿足老年人基本的生活需求。不僅老年人自身也面臨著經濟貧困的窘境，社會也承擔著巨大的養老壓力、解決養老問題的經濟能力薄弱。我國的老齡化浪潮來時洶涌，政府財政拿不出更多的經費來全面發展以機構養老為主的老年人養老體系。所以，我們必須根據我國的基本國情和實際情況，發展出一條具有中國特色且能基本滿足我國老年人需求的養老體系。

居家養老服務從社會層面為老年人，尤其是經濟較為困難老年人的晚年生活提供了保障。以揚州市2011年頒布的市區居家養老政府購買服務實施辦法（試行）為例，它針對的服務對象主要為經濟困難的、獨居、空巢、孤寡老人。居家養老服務從社區照顧的角度出發，政府主導，以社區為依托，為那些沒有能力入住養老院的老人提供社會服務。它與私人盈利性的養老院相比，以較低的費用接受由政府、社會組織、社區和部分商業化機構提供的服務。讓老年人在自己的熟悉的家中和社區中就能享受到為老服務，在滿足老年人基本生活需要的同時，豐富老年人的精神文化需要。居家養老服務還會通過評估，為有需要的老人提供養老服務補貼，在社區提供的基本養老服務不能滿足他們的需要時，可以使用養老服務補貼購買自己需要的服務，幫助老年人節省養老開支，緩解他們的經濟負擔。

三.居家養老服務政策支持

20世紀80年代，我國已經有了居家養老的理念和政策，目前，我國正處于居家養老政策的快速發展階段，國家和地方都推出了一系列的政策、文件為居家養老服務的發展保駕護航。以揚州市為例，2018年1月9日，揚州市八屆人大二次會議表決通過市人大常委會提出的《關于切實加強頤養社區建設的議案》，決議提出：到2021年揚州市區實現社區居家養老基本服務全覆蓋。主要內容包括：到2021年市區主城區示范性頤養社區建成率不低于社區總數的50%，全市示范性頤養社區建成率不低于城市社區總數的30%；每個街道按照不低于500平方米的標準建設1個以上街道日間照料中心；城市社區標準化居家養老服務中心社會化運營率達到80%。總體來說，居家養老服務經過這么多年的發展，其服務理念已深入人心。國家在推進服務體系的過程中，也更加注重政策內容的科學性和可操作性，以居家為基礎，社區為依托，機構為支撐的社會養老服務體系為居家養老服務提供了更好的支持環境。

四.目前居家養老服務存在的問題

首先，雖然有政策支持，但我國的社會養老服務產業發展仍舊不完善，服務人員專業化程度低。目前的居家養老服務的承擔者主要是社區的工作人員。但社區作為一個群眾自治性組織，其本身的人力資源和資金實力并不能為居家養老服務提供良好的支撐，社區工作人員的沒有經過系統的居家養老服務培訓，專業化程度低。無法保證服務的質量和水平的同時也無法支持其后續發展。為解決這個問題我們可以招聘專門的居家養老服務人員，保證他們的薪資待遇水平，讓專業人士愿意進入居家養老服務業，為居家養老以后更好地發展提供技術支持和人力資源保障。

其次，“政出多門”，由于居家養老服務涉及的范圍較廣，黨中央、民政部門、衛生部門、老齡部門等多個國家部門都頒布過相關政策，再加上各級省政府、地方政府頒布的政策，政出多門的現象不可避免。可見，目前我國的居家養老服務缺乏統一的管理和服務標準，管理水平較低。所以，政府在政策制定和實施的過程中應該加強各部門間的整合力度、統籌兼顧，提高資源的利用率，提升服務質量。

第三，提供的服務和老人的需求錯位。我國的居家養老服務大多是政府購買服務，社區負責提供服務，是一種“自上而下”的服務模式，政府提供什么服務，老人就獲得什么服務。但居家養老服務的服務主體是老年人，他們的需求復雜多樣，為了能夠真正地做到為老年人服務，政府應該健全服務供給機制，讓老人自主選擇所需要的服務。同時要逐步減少居家養老服務對政府的依賴，建立居家養老服務市場機制，以保證其長久發展。

人口老齡化是我國現階段及未來很長時間內的基本國情，我們應根據我國經濟實力較弱、養老體系不完善的實際情況，發展出一套具有我國特色的居家養老體系，為老年人提供為老服務，幫助他們實現“老有所養”。

參考文獻：

【1】 國家統計局：《2016年國民經濟和社會發展統計公報》http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，訪問時間2018年1月30日。

【2】 中國國務院國發（2013）35號文件：《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》。

【3】 國家統計局：《2016年國民經濟和社會發展統計公報》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201702/t20170228_1467424.html，訪問時間2018年1月30日。

【4】 全國老齡工作委員會辦公室：《中國人口老齡化發展趨勢測研究報告》，2014年2月23日。

【5】 全國老齡辦發（2008）4號文件.關于全面推進居家養老服務工作意見[ Z] .2008 -1 -19

作者簡介：鮑杰（1995），女，漢族，江蘇揚州人，揚州大學碩士在讀，研究方向為社區工作和社區矯正。