環境保護稅實施問題思考

摘要：環境保護稅已于2018年1月1日正式實施，它是我國排污收費制度的延續，既繼承了排污費的某些特性，又與其有本質的區別。文章在分析原有排污費在環境保護方面存在的問題的基礎上，對環境保護稅與排污費進行了對比分析，并提出了提高我國環境保護稅實施效果的對策。

關鍵詞：環境保護稅；排污費；實施效果

中圖分類號：F810.4 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-0-02

我國在環境治理方面最早實施的環境政策是排污收費制度，經過多年的環保實踐經驗，它已經建立了一套比較完整的排污收費體系，在我國環境治理過程中發揮了極其重要的作用。然而，隨著經濟改革的不斷深化，生態環境狀況總體惡化的趨勢并沒有得到根本控制，如圖1所示，我國2000-2015年主要污染物排放情況并未有明顯下降，廢水排出總量還在逐年上升。排污收費制度已經不能適應我國環境保護發展的需要，其缺陷也越來越突出。鑒于此，我國于2016年12月25日通過了《環境保護稅法》，排污費改稅于2018年1月1日正式開征，它是我國原排污收費政策的延續，既繼承了其某些特性，又與其有本質的區別。因此，有必要深入了解原有排污費在環境保護方面存在的問題，對比分析環境保護稅與排污費，判斷環境保護稅能否比排污費取得更大成效。

一、排污收費制度在環境保護方面存在的缺陷

（一）排污收費制度的性質缺陷

我國的排污收費制度形式上是一種政府預算內的行政收費，與一般行政收費不同是它不參與體制分成、按專項基金管理。從其功能上來看，排污費卻類似稅收，但又不具備稅收所特有的調節能力，其功能、形式不相匹配，造成性質模糊。公共財政理論表明，“費”是支付者為享受政府提供的公共物品或服務而付出的對價，而“稅”是支付者為了改善公共物品或服務而進行的無償支付。環境資源的改善其受益不局限于某個特定的人，是公共產品問題。因此，排污治理采用“稅”要比“費”更合適。

（二）排污收費制度的設計缺陷

排污收費制度設計的目標是引導排污者自覺治理環境，讓排污者承擔破壞環境的后果，對污染物收費，以減少污染物排放。但是在實際制度設計時，一是其收費標準設計上偏低，減排激勵力度不夠，不能真正發揮對排污者的約束作用。企業是一個經濟主體，在排污過程中，企業定然會對其實際成本進行核算。但是，當企業繳納的排污費低于或等于其因不治理污染所獲得的利潤時，企業則更愿意支付費用而不是治理污染，其政策目標就無法實現。雖然我國排污收費制度的經過多次改革后，征收標準提高了許多，與企業的治污成本相比相差還是很大，在企業稅費中所占的比例相對較低，對企業的制約激勵效益不明顯，這是影響我國排污收費制度功效發揮的重要原因，并間接導致了不少排污企業“繳費積極、治污消極”的尷尬局面的長期存在。

二是其征收范圍較窄，如生活中的廢水排放，農藥、化肥、不可將解農膜等農業面源污染及其他流動污染源等都未開征，收入規模也較少，污染治理資金收支缺口較大。以2015年為例，我國環境污染治理投資總額8806.3億元，全國財政環保支出總額4802.89億元，而當年排污費收入178.5億元。目前環境污染治理對于地方政府財政支出和中央轉移支付的依賴程度越來越高，如表1所示，現行排污收費制度不能緩解地方政府的財政壓力。

（三）排污收費制度的執行力缺陷

排污費的征收采用排污者申報和環保部門核定的辦法，但排污污染物眾多且分散，在企業自行申報后，環保部門的核查力度不夠，造成了較為普遍的瞞報、謊報現象。同時在這種代征模式下，排污費缺乏足夠的監管，其使用也不規范，截留、挪用等問題頻現。在排污收費的具體過程中，環境執法人員的素質也直接影響其征收效果，征收程序不規范，部分征收人員還有濫用職權，“人情”收費現象也經常出現。部分地區政府在經濟發展和個人政績方面有時也有片面看法，在權衡經濟效益和環境保護時，往往優先選擇發展地方經濟，縱容企業的污染行為。這些都直接影響排污收費的效果，減弱了其執行力。

二、環境保護稅與排污費比較

（一）與排污費相比，環境保護稅強化了其征稅的法律基礎和法律保障，提高了其執行力

在“稅收法定”原則下，《環境保護稅法》由全國人大常委通過，法律層級較高，具有稅收的強制性、無償性和固定性等特點。對于排污的企業和個人來講，違反稅法，將受到比污染收費更加嚴格的法律制裁，注入了稅收在征管方面的權威性和嚴肅性。排污行為收費雖然可以從《環境保護法》《排污費征收使用管理條例》《排污費征收標準管理辦法》《排污費資金收繳使用管理辦法》《固體廢物污染環境防治法》《環境噪聲污染防治法》等中找到依據，但法律依據較為分散，并沒有對排污收費制度的統一完整說明，而且大多為國務院和各級地方政府的行政法規、規章，立法層級相對較低，征收效率大打折扣。環境保護稅課征依據從行政設計回歸稅收法定，強化了排污治理的法律基礎及法律保障。

（二）與排污費相比，環境保護稅制度設計更加精致，但仍有待完善

排污費雖有法可依，但整體上卻比較粗放。環境保護稅雖追求從費到稅的平穩過渡，銜接性規定較多，但其制度設計上更加細致、調整的廣度和深度更加科學。一是在征稅對象上，環境保護稅雖仍針對于大氣污染物、水污染物、固體廢物及噪聲征收，但在具體征收上有一定區別。如應稅水污染物，環境保護稅需要區別第一類和其他類水污染物，按污染當量數篩選，第一類水污染物取前5高項目，其他類取前3高項目；但排污費是將污水污染物按污染當量數篩選后，取前3高污染物收費。二是在課稅標準上，環境保護稅既有下限又有上限規定，而且各省在該范圍內自行選擇大氣污染物和水污染物的具體適用稅額，如北京市按照最高稅額標準，分別為每污染當量征收12元、14元，遼寧及江西省等卻執行的是最低標準，分別征收1.2元、1.4元，它既符合稅收法定原則，又考慮了地方的不同需求。此外，環境保護稅增具有兩檔稅收減免，比排污費更細致。因此，與排污費相比，環境保護稅制度設計上更加規范和科學，加大了化解和扭轉污染行為“負外部性”的力度。

然而，環境保護稅卻未考慮行業差異，特別是治污成本較高的行業，現有的稅額標準遠遠起不到促進企業污染治理的效果，有些企業仍傾向于交稅而不治污，與排污費政策效果相似，排污減排激勵作用仍有限。

（三）與排污費相比，環境保護稅在稅收征管上更強調行政協作，征管難度更大

排污費的測算采用排污者申報和環保部門核定的辦法，是二元結構。而環境保護稅則即考慮了征收管理的專業性，由評價環境污染的國家主管機關監測，稅務機關實施征稅；更強調了稅收征管的分工協作與工作配合的重要性，要求建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制，形成“企業申報、稅務征收、環保協同”的三方分工合作的征管模式，這無疑加大了環境保護稅的征管難度。

三、提高環境保護稅實施效果的措施

（一）倡導綠色消費理念

綠色消費理念的形成，是全民環保觀念提高的表現。綠色消費理念不但可以提高公民個人的環保意識，還可以倒逼企業節能減排。政府在不斷加強環保宣傳教育及培訓的過程中，可結合具體的環境問題加強警示教育，提高全民保護環境的自覺性和責任感，將綠色消費形成自覺的消費理念，為環境保護稅的順利實施提供思想條件。

（二）適時調整本地區的適用稅額

針對于大氣污染物及水污染物，各省市已經公布了其適用的稅額，但是除了北京市適用最高稅額之外，其他省市大多采用最低標準。在環境保護稅順利過渡后，各地區稅額不應保持不變，需要考慮本地區環境承載力、污染治理成本及企業污染排放情況，實施調整本地適用稅額，提高環境治理的約束力，引導排污者改進技術、治理污染，而不是以繳費解決問題。

（三）完善我國稅收征管機制

1.建立信息實時共享平臺，提高稅收征管效率

與其他稅種相比，環境保護稅需要稅務機關與環保部門實時配合協作，由環保部門提供監測數據，依此計算計稅依據。稅務機關與環保部門都需要利用現代技術手段，保障監測數據準確、實時、有效的傳遞，這是稅收征管的基礎，更是提高稅收征管效率的前提。共享平臺不單是稅務機關與環保部門之間數據的共享，納稅人必須轉變觀念，共同建立稅務與環保、環保與企業、企業與稅務各方相互交流共享的機制，既包含網上數據采集共享系統也包含稅收征納系統。

2.明確各部門分工，建立問責機制

環境保護稅與排污費相比更強調各部門的協同分工，這就更需要明確各部門分工，防止責任相互推諉的情況出現，確定各個部門的權利及義務內容，各司其職，并對于違反規定或未盡到義務的部門及人員做出相應地懲罰。同時，對于偷稅漏稅及原排污費中即已存在的“繳費不治污”的現象，加大懲罰力度，注重排污效果的監管，而不是排污收入的增加。

3.提高稅務人員的專業水平

在審核納稅人申報數據時，稅務人員必須首先掌握征管流程和準確、及時獲取排污監測數據并正確計算稅額的方法。環境保護稅為新設立稅種，與其他稅種相比，具有征收范圍廣、征稅對象種類多、稅額計算復雜等特點，稅務人員也要重新學習、更新知識，提高其專業勝任能力。

四、結語

環境保護稅剛剛實施，且其按照按月申報、按季繳納的征管方式，目前其實施效果還未真正體現。費改稅改革，提高了環境保護稅征收的法律基礎和法律保障，強調了行政協作的重要性，但其稅費平移原則，限制了環境保護稅環境治理的激勵作用，原排污費存在的問題，目前仍未得到有效解決，環境保護稅仍需進一步完善。

參考文獻：

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[2]崔亞飛，吳瓊，祁丹.環境保護稅的征管效率與激勵效應預估[J].稅務研究，2017（9）：54-57.

[3]許文.環境保護稅與排污費制度比較研究[J].國際稅收，2015（11）：49-54.

作者簡介：聶秀萍（1982-），女，漢族，山東臨沂人，廣州工商學院講師，碩士研究生，主要從事稅法與稅收籌劃研究。

基金項目：廣東省教育廳青年創新人才類項目（2016WQNCX164），廣州工商學院院級項目（KA201607）。