新環保法有關環境集體公益訴訟的缺陷及其建議解決方案

關鍵詞 環保法 環境集體公益訴訟 集體訴訟

作者簡介：何停停，四川省社會科學院，法碩，研究方向：刑法與環境資源保護法。

中圖分類號：D925 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.043

一、我國的民事訴訟法和集體訴訟

自環境糾紛日益增多以及設立環保法庭來裁決該等紛爭之后，目前集體公益訴訟的現狀已經發生了巨大的變化。雖然有關集體訴訟的法律已經被編入我國的民事訴訟法，但是這些規定如何適用于通過我國環保法庭審理的環境案件尚不清晰。

我國的民事訴訟法于1991年制定，其中明確允許集體訴訟和多原告組合提起訴訟，要求賠償污染造成的損害。因此，我國歷史上有允許多個原告和不特定的個人共同參與一起訴訟的情況。盡管我國的民事訴訟法正式允許提起集體訴訟，但是成功率和使用頻率仍屬較低。然而，集體訴訟案件數量的增長表明，利用法院解決爭端正變得越來越普遍。

集體訴訟可以為原告帶來兩個不同的益處。一個是把資源集中在一起聘請可有效提起集體訴訟的律師的經濟可行性。另外一個益處就是為那些以個人身份提起訴訟但勝訴幾率極有限的原告提供一個起訴政府部門和國有企業的機會。但是，我國之所以批準提起集體訴訟的理由目前尚不明確。有人推測我國一直試圖通過支持集體訴訟來減輕農民的負擔，同時改善環境保護現狀。然而，我國的法院系統和資源的匱乏性，使得處理大規模集體訴訟的程序性和實質性問題上變得越來越困難，這實際上會削減政府支持這類訴訟的動機。

此外，由于我國的民事訴訟法將提起公益訴訟的權利限于法定機構和相關機構，對于哪些為合資格的實體并沒有作進一步的解釋，模棱兩可的規定讓法院不斷限制這類訴訟。當環境保護法第二稿修正案表示僅中華環保聯合會可以提起公益訴訟，公眾擔心其進一步限制向單一組織提起訴訟的權利，而沒有界定該權利的范圍和條件，違反了修改后的民事訴訟法的法律原則。有些人甚至表示，擬議的環境保護法是在拿民事訴訟法開玩笑。盡管新的環境保護法確實界定了這一權利的范圍和條件，但它仍然任意限制了法定組織的數量，因為民事訴訟法允許更多組織提起環境集體訴訟。盡管如此，在根據民事訴訟法允許提起集體訴訟中，中國至少打算使當事人可提起集體訴訟，包括涉及環境問題的公益訴訟。

二、環保法庭與公益訴訟的興起

除了集體訴訟的興起之外，我國還表示有意擴大環保法庭在判決環境訴訟方面的作用。自2007年以來，我國已經在全國設立了七十多個環保法庭來審理有關環境要求的案件。

其中一些環保法庭，特別是貴陽和無錫法院，已經就如何處理這類公益訴訟制定了地方程序。例如，貴陽市條例第23條規定環境部門和環保非政府組織有資格向貴陽市環保法庭提起公益訴訟。因為這是第一個允許如此廣泛的主體提起環境公益訴訟的地方程序法，所以其意義重大。無錫市環保法庭也制定了類似的程序，以賦予非政府組織訴訟主體的資格。此外，無錫市環保法庭還實施了利于原告的訴訟收費規則。

環保法庭一再面臨的一個困難是彼等接收的案件數量的波動。我國的大多數環保法庭一直在努力尋找足夠的案例來證明其存在的合理性。事實上，有人擔心環保法庭的存在純粹是為了“作秀”。另外，由于所有的環保法庭都是按照中級人民法院經常審理的規定辦事的，所以缺乏統一的規章制度，對所有的公益訴訟作出“一刀切”式的規范。大多數環保法庭都有一些有關訴訟資格的程序規定，但重要的是要注意，按修改后的環境保護法制定形式形式制定標準化的規則有助于鞏固這些專門法庭的規則，并鞏固其就環境問題的中立和公平立場。

三、公益訴訟案例

雖然我國有允許提起集體訴訟和公益訴訟的歷史，但近年來，僅有極少法院就非政府組織提起的環境集體公益訴訟作出判決的案件被廣泛報導。2011年9月，非政府組織，自然之友和綠色志愿者聯合會對曲靖地區的兩家因儲存有毒的鉻渣而污染了供水并致使牲畜中毒的公司提起了訴訟。曲靖市中級人民法院環保法庭受理了該起案件，其也是第一個接收與政府無關的組織提起公共利益訴訟的法院。如上所述，我國一直在猶豫是否允許所有非政府組織提起公益訴訟。由于新環境保護法的修改程序開始，提起這類訴訟的權利一直受到限制，從而使這一案件更加值得注意。

但是，允許政府機構代表公眾提起訴訟，至少有一些好處。自然之友組織的工作人員楊洋表示，政府機構提起訴訟的一個好處是原告可以引用由政府掌握的信息，而這些組織可以訪問這些信息。楊甚至說，鑒于某些擬議的“民事訴訟法”修正案試圖進一步限制可以提起集體訴訟的組織數量，自然之友獲接受為目前被允許提起環境公益訴訟的“社會組織”之一實屬有幸。盡管自然之友的案例為非政府組織和其他組織的參與通過法律規則保護環境提供了一個里程碑式的先例，有許多跡象表明我國政府有意繼續制約可能會在未來提起這樣的訴訟的一些組織。如上所述，該意圖在環境保護法的修改過程中已經很明顯。

四、針對新環保法缺陷的建議解決方案

修改新環保法并取消模棱兩可的規定。如取消只有依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記的組織才能提起訴訟的規定。

如上所述，新環保法對于提起公益訴訟的要求引起了非政府組織和社會公眾的關注。第一個要求沒有得到很多關注； 然而，這確實限制了在市級以下人民政府民政部門登記的地方分會提起公益訴訟的能力。因此，假設沒有在市級或以上人民政府民政部門，即便是中華環保聯合會的眾多地方分會亦不能根據新環保法提起訴訟。實施這一要求也將嚴重降低公眾的參與度，因為公眾不能再依靠當地的非政府組織，而這些組織可能更接近和更了解當地的環境問題并代表彼等提起訴訟。通過取消這一規定，中國當地的環境利益在環境法庭中將更具代表性，而國家組織的地方分會也將使中國公民有更多的機會參與到訴訟中。此外，要求組織在某一級政府進行登記的一般規定將充分確保該組織從事合法活動。所以非政府組織只需要進行登記就可以獲得批準。

由于官僚機構的存在，許多機構的登記過去也引發了一些問題，中國已經修改了民政部門對非政府組織登記的管理規定。自2011年7月4日起，非政府組織無需獲得政府部門的許可，即可向民政部門登記。事實上，在2013年，民政部甚至放寬了對外國非政府組織在中國登記的要求。簡化后的登記過程，以及當前在本地和全國直接登記的趨勢，使組織在2015年環保法生效后更好地遵守新環保法。因此，一般的登記要求已經考慮了政府關心的重點，確保相關組織是合法的，所以要求組織一定要在市級或以上人民政府民政部門進行登記實屬專制且不必要。

另外，“市級”的含義尚不明確。規定只有在市級或以上人民政府民政部門登記的組織可以起訴公益訴訟，將會把在地市級層面登記的大量非政府組織和企業提起的訴訟拒之門外。在我國，“市級”層面可以有效地適用于四個不同層次的政府，包括省級、地市級、區級及縣級。如果沒有對“市級”登記所包含的內容進行進一步的定義，那么新環保法就會顯得模棱兩可，并且會有讓很多組織對其本身是否有資格提起公共利益訴訟感到困惑的風險。全國人大常委會應當制定更為明確的指導方針，修改新環境保護法，規定所有在地方政府層面登記的組織都可以提起公益訴訟。

參考文獻：

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