完善我國(guó)公共設(shè)施致害賠償制度的理論探討與現(xiàn)實(shí)路徑

關(guān)鍵詞 公共設(shè)施 致害 國(guó)家賠償 民事責(zé)任 競(jìng)合

作者簡(jiǎn)介：李天成，南京理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.013

公共設(shè)施致害是指公共設(shè)施因存在缺陷或管理不當(dāng)而造成公民人身或財(cái)產(chǎn)受到損害，此類案件在我國(guó)已發(fā)生多起，如被稱為“全國(guó)高速公路第一案”的1997年的江寧縣東山鎮(zhèn)副業(yè)公司訴南京機(jī)場(chǎng)高速公路管理處案，田開(kāi)秀、田宇訴土家族自治縣建設(shè)環(huán)保局案，以及較近的趙蘭中訴亳州市公路管理局渦陽(yáng)分局案等。由于我國(guó)《國(guó)家賠償法》并未將公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，而是通過(guò)將其劃歸為民事責(zé)任，以普通侵權(quán)法解決此類糾紛，因此在實(shí)務(wù)中，法院一般依據(jù)《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》或者《鐵路法》、《郵政法》等特別法中的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行裁判，大部分該類案件中的受害人以獲得公共設(shè)施的管理者的民事賠償取得救濟(jì)。本文擬從公共設(shè)施的含義及范圍出發(fā)，分析我國(guó)公共設(shè)施致害賠償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀以及采取民事救濟(jì)方式的利弊，對(duì)如何完善我國(guó)公共設(shè)施致害賠償制度提出觀點(diǎn)。

一、公共設(shè)施的含義及范圍

因法律用語(yǔ)習(xí)慣不同，大陸法系和英美法系不同國(guó)家對(duì)于公共設(shè)施致害的規(guī)定使用的術(shù)語(yǔ)皆有較大區(qū)別，其含義也并不完全等同。例如德國(guó)《國(guó)家賠償法》中使用“技術(shù)性設(shè)施”，規(guī)定此種技術(shù)性設(shè)施造成公民損害由國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。日本和韓國(guó)的國(guó)家賠償法采用“公共營(yíng)造物”概念，日本相關(guān)判例對(duì)公共營(yíng)造物解釋為有國(guó)家或公共團(tuán)體直接提供用于公共目的的各個(gè)有體物。顯然，日本的“公共營(yíng)造物”概念的外延較之德國(guó)“技術(shù)性設(shè)施”要更廣。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“國(guó)家賠償法”使用了“公有公共設(shè)施”一詞，因更具理解性，因此我國(guó)學(xué)界也較多使用類似用語(yǔ)。英美法國(guó)家中也存在諸多行政主體因?qū)Υa頭、燈塔、橋梁、公路等公共設(shè)施管理不當(dāng)致人損害承擔(dān)賠償責(zé)任的案例。

我國(guó)《侵權(quán)責(zé)任法》、《國(guó)家賠償法》等法律法規(guī)都沒(méi)有使用公共設(shè)施意思相關(guān)的表述，1994年全國(guó)人大法工委在《國(guó)家賠償法》的說(shuō)明中使用“公共營(yíng)造物”和“國(guó)有公共實(shí)施”兩種表述。我國(guó)學(xué)界混用“公有公共設(shè)施”、“公共設(shè)施”、“國(guó)有公共設(shè)施”等概念，較多學(xué)者使用“公有公共設(shè)施”一詞。對(duì)于“公有”的界定，學(xué)界有廣義說(shuō)和狹義說(shuō)兩種觀點(diǎn)，廣義說(shuō)認(rèn)為公共設(shè)施并不強(qiáng)調(diào)國(guó)家的所有權(quán)，而是國(guó)家處于事實(shí)上的管理和維護(hù)者地位，是國(guó)家提供給不特定公民使用的有體物；狹義說(shuō)認(rèn)為公有僅限于所有權(quán)屬于國(guó)家、集體等公法人的并由其實(shí)際管理。筆者認(rèn)同廣義上的公有概念，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政府職能的轉(zhuǎn)變，相較以往國(guó)家提供了更多的公共服務(wù)，這些服務(wù)很大數(shù)量上以公共設(shè)施的形式發(fā)揮功用，而國(guó)家不可能也不適合完全單獨(dú)管理這些公共設(shè)施，必然會(huì)通過(guò)委托、授權(quán)等方式交由事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等組織來(lái)管理運(yùn)營(yíng)，這也與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)相契合，因此狹義說(shuō)已不符合實(shí)際情況。但筆者也同時(shí)認(rèn)為，公共設(shè)施一詞已經(jīng)能表達(dá)國(guó)家提供給不特定公眾使用的內(nèi)涵，同時(shí)因我國(guó)特殊國(guó)情，“公有”、“國(guó)有”等詞具有其特定含義，為避免混淆誤解，“公共設(shè)施”前不必加“公有”。

“設(shè)施”的含義限于人工建設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)設(shè)施。日本國(guó)家賠償法將河川等自然物列入公共設(shè)施的范圍，但因自然物本身不存在“瑕疵”的問(wèn)題，只可能因管理機(jī)關(guān)未履行管理職責(zé)造成危害結(jié)果，受害人可根據(jù)行政人員違法等原因提出賠償請(qǐng)求，而無(wú)須將其列入設(shè)施的范圍內(nèi)。公共設(shè)施是否僅限于不動(dòng)產(chǎn)也是學(xué)界存在爭(zhēng)議的問(wèn)題，若將動(dòng)產(chǎn)列入設(shè)施的范圍，則會(huì)造成分類不明等問(wèn)題，例如警犬、警械、警車等屬于行政人員的工具，因這些物品損害的直接以違法行使權(quán)力要求賠償即可。另外對(duì)于不動(dòng)產(chǎn)應(yīng)做擴(kuò)大解釋，不同于民法上的不動(dòng)產(chǎn)，此處的設(shè)施還應(yīng)包括行政主體為公共利益設(shè)置或管理的臨時(shí)性固定的物件，如廣告牌、氣球、顯示屏等，這些物品也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是公共設(shè)施。

因此，公共設(shè)施應(yīng)當(dāng)定義為行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益設(shè)置或管理的，供不特定公眾使用的人工建設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)有體物。

二、我國(guó)公共設(shè)施致害賠償?shù)闹贫痊F(xiàn)狀及利弊分析

（一）制度現(xiàn)狀

如前文所述，我國(guó)并未將公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶芎θ艘蚬苍O(shè)施存在瑕疵人身財(cái)產(chǎn)受到損害的，只可向該公共設(shè)施的設(shè)置或管理者要求民事賠償。對(duì)于不將其納入國(guó)家賠償范圍的原因，《關(guān)于中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法草案的說(shuō)明》指出公共設(shè)施致害不屬于違法行使職權(quán)的行為，因此按民事賠償處理。我國(guó)目前對(duì)于公共設(shè)施致害賠償?shù)囊?guī)定主要有《民法通則》第126條，《侵權(quán)責(zé)任法》第八章物件損害責(zé)任的部分，以及《最高人民法院關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）第16條，在實(shí)務(wù)中司法機(jī)關(guān)處理公共設(shè)施致害案件基本上依據(jù)上述法律和司法解釋，將其作為普通民事侵權(quán)案件處理，采取過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，通常是由致害的公共設(shè)施的管理或維護(hù)者承擔(dān)民事責(zé)任。人民法院也會(huì)判定公共設(shè)施的設(shè)置管理者未履行安全保障義務(wù)致人損害而應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，例如趙蘭中訴亳州市公路管理局渦陽(yáng)分局一案，趙蘭中因與道路上毀損占道的欄桿相撞而受到人身傷害，向渦陽(yáng)分局主張民事賠償，法院依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》第37條的規(guī)定，將條文中的“公共場(chǎng)所”擴(kuò)大解釋，認(rèn)為道路屬于公共場(chǎng)所，道路的管理者承擔(dān)道路安全無(wú)障礙通行的安全保障義務(wù)，且因渦陽(yáng)分局無(wú)法證明自身不存在過(guò)錯(cuò)，因此最終承擔(dān)50%的賠償責(zé)任。

（二）現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)的利弊分析

從1994年《國(guó)家賠償法》立法到近年的兩次修改，公共設(shè)施致害國(guó)家賠償始終未被立法者采納，而一直是通過(guò)民事賠償來(lái)解決此種糾紛，受害人對(duì)致害的公共設(shè)施的設(shè)置或管理者享有求償權(quán)。立法者之所以堅(jiān)持不采納國(guó)家賠償?shù)姆绞剑瑢W(xué)者總結(jié)出有增加國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)、不符合《國(guó)家賠償法》制約國(guó)家公權(quán)力的宗旨、不順應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革等理由。筆者認(rèn)為，我國(guó)立法者堅(jiān)持確定下來(lái)的民事侵權(quán)處理方式有其一定的合理性，在司法實(shí)踐中對(duì)保護(hù)受害人權(quán)益也發(fā)揮了一定的作用。通過(guò)搜集大量案例，我們可以發(fā)現(xiàn)，公共設(shè)施致害這個(gè)問(wèn)題，在實(shí)踐中基本沒(méi)有爭(zhēng)議，只是學(xué)界一直在理論層面闡述納入國(guó)家賠償范圍的理由及可行性。在司法實(shí)踐中，受害人提起普通民事訴訟，法院按照普通侵權(quán)案件處理，判決公共設(shè)施管理者承擔(dān)賠償責(zé)任，基本上保障了受害人的求償權(quán)，維護(hù)了受害人的權(quán)益。另外，相較于國(guó)家賠償程序，民事訴訟程序簡(jiǎn)易高效，更有利于受害人獲得賠償，因此筆者認(rèn)為一味脫離實(shí)際論證公共設(shè)施致害的國(guó)家賠償責(zé)任是不合理的。

當(dāng)然，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定也存在一些瑕疵和弊端：

1.對(duì)公共設(shè)施界定和瑕疵情形規(guī)定不全面

首先，現(xiàn)行規(guī)定并未對(duì)何為公共設(shè)施作出明確界定。公共設(shè)施致害與《民法通則》中的建筑物致害并非同一概念，公共設(shè)施的范圍要更廣，不僅包括建筑物，還有其他為公共利益設(shè)置的物件，公共設(shè)施的界定對(duì)于認(rèn)定損害、責(zé)任分配具有重要意義，雖然2003年《解釋》第16條補(bǔ)充規(guī)定了“道路、橋梁、隧道等人工建造的構(gòu)筑物”，但這仍不足以完全覆蓋公共設(shè)施的范圍。其次，公共設(shè)施產(chǎn)生瑕疵的原因是多方面的，“在設(shè)置（如設(shè)計(jì)、建造、安裝等）或管理（如維護(hù)、修繕、保管、巡查等）方面存在瑕疵，缺乏通常應(yīng)具有的安全性”，因此可以說(shuō)，產(chǎn)生瑕疵的原因就是公共設(shè)施的設(shè)置或管理者在設(shè)置或管理過(guò)程中未履行自身義務(wù)，造成公共設(shè)施在安全方面產(chǎn)生瑕疵，對(duì)公眾造成人身或財(cái)產(chǎn)損害。而現(xiàn)行規(guī)定中并未全面規(guī)定瑕疵情形，倒塌、脫落、墜落等并不是公共設(shè)施產(chǎn)生瑕疵的全部情形。對(duì)公共設(shè)施界定不明和瑕疵情形規(guī)定不全面，不利于全面保護(hù)受害人的合法權(quán)益，容易導(dǎo)致責(zé)任人逃避責(zé)任的情況的出現(xiàn)，而作為面向公眾使用的公共設(shè)施，這也是對(duì)全體公眾利益的侵害。

2.過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則不利于保護(hù)受害人權(quán)益

上述《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》和《解釋》中的相關(guān)規(guī)定都明確采用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)行為人主觀方面的過(guò)錯(cuò)，只有存在過(guò)錯(cuò)的情況下才可能承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，也即公共設(shè)施管理者如果能夠證明自身不存在過(guò)錯(cuò)的，不承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)民法中“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的原則，受害人需要對(duì)行為人的主觀過(guò)錯(cuò)提供證據(jù)進(jìn)行證明，無(wú)法證明的，則不能主張對(duì)方承擔(dān)賠償責(zé)任。一般而言，公共設(shè)施的設(shè)置管理者是行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)委托、授權(quán)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，處于強(qiáng)勢(shì)地位，又加之我國(guó)目前的行政體制尚不完全合理，經(jīng)常出現(xiàn)“九龍治水”、部門之間相互推諉的情況，這給受害人舉證造成了巨大的困難，使得受害人本身就在訴訟中天然處于弱勢(shì)地位，若采取過(guò)錯(cuò)責(zé)任歸責(zé)原則則加重了原告在訴訟中的舉證負(fù)擔(dān)，很大可能使受害者的合法權(quán)益得不到保護(hù)。

三、公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍的理論探討

（一）應(yīng)將公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍

對(duì)于是否應(yīng)當(dāng)將公共設(shè)施致害納入到國(guó)家賠償?shù)姆秶瑢W(xué)界有不同觀點(diǎn)，大多數(shù)學(xué)者從公私法的性質(zhì)出發(fā)，探討公共設(shè)施致害適用行政賠償或民事賠償何者更為合理，主要有“公法說(shuō)”、“私法說(shuō)”、“妥協(xié)的公法說(shuō)”、“有例外的私法說(shuō)”等四種觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，從理論上而言，“公法說(shuō)”更具合理性，公共設(shè)施致害應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家賠償范圍，主要理由如下：

1.公共服務(wù)亦屬于行政行為的范疇

隨著社會(huì)的發(fā)展，政府的職能和角色已然發(fā)生了變化，不同于以往，現(xiàn)今的國(guó)家和政府越來(lái)越多地需要提供廣泛的公共服務(wù)已滿足公眾日益增長(zhǎng)的生活需要，可以說(shuō)，現(xiàn)代社會(huì)的個(gè)人是脆弱的，是越來(lái)越離不開(kāi)國(guó)家提供的公共服務(wù)而獨(dú)立存在生活的，提供公共服務(wù)是現(xiàn)代政府的主要職能之一，給付行政或者說(shuō)服務(wù)行政已經(jīng)成為現(xiàn)代行政的主要特征。令而言之，服務(wù)行政是現(xiàn)代政府行政行為的重要形式甚至是主要方面，行政行為不僅包括行政處罰、行政許可等權(quán)力行為，更包括非權(quán)力行為，而提供公共服務(wù)就是一種非權(quán)力行為，這種非權(quán)力行為在當(dāng)今社會(huì)的重要性不可忽略，道路、建筑、橋梁、水電等公共服務(wù)也包含著公權(quán)力的因素，不僅是從我國(guó)的公有制來(lái)說(shuō)，還是從設(shè)置、管理者的權(quán)力來(lái)源來(lái)說(shuō)，行政主體都是不可避免的要素?！罢顒?dòng)的目的就是造福于社會(huì)，因此而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也必須由全社會(huì)來(lái)承擔(dān)?！币虼?，由于提供公共服務(wù)的公共設(shè)施產(chǎn)生瑕疵造成公眾損害的，理應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

2. 公共設(shè)施的設(shè)置、管理者之間與使用者之間形成的是行政法律關(guān)系

有學(xué)者認(rèn)為，公眾在使用公共設(shè)施時(shí)與公共設(shè)施設(shè)置、管理者之間形成的是民事法律關(guān)系，例如高速公路收取過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)以及其他種類的服務(wù)費(fèi)用等，雙方建立民事合同關(guān)系，使用者支付對(duì)價(jià)以取得相關(guān)的服務(wù)。此觀點(diǎn)忽略了公共設(shè)施的性質(zhì)以及設(shè)置、管理者的權(quán)力及權(quán)力來(lái)源。如前文所述，公共設(shè)施的設(shè)立和管理運(yùn)營(yíng)主體是行政主體，設(shè)立目的是實(shí)現(xiàn)公共利益，其所有權(quán)歸屬于國(guó)家，即使不由國(guó)家直接管理，也不影響其所有權(quán)歸屬。而對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理的機(jī)關(guān)法人、企事業(yè)單位，一般是通過(guò)行政委托、行政合同產(chǎn)生，因此，公共設(shè)施的設(shè)置、管理者只是被委托者，不是最終責(zé)任人，所以賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)由國(guó)家承擔(dān)。行政主體以及其他單位在對(duì)公共設(shè)施進(jìn)行管理時(shí)行使職權(quán)造成損害理應(yīng)承擔(dān)行政賠償責(zé)任，這一點(diǎn)在《公路法》中對(duì)公路管理機(jī)構(gòu)作了特別規(guī)定，而我國(guó)法律法規(guī)沒(méi)有作其他一般性規(guī)定，是為法律規(guī)定的疏漏。

3.保障人權(quán)是《國(guó)家賠償法》的基本精神之一

從歷史發(fā)展來(lái)看，國(guó)家賠償制度的演進(jìn)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而曲折的過(guò)程，包括國(guó)家無(wú)責(zé)任論、法律擬制論、國(guó)家無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任論和公共負(fù)擔(dān)平等理論都在歷史上產(chǎn)生了重要的影響，現(xiàn)如今我們認(rèn)為理所當(dāng)然的國(guó)家賠償是經(jīng)歷了長(zhǎng)久的斗爭(zhēng)取得的，現(xiàn)代的國(guó)家賠償法是憲法實(shí)施法，是人權(quán)保障法。我國(guó)《國(guó)家賠償法》第一條就規(guī)定“為了保障公民、法人和其他組織享有依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”，作為人權(quán)保障法，《國(guó)家賠償法》保證國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)公有的公共設(shè)施造成使用者損害的賠償責(zé)任，既是發(fā)揮填補(bǔ)作用、保護(hù)受害人權(quán)益的必然要求，也對(duì)于督促相關(guān)機(jī)關(guān)和單位進(jìn)一步加強(qiáng)管理、履行職責(zé)，保障公共設(shè)施安全，維護(hù)公眾利益具有重要意義。

（二）公共設(shè)施致害國(guó)家賠償?shù)臉?gòu)成要件

筆者認(rèn)為，將公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償范圍確屬必要，從理論上而言具有應(yīng)然性，而如何在理論框架內(nèi)完成制度構(gòu)建，則又是另外一個(gè)重要的問(wèn)題。從構(gòu)成要件上來(lái)說(shuō)，國(guó)家承擔(dān)公共設(shè)施致害的賠償責(zé)任，需滿足以下四個(gè)要件：

1.致害物件屬于公共設(shè)施

前文已述，公共設(shè)施是行政主體為實(shí)現(xiàn)公共利益設(shè)置或管理的，供不特定公眾使用的人工建設(shè)的不動(dòng)產(chǎn)有體物，國(guó)家承擔(dān)公共設(shè)施致害賠償責(zé)任的前提和基礎(chǔ)是該致害物件屬于公共設(shè)施的范圍，如不屬于公共設(shè)施，自然也不存在該領(lǐng)域的國(guó)家賠償問(wèn)題。在此方面存在的特殊問(wèn)題是公有企業(yè)特別是供水、供電、供氣的國(guó)有企業(yè)，在其提供公共服務(wù)過(guò)程中，其設(shè)施造成公民損害，國(guó)家是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。此類公司獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下也是市場(chǎng)中的普通一員，與其他類型的公司處于平等的關(guān)系，也不存在國(guó)家作為主體實(shí)際管理的情況，因此該類型的企業(yè)的設(shè)施造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)按照民事侵權(quán)理論，由公司自身承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

2.公共設(shè)施的設(shè)置、管理存在瑕疵

公共設(shè)施存在瑕疵是指設(shè)施的設(shè)置、管理等方面存在不足或缺陷，在質(zhì)量上或者使用過(guò)程中存在造成他人損害的隱患，并且這種隱患是由于行政主體的違法作為或不作為導(dǎo)致的。例如行政主體設(shè)置的設(shè)施設(shè)計(jì)或構(gòu)造不合理，倒塌、跌落造成他人損害，或者行政主體沒(méi)有盡到妥善合理管理的職責(zé)導(dǎo)致公共設(shè)施致人損害，這些都屬于公共設(shè)施在設(shè)置、管理上存在瑕疵。需要注意的是，判斷公共設(shè)施是否存在瑕疵，應(yīng)當(dāng)以國(guó)家法律法規(guī)及部門規(guī)章、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等文件決定，如果一公共設(shè)施的瑕疵不屬于上述文件中禁止性規(guī)定所列的缺陷，則不應(yīng)當(dāng)將其認(rèn)定為公共設(shè)施致害語(yǔ)境中的瑕疵。

3.公共設(shè)施造成他人損害

有損失才有救濟(jì)，有損害才有賠償。行政主體設(shè)置或管理的公共設(shè)施須對(duì)他人造成損害，只有存在損害事實(shí)，國(guó)家才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。我國(guó)的現(xiàn)行國(guó)家賠償法對(duì)于國(guó)家賠償范圍的規(guī)定是違法限制或非法剝奪公民人身自由、造成公民身體傷害或者死亡、違法拘留、違法對(duì)公民財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)等行為。因此，公共設(shè)施致害賠償中造成的損害，也同樣必須是已經(jīng)客觀存在并且可以確定的公民或法人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，國(guó)家應(yīng)當(dāng)對(duì)此類型損害承擔(dān)賠償責(zé)任，至于期待利益、間接損失等則不應(yīng)包含在內(nèi)。

4.公共設(shè)施的瑕疵與致害結(jié)果存在因果關(guān)系

最后，公共設(shè)施設(shè)置、管理上的存在的瑕疵應(yīng)當(dāng)與致害結(jié)果之間存在因果關(guān)系，即公共設(shè)施造成他人的損害是由于其自身的瑕疵造成的。之所以強(qiáng)調(diào)因果關(guān)系要件，是因?yàn)槲覀兯f(shuō)的公共設(shè)施的瑕疵是因行政主體的違法作為或不作為造成的，設(shè)施的瑕疵造成損害實(shí)質(zhì)是就是行政主體的違法行為造成了他人的損害，而這是國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任的基礎(chǔ)，因果關(guān)系將此二者聯(lián)系起來(lái)。應(yīng)當(dāng)注意的是，公共設(shè)施的瑕疵與致害結(jié)果之間應(yīng)當(dāng)存在直接的因果關(guān)系，如果損害結(jié)果不是由公共設(shè)施的瑕疵直接造成的，那么就不能認(rèn)為存在因果關(guān)系。另外，認(rèn)定存在因果關(guān)系并不意味著設(shè)施的瑕疵是造成損害的唯一原因，很多情況下?lián)p害的發(fā)生是由于多種原因綜合造成的，此時(shí)就需要具體問(wèn)題具體分析。

四、完善我國(guó)公共設(shè)施致害賠償制度的現(xiàn)實(shí)路徑

雖然筆者從理論上贊同將公共設(shè)施致害納入國(guó)家賠償?shù)姆秶?，但畢竟學(xué)界的這一觀點(diǎn)歷時(shí)二十余年之久都未被立法者采納，且在近期內(nèi)也沒(méi)有取得立法上的重大突破之可能，因此，從我國(guó)現(xiàn)階段法律規(guī)定出發(fā)，根據(jù)該領(lǐng)域司法實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題、矛盾，對(duì)癥下藥，探索完善公共設(shè)施致害賠償制度的途徑，切實(shí)保障受害人獲得賠償?shù)臋?quán)利，方為更加務(wù)實(shí)之舉。

我國(guó)目前對(duì)于公共設(shè)施致害按照民事侵權(quán)處理，此處不再贅述，問(wèn)題是按照我國(guó)法律規(guī)定，公共設(shè)施致害是否只能通過(guò)民事途徑來(lái)解決？我國(guó)《國(guó)家賠償法》第2條就明確規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的，國(guó)家承擔(dān)賠償責(zé)任。在現(xiàn)行制度下，如果國(guó)家機(jī)關(guān)作為公共設(shè)施的設(shè)置、管理者，且因?yàn)閲?guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)或違法不作為造成公共設(shè)施產(chǎn)生瑕疵，導(dǎo)致公眾人身財(cái)產(chǎn)損害的，受害人就應(yīng)該有權(quán)利就該公務(wù)員的違法行為提起國(guó)家賠償。如此就產(chǎn)生了國(guó)家賠償責(zé)任與民事賠償責(zé)任的競(jìng)合問(wèn)題，在這種情況下，受害人既可以提起民事訴訟，又可主張國(guó)家賠償。這種情況是由我國(guó)目前的特殊國(guó)情造成的，即公共設(shè)施種類多、范圍廣，管理主體既包括國(guó)家機(jī)關(guān)，也包括企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，管理方式也主要是由相關(guān)單位獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，因此才會(huì)產(chǎn)生此兩種情形。

從以上分析的基礎(chǔ)上作出梳理，可以將我國(guó)公共設(shè)施致害分為一般侵權(quán)和特殊侵權(quán)兩種情況，一般侵權(quán)是指公共設(shè)施由國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置管理，瑕疵的出現(xiàn)不包含行政主體違法，以及公共設(shè)施是由國(guó)家委托授權(quán)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體設(shè)置管理下產(chǎn)生瑕疵造成損害，在此兩種情況下，受害人只能通過(guò)民事途徑向公共設(shè)施設(shè)置、管理者主張民事賠償；特殊侵權(quán)是指公共設(shè)施是由國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置管理的，且瑕疵的產(chǎn)生是由于國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)造成的，在此種情況下，產(chǎn)生民事賠償責(zé)任與行政賠償責(zé)任的競(jìng)合，受害人享有選擇請(qǐng)求權(quán)，既可以主張民事賠償，也可以就行政主體的違法行為主張國(guó)家賠償。兩種賠償方式的歸責(zé)原則和賠償標(biāo)準(zhǔn)都存在差異，受害人為保障自身合法權(quán)益可選擇適用，且受害人只能選擇一種請(qǐng)求權(quán)主張，不能同時(shí)適用或補(bǔ)充適用。

國(guó)家賠償與民事賠償?shù)哪康亩际菫榱颂钛a(bǔ)損失，保障受害人的合法利益，在國(guó)家賠償法中，侵權(quán)責(zé)任法具有填補(bǔ)性的作用，國(guó)家賠償法中未規(guī)定的侵權(quán)行為應(yīng)當(dāng)適用侵權(quán)責(zé)任法的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)目前國(guó)家賠償法沒(méi)有明確規(guī)定調(diào)整公共設(shè)施致害，那么適用民事賠償當(dāng)然無(wú)可厚非，而既然現(xiàn)實(shí)中存在民事責(zé)任與行政責(zé)任的競(jìng)合情形，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)相關(guān)的司法解釋將其確定下來(lái)，以明確公共設(shè)施致害案件的處理方式，保障受害人的選擇請(qǐng)求權(quán)。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著公共設(shè)施致害案件的增多，近年來(lái)學(xué)界對(duì)于將其納入國(guó)家賠償法的調(diào)整范圍的呼聲漸高。在司法實(shí)務(wù)中，大部分該類案件都依據(jù)民法規(guī)定進(jìn)行了裁判，受害人也獲得了相應(yīng)的救濟(jì)。但在一些特大事故中，例如重慶虹橋坍塌事故、“6·19”粵贛高速匝道斷裂坍塌事故等，國(guó)家承擔(dān)民事責(zé)任則顯示弊端，重慶市綦江縣政府依據(jù)民法通則的規(guī)定對(duì)死亡者按城鎮(zhèn)、農(nóng)村戶口支付了不同的死亡賠償金和精神撫慰費(fèi)，由此也可說(shuō)明依據(jù)民法規(guī)定來(lái)處理公共設(shè)施致害案件是存在局限性的。因此，筆者主張先出臺(tái)司法解釋明確民事賠償責(zé)任和行政賠償責(zé)任的競(jìng)合情形，保障受害人在特殊情形下的選擇請(qǐng)求權(quán)；而從長(zhǎng)期來(lái)看，也需要在《國(guó)家賠償法》下一次修改之際將公共設(shè)施致害納入其調(diào)整范圍，并作相關(guān)具體規(guī)定，以全面保障受害人的合法權(quán)益，避免國(guó)家逃遁責(zé)任的情況出現(xiàn)。

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