刑拘未報捕案件檢察監督之路徑推進

沈靜　宣玨　俞鍇

摘 要 刑拘是剝奪人身自由的嚴厲強制措施，應成為檢察監督的重點，而檢察機關囿于監督機制不健全等因素，往往監督乏力、效果不明顯。文章嘗試探尋破解監督困境、嚴密監督法網的科學路徑，以期更有效地維護法律公正和保障公民合法權益。

關鍵詞 刑拘未報捕 檢察監督 推進機制

作者簡介：沈靜、宣玨、俞鍇，浙江省嘉善縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.050

一、刑拘未報捕案件監督概述

（一）刑拘未報捕案件特性

總結公安機關將犯罪嫌疑人采取刑拘后因種種原因未向檢察機關報捕的案件，發現有三點主要特征：

1.普遍性。刑事拘留是指在緊急情況下，對現行犯或者重大嫌疑人所采取的臨時剝奪其人身自由的強制措施。實踐中，本應在緊急情況下適用的刑事拘留被普遍隨意采用。有學者從東、中、西部地區各選一基層法院，統計三地法院在一年間審結并公開的一審判決書中記載的每一名被告人在偵查階段被采取的強制措施，發現三地公安機關的總體刑拘率高達93%。

采取刑拘后期限的延長則更為任意。筆者辦理過大量審查逮捕案件，報捕案件中的嫌疑人幾乎均被先行拘留，當案件移送至檢察機關，嫌疑人往往已經被拘留了七日或三十日，達到可延長期限的上限。刑拘未報捕案件也可見一斑。

一方面刑拘措施仍被公安機關廣泛適用，另一方面檢察機關對逮捕的把關在日益收緊。如此，勢必導致刑拘未報捕案件普遍存在。

2.逮捕替代性。刑事拘留原本是一種應對緊急情況而設置的臨時性強制措施，其意義在于公安機關發現正在實施犯罪的人，或嫌疑人有逃跑、毀滅證據、繼續犯罪的緊急危險，在公安機關內部迅速做出剝奪嫌疑人人身自由的決定。從設立目的可見，刑事拘留是一種事前預防措施，一般情況下其歸宿應是及時移送檢察機關審查逮捕。然而，正如有學者研究發現，在我國司法實踐中為應急而設置的臨時性羈押措施——刑事拘留，已取代逮捕成為剝奪犯罪嫌疑人人身自由的常規強制措施。

這種異化現象的出現源于目前刑拘措施制度構造的不合理。一方面，公安機關傾向于犧牲嫌疑人的人身自由以保障訴訟順利推進；另一方面，相較于適用條件更為嚴苛，決定權卻不掌握在自身的逮捕，公安機關不僅有自行決定拘留的權力，更有延長期限的權力，自然優先適用刑事拘留。對于多數簡單案件而言，經延長的拘留期限足夠基本上完成取證工作。制度的缺陷使得刑事拘留從過程演變成結果，刑拘案件的走向往往不是報捕而是異化成以拘代捕。

3.檢察監督缺位性。作為《憲法》授權的法律監督機關，檢察機關對公安機關刑事偵查活動進行全面監督是職責所在。然而，檢察機關不直接參與辦案，一個案件在沒有移送審查逮捕或審查起訴之前，檢察機關通常不掌握這一案件，監督無從談起。公安機關決定及執行刑事拘留的過程透明度不高，檢察機關獲取監督線索的來源十分狹窄。 刑拘未報捕案件即是一條檢察監督大網下的漏網之魚。

盡管公安機關內部運行著一套較為嚴格的審批程序，使得對刑拘案件的把控是審慎的，但公安機關的內部監督不能也無法替代檢察機關的外部監督。職能統一性和利益相關決定了公安機關對刑拘措施的把關局限于嫌疑人構罪與否，一般不會考量犯罪情節、嫌疑人的主觀惡性等因素，對于已刑拘人員延長刑拘期限的審批則往往流于形式，這使得刑拘未報捕案件的監督實效大打折扣。

（二）刑拘未報捕案件監督的社會價值

黨的十九大報告中將“法治”列舉為新時代“人民日益增長的美好生活需要”之一，進一步明確了依法治國基本方略，強調“堅持全面依法治國、深化依法治國實踐”。檢察機關在新形勢下應著力發揮法律監督職能，走出“可有可無檢察院”的窘境，將刑事偵查活動全方位、無死角的納入檢察監督的范圍。刑拘未報捕案件作為一條漏網的大魚，理應成為檢察監督的新陣地。

二、當前檢察機關對刑拘未報捕案件監督困難的原因

（一）公檢兩家職責未予明確

一方面，公安機關法制部門作為負責案件質量考核與執法質量監督的專門內設機構，有職權也有義務對刑拘未報捕案件進行監督。另一方面，憲法和法律賦權檢察機關對公安機關的偵查活動予以監督，檢察機關也擁有對刑拘未報捕案件的監督權。

公安機關法制部門的內部監督與檢察機關的外部監督都能將刑拘未報捕案件納入監督對象范圍，但是公檢兩家機關在法律上沒有作出明確的職責分工。對于刑拘未報捕案件的監督，在未厘清監督主體順序，缺乏相互配合的情況下，會造成司法資源的浪費，同時也會降低監督的效能。

（二）監督流程與方法缺失

省院、省公安廳《關于進一步加強刑事拘留監督工作的若干規定（試行）》第二條：“檢察機關對公安機關在刑事偵查過程中適用、延長、變更、撤銷刑事拘留措施是否合法依法進行監督，重點監督刑事拘留后未提請批準逮捕案件。”該規定明確了檢察機關對刑拘未報捕案件的法律監督職權，但過于原則性，對于此類案件具體如何進行監督、實現監督的具體流程、可采取的方法都沒有作出進一步規定，可操作性不強。檢察機關對刑拘未報捕案件往往要到審查起訴階段才得以知曉并進行監督，介入時間滯后，有些情況變得很難發現或難以彌補，檢察監督的實效堪憂。監督渠道不暢，且多為事后監督，亡羊補牢已遲也，缺乏有效的監督力度。

（三）懲戒與法律措施不完善

一旦在刑拘未報捕案件中發現了偵查活動違法問題，如何進行懲戒也是一大難題。刑拘未報捕案件中一部分屬于刑拘后撤案案件，基本沒有再次進入刑事訴訟的可能，對此類案件存在的偵查活動違法是否仍需進行懲戒、如何進行懲戒，法律未作出詳細規定。即使面對進入訴訟程序的刑拘未報捕案件，檢察機關發出的口頭糾正意見、書面糾正違法通知書、檢察建議書等仍缺乏有效整改的執行力，源于監督反饋機制缺失，檢察機關缺乏紀律處分權，公安機關大可以對檢察監督置之不理或者“淡然處之”，造成檢察機關對刑事拘留的監督手段乏力、嚴重缺乏剛性。 不能真正影響偵查機關及相關偵查人員切身利益的缺乏強制力的“柔性監督”只能是一種紙面上的監督。

三、完善刑拘未報捕案件檢察監督之路徑探索

（一）強化偵查監督職能，建立健全對刑拘未報捕案件的長效監督機制

檢察機關僅通過審查逮捕實現對偵查活動的監督顯然已不合時宜，為全面履行偵查監督職能，我們提出構建對刑拘未報捕案件的監督。在具體制度設計中，應做到實體監督與程序監督同步，事前、事中、事后監督并舉，構筑全覆蓋、無遺漏的偵查監督平臺。

1.啟動事前監督，建立刑事案件處理信息的一體化平臺和備案審查制度，確保檢察機關對刑拘案件的知情權。在具體對接過程中，應要求公安機關切實將刑事案件信息通報制度落到實處，定期將刑拘案件的案由、拘留期限的變更、案件進展情況等材料移送同級檢察機關備案，只有破解了“知情權”這一難題，檢察機關才能真正掌握偵查監督工作的主動權，使監督工作走上規范化與制度化的軌道。將公安機關所有的刑拘案件都納入檢察監督的視野，對刑拘未報捕案件的動態監督提供了現實可能性。

2.立足事中監督，突出對刑拘后無罪釋放、撤案的案件和轉取保候審、監視居住的這兩類下行案件進行重點監督，并探索建立此類刑拘后未報捕案件的書面征詢制度。對于刑拘后擬作無罪釋放、撤案的案件，檢察機關著重審查犯罪嫌疑人是否構成犯罪，對依法應當追究刑事責任而未追究的，啟動立案監督程序；對于刑拘后擬轉取保候審、監視居住的案件，檢察機關則應著重審查犯罪嫌疑人是否有逮捕必要，符合逮捕條件的，要求公安機關按法定程序報捕或提出監督意見。

3.強化事后監督，不定期地對公安機關的刑拘未報捕案件作全面清查，事后監督宜采取一般檢查與重點檢查相結合的方式開展清理整頓工作。 對交通肇事等過失犯罪案件、情節輕微的刑事案件、未成年人及老年人（殘疾人）犯罪案件、已適用刑事和解的案件進行一般檢查；對嚴重暴力性、多次侵財性、嚴重破壞市場經濟秩序、嚴重妨礙社會管理秩序以及社會影響較大的案件進行重點檢查。通過這種不定期的事后監督、專項檢查，對公安機關刑拘未報捕案件中存在的復雜個案、典型類案進行梳理、整頓，提出意見和建議，確保了監督的實效。

（二）健全檢察機關內設部門間的銜接、配合，形成“一盤棋”式的刑拘未報捕案件檢察監督格局

1.借助刑事執行檢察部門的工作優勢，實現同步監督。刑事執行檢察部門在工作中可以直接接觸到刑拘人員，對于掌握入所人員的情況較為便利，因此，由該部門的檢察人員對公安機關采取刑事拘留措施的犯罪嫌疑人從入所、延期、變更強制措施到出所期間適用的法律文書進行審查，并對看守所執行刑事拘留情況進行同步監督， 能夠及時發現其中可能存在的不規范或不嚴格適用強制措施的情況。

2.加強與公訴、案管部門的溝通和業務對接，對受理登記的公訴案件進行跟蹤式查詢，及時發現公安機關久偵不結、不按時移送起訴等情況，對發現的問題要求公安機關及時糾正。同時，偵監部門也應將公安機關刑拘轉取保的案件信息通告公訴部門，由公訴部門督促此類案件及時移送審查起訴。

3.發揮檢察室的延伸功能，探索建立與派出所的介入偵查、信息共享等工作互動機制。對所在轄區派出所刑拘未報捕案件的后續處理情況進行監督，將監督案件的數據和簡況及時反饋給偵監部門。

這種多部門共同參與、多角度全方位的工作模式實現了對刑拘未報捕案件檢察監督的“全網覆蓋”。

（三）探索建立違法偵查申訴制度，輔之以對違法辦案人員的責任追究制度

1.建立違法偵查申訴制度，完善被害人、利害關系人的權利救濟渠道。公安機關應告知犯罪嫌疑人、被害人及利害關系人對于違法立案、不立案或者違法偵查有向檢察機關申訴的權利；同時，上述人員也可以直接向同級檢察機關申訴。檢察機關偵查監督部門收到申請后，應進行調查，并做出糾正違法行為、通知立案或不立案、駁回申訴等決定。

2.確立對違法辦案人員的責任追究制度。“法律的力量在于懲罰，而不起作用的懲罰乃是對法律的一種附加的譴責”。 檢察機關對有證據證明存在人為因素違法刑拘，或者刑拘后該捕而不報捕的案件，在對案件本身運用法律監督手段作出處理的同時，還應當對濫用刑事拘留權、任意出入刑事拘留標準的執法人員追究行政責任和法律責任，向相應的公安機關發出檢察建議，督促其追究相關人員的行政責任；后果嚴重構成犯罪的，檢察機關應當追究其刑事責任。

（四） 從實踐試點走向頂層設計，完成監督之路的剛性蛻變

以上幾點主要從檢察機關自身角度出發探討了對刑拘未報捕案件的監督工作，但這樣的工作更多地需要與公安機關會簽監督協議，需要公安機關的配合和協作，本質上還是屬于柔性監督，很難保證監督的實效。我們認為，加強對此類案件監督的根本途徑仍在立法層面的改革。只有在立法上明確檢察機關對公安機關刑拘未報捕案件的知情權、審查權，細化監督與被監督的具體程序以及違法采取刑事拘留應承擔的責任等規定，化柔性監督為剛性監督，才能使現有監督工作取得實質性突破，真正掌握偵查監督工作的主動權，促進刑拘未報捕案件監督工作的規范化和制度化。

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