鄉村謀利型上訪的法治化研究

關鍵詞 謀利型上訪 信訪治理 法制化

作者簡介：石永香，三峽大學法學與公共管理學院碩士研究生。

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.064

一、謀利型上訪的理論探索

在學術界，對農民上訪的主流研究大都是在維權話語下進行的。在此背景下，對于農民上訪問題的研究，影響到的不僅僅是上訪的當事人，還有高層政府或者是社會大眾等。受此影響，社會上主流的意識形態都偏向于看似弱勢的上訪者。相反的，對于基層政府的胡作非為或者是無為則進行了強烈的譴責。事實上，在當前農村社會中，許多類型的上訪，例如精神病上訪等，在維權話語的體系下，都不能提供一個完整而使人信服的解釋。上訪類案件首次進入人們的視線，是征收農業稅的時候。在這一階段，農民進行上訪的主要目的是為了保護自身的合法權益，例如反映自身納稅負擔過重、收到鄉村干部的欺壓或者是檢舉村干部的不法行為等。像這種的上訪主體一般為農民，上訪目的是為了維護自身的合法權益，這樣的行為我們將其統稱為“維權型上訪”。2005年時，農業稅被宣布取消，可以說，稅制改革后，農民們的負擔大大減輕，農村干部的行為也受到了約束，權力得到了規范，這種背景下，農民反映的問題應該很自然地可以得到解決。但是，相反的，農民上訪的問題不僅沒有得到抑制，反而比以前更多了。與早期上訪相比，這一階段的上訪開始顯示出越來越強的盈利特征。

（一）謀利型上訪的定義與分類

在本文中，區分以維護權益為目的的上訪和以尋求利益為訴求的上訪，是基于農民的行為和其上訪的動機，而針對這一問題來說，其中的關鍵是要對農民上訪行為進行深入理解。維權性上訪，顧名思義，是以維護權益為主要目的的上訪行為，而與此相反的，謀利型上訪是主動的追求利益，并不涉及自身權益的損害。二者之間存在著較為明顯的區別，首先，動機不同，謀利型上訪者的目的是為了為自己爭取額外的利益，與維權型上訪的合法權益有明顯區別。其次，從所提出的訴求的角度看，后者的主要訴求是以得到經濟補償和其他的補償等為主，且是在自身權益沒有受到任何損害的情況下。

根據上訪目的的具體劃分，又可以將謀利型上訪分為四種類型。第一類，上訪的起始動機不純，一般來說，這類上訪者明確的知道自己的訴求是不合理的，但是仍然從基層政府的軟肋下手，存在很大的僥幸心理，以便滿足自身利益訴求，很多的職業上訪者便屬于這種類型。第二類，可以稱之為“漸變”型，顧名思義，這一類人上訪的目的是存在一個動態的變動的，可能剛開始是為了維權，但在上訪過程中，遭到了推諉或是解決方式不合理的情況，上訪目的也就隨之發生了改變。第三類，無意識型上訪。這類上訪者的特點是對自己的無理要求和行為并不知情，這也是由于農民整體素質和文化水平不高造成的。第四類是較為特殊的精神病上訪，此類上訪者多為精神存在疾病的特殊人群，在現實生活中較為少見。

（二）謀利型上訪對社會的影響

謀利型上訪的存在，對社會產生了極為不利的影響，同時也給基層社會的綜合治理帶來了很大的難題。一方面，可能擾亂社會秩序，影響社會安定。例如一些比較激進的上訪者，會因為自身利益訴求得不到及時滿足或為了引起當地政府的注意，組織參與一些群體性事件或者是極端事件等，帶來群眾恐慌。另一方面，基層政府為了應對這些不合理的上訪和訴求，浪費很多的人力、物力和財力，影響到其他方面的服務質量。此外，謀利型上訪的存在本就是不合理且不合法的，會嚴重影響社會公平和公正，與現代我們都奉行的正義觀相違背，在整個社會層面，都會產生極為不利的影響。

（三）信訪法治化的理論

在黨的十八大報告中，明確提出要堅持“依法治國”的方針政策，要求各級領導干部和各級政府要轉變思維方式，用法治的方式來解決問題，依法執政。在2014年2月，中共中央出臺的《關于創新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》中，也對于法治思維進行了闡述，意見要求我們必須要將解決群眾矛盾糾紛上升到法治的層面，堅持用法治思維來看待問題、解決問題，更好的滿足群眾的訴求，解決他們的矛盾和糾紛。在當前社會發展的新形勢下，我們也面臨著新的挑戰和任務，所以就必須發揮好法治的作用，將信訪問題的解決與法治思維結合起來，將信訪問題上升到法治的高度，從而保障群眾的合法訴求都能得到滿足。

二、謀利型上訪產生的原因

謀利型上訪的產生，與國家發展戰略的轉變有著密切的關系，同時與農村社會的變遷和國家信訪制度的改革也存在著一定程度的聯系。具體來說，我們對于謀利型上訪產生原因，可以從以下幾方面展開：

（一）農村政策制度引起的利益爭奪

首先，農村各項政策制度的改革，對農村當前利益格局產生了較為明顯的影響，使利益格局產生了較為迅速的調整。在此之中，農村土地制度改革和農村林權制度的改革對利益影響尤其之大。上世紀90年代初，農民負擔加重，農業成本提高，相對來說發展農業的比較優勢喪失，所以農民不得不外出打工，而他們的耕地則閑置下來，出現了很多的棄田。在這種背景之下，為了保證農業稅費能夠照常征收，一些村干部們必須重新登記棄田，進行發包，同時將重新發包的土地登記到新承包人的土地證上。隨后，中央政府也取消了農業稅，同時出臺了糧食直補政策，突出了農業的優勢。所以許多農民工又重新回到家鄉，想要回原先屬于自己的土地，而前邊也提到了，原有的土地已經被村干部重新發包，這就產生了大量的土地所有權糾紛。在此過程中，部分農民不滿意村干部的調解，走上了上訪的道路。這一問題持續了較長的時間，直到現在因土地所有權問題糾紛的上訪仍時有發生。2007年初以來，林權制度改革背景下，農民們看到了山林的價值，于是他們又開始為林權而戰。農民上訪的林權糾紛案件也隨之迅速增加。

其次，政府對農村投資的增加也在某種層面上導致了利益爭奪的加劇。稅費改革以后，國家先后出臺了一系列的優惠政策，包括糧食直接補貼政策、農村最低生活保障制度、精準扶貧幫扶等，這對農民特別是農民之中的弱勢群體起到了很大的作用，對于農民來說不僅幫助了他們的生活，也有助于緩解與村干部之間的關系。但是，由于資源有限，加上農村情況的復雜性，農村干部在實施這些政策時也很難做到平衡，從而造成了農民的不滿。而在這時一些農民看到了國家出臺的政策，便會嘗試通過各種渠道去為自己爭取利益，反復上訪便是一個很好的例證。

（二）鄉土社會的瓦解之后，法治主體責任未跟上

在傳統的農村社會中，作為國家與基層農民之間的中間層，家庭、村莊、宗教等傳統因素在維護農村社會秩序中起到了一定的作用。改革開放以后，市場經濟發展越來越迅速，帶來了傳統農村中家族、宗教等傳統地方規范的瓦解，而農民的思想觀念和價值觀念等也變得日益多樣化。在這種情況下，可能就存在部分動機不純的農民想通過上訪，獲取不當利益，而傳統規范已然瓦解，無法對他們形成約束，便會愈演愈烈。在這種特殊情況下，基層政府和基層干部就成為農村法治的主體。但是，這一主體在工作中存在很多的缺陷。一方面，由于能力和眼光的限制，在對問題的處理上更多的偏重于事后補救，而缺乏事前的應急和預警機制，出現問題時，多抱有怕麻煩怕惹事的錯誤觀念，不會從根源上去深挖問題產生的原因，只是追求表面處理得當，殊不知這樣會使問題積壓更深，產生更深層次的矛盾，在面對上級部門時同樣如此，對一些群眾上訪事件，不能按照實際情況據實上報，不利于問題的徹底解決。另一方面，隨著國家推行的法治層面的改革，也極大地削弱了農村干部在處理信訪問題上的權力，使得一些農村干部在面對謀利型上訪事件時，采取模糊處理的方式。雖然在一定程度上，模糊處理方式能夠暫時緩解矛盾，但也會讓更多的心懷不軌者看到有利可圖，從而趁機謀利，形成一個惡性循環。長期來看，這對基層社會綜合治理的穩定以及管理都會產生不好的影響。

（三）民眾法律意識覺醒與法律認識的局限性之間存在矛盾

改革開放至今，人民群眾的權利意識越來越強化，對于個人權利的保護也越來越受到重視，“以人為本”的發展已經逐漸成為一種發展的潮流和趨勢。以農村方面政策的改革為例，《信訪條例》中，要求保護上訪者的合法權益，同時對農村干部的權利進行了約束，更加強調保護農民。再如土地制度改革方面，承包權的進一步穩固、權益的進一步明確，都體現了國家對于農民權益保護的重視。這本是我國政府關心群眾疾苦、解決群眾實際困難的有益探索，深入體現了黨的根本宗旨和群眾路線的基本內容，但是在一些別有用心的人那里，卻完全變了味。一些謀利型上訪者，利用國家的保護政策，恣意妄為，做出一些損害國家和其他人民群眾利益的事情。從另一個層面來說，能夠很好的利用國家政策，主動利用法律武器來保護自己合法權益的人也明顯增多，這一點是值得肯定的，但從總體來看，確實存在一定的誤區：

從法律學習這一層面來看，媒體向農民們提供了一種更加便捷的途徑，但因為受到自身知識水平的限制和傳統觀念的制約，一些農民不能準確的理解媒體中宣傳的案例所要表達的意思，理解存在偏差，而這種偏差又會直接影響到他們之后的行為方式， 謀利型上訪便是由這種偏差導致的產物之一。

另一方面，由于當前法律宣傳和教育的局限性，導致很多群眾對于法律的認識不足，停留在感性層面上，混淆合理與合法之間的概念，若某件事情依照法律的處置使其感覺到不盡如其意時，就會對法律途徑產生一種不信任感和排斥感，在遇到事情時也傾向于不會采取法律途徑去解決，在這種心理的影響下，一些群眾就拋棄司法途徑，轉而尋找自認為更加合理的、對自身更加有利的方式去解決問題。謀利型上訪便是這其中一個典型的例子。當法律不總是站在自己的角度，不能以自己的訴求為準的時候，上訪者便會采取他們認為的更可能保護自己的方式解決問題。

作為公民，我們不僅享有權利，同時也有自己應盡的義務，而在當前群眾法治意識的覺醒多為意識到了要保護自身權利，而忽略了對義務的履行。謀利型上訪者便是只強調權利而不管義務的上訪者。

三、對謀利型上訪的法治化解決路徑

謀利型上訪的形成，不僅與群眾自身法律素養有關，也是我國轉型發展的產物，形成原因較為復雜，所以對其解決的方法也應該綜合考慮多種層面的。基于其產生的原因，我認為應該提出以下對策：

（一）提高公民法律意識

首先，要加強對相關法律政策的宣傳教育。結合農村發展的實際，宣傳與群眾生活密切相關的、實用性較強的法律知識，使群眾樂于接受，提升他們的法律素養。其次，在宣傳教育的過程中不能忽略義務。在我國當前的法律宣傳中，大多是強調權力方面的內容，引導群眾保護自己的合法權益，正確行使權利，注重對他們權利意識的喚醒，而對義務履行方面強調較少。要讓群眾清楚自己需要履行的義務是什么，從而引導積極履行。再次，還要擴大普法的面積，不僅要覆蓋到普通的老百姓，對于公務人員也不能放松，作為執行者，更有必要對其進行了解，從而保證公平性和準確性。最后，作為政府部門，應該正確看待信訪事件，對其進行正確的處理和引導，不能消極應對，更不能因怕麻煩而采取權宜之計，滿足上訪者的不合理要求，這樣不僅會破壞法律的公正性，也會助長某些心懷不軌的上訪者，導致政府權威的喪失，最終失去人民的信任。所以政府一定要堅定立場，保證社會公正性。

（二）完善農村自治制度，發揮好基層自治功能

村兩委作為村民自治組織的基礎，是基層進行自治的主體，但在當前形勢下，其組織職能卻不斷被弱化。謀利型上訪中最主要的一個類型便是土地征用和房屋拆遷之間存在的矛盾，這一問題相對較特殊，一些村干部自身利益也會牽涉其中，基于這個原因，上訪的村民也就把村干部與上一級的政府看成了一個整體。所以，對村兩委進行“去行政化”的改革，充分發揮村級基層組織的自治功能，對農村綜合治理作用巨大。例如，通過建立文明理事會制度等方式，加強農村自治功能和自我管理機制，并將矛盾和糾紛盡可能早的化解，從而完善農村自治制度，充分發揮自治功能，構建強大的農村民主自治基層。

（三）加強頂層設計，完善法律體系

融合了法治思維和法治方式的社會綜合治理，會向著更加規范化的方向發展，能夠使社會治理更加有序協調，社會治理的主體也能夠正確履行自身的職責。但在社會治理向法治化的方向轉變的過程中，最重要的是要加快社會治理的頂層設計的法治化進程，同時還要注意協調好立法、司法和執法三者之間的關系。具體應該從以下幾個方面展開：第一，立法層面，要堅持科學立法。就我國當前的現狀而言，社會綜合治理方面，法律制度體系尚未形成體系，所以國家要加強對于頂層設計的法治化，必須要注重對法律規范和制度的完善，尤其要結合各地的實際情況，因地制宜完善地方性規范。推進頂層設計的法治化進程，能夠切實對基層群眾的合法權益進行保護，但是應該要注意重要的一點，要由國家和政府進行法律的制定，國家和政府能夠站在宏觀的角度，綜合考慮各方面的利益，從而切實保護好基層群眾的合法權益，同時也比較具有權威性，避免了對群眾權利的侵犯。第二，執法層面，要堅持嚴格執法。法律規范制定的目的是為了保障群眾的權益，而這種權益能否得到較好的保障，法律規范能否切實發揮自身的作用，關鍵是要靠執行。社會治理涉及的范圍較廣，治理較為繁瑣，這就需要基層政府嚴格按照法律規范的要求，切實保護好每位群眾的合法權益。同時，對于基層政府的執法，也不能任由其“自由發揮”，要建立健全的相關監管機制，防止權力被濫用，要提高執法人員的素質和執法能力，對于不按規定濫用權力的現象進行嚴懲。第三，司法層面，要堅持公正司法。一方面，要加強對基層司法人員的教育培訓，讓公正司法的理念深入人心，另一方面，要完善司法責任追究制度，提升司法的公信力。

總之，對于謀利型上訪，我們應該保持法治思維，堅持用法治的方式來解決問題，化解矛盾糾紛，提高公民的法律意識，擴大基層自治組織的范圍，充分發揮基層自治組織的作用，完善社會綜合治理的相關法律法規，從而將社會矛盾的解決引入到法治程序上來，在全社會形成法治化的良好局面。