重慶主城區城鄉規劃編制公示方法研究

肖艾華

（重慶市規劃信息服務中心，重慶 400020）

0 引言

城鄉規劃作為一種維護城市公共利益、實現社會改良的公共政策，具有廣泛的社會性和公共性；另一方面，它又是一個復雜的系統，包含著各種利益存在的不同訴求，影響著公共利益的實現和社會秩序的正常運轉[1]。隨著我國社會體制的不斷變革，公眾參與的社會大環境不斷改善，公眾監督政府行為的意愿也不斷增強，一定程度上，公眾參與已經成為影響城鄉規劃技術與制度未來走向的一個重要的影響因素，因此，公眾作為公共利益的主體，在城鄉規劃建設和發展中起著不可忽視的作用。

2008年實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》明確[2]，“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日。”“組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由。”這是我國城鄉規劃領域第一次全面設置公眾參與規則，為城鄉規劃的公眾參與提供了法律保障。2015年中央城市工作會議提出，城市規劃工作要統籌政府、社會、市民三大主體，要尊重市民對城市發展決策的知情權、參與權、監督權，要鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理，真正實現城市共治共管、共建共享。2016年國務院 《關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出，要不斷完善社會參與機制，充分發揮專家和公眾的力量，不斷加強規劃實施的社會監督，提高城市規劃建設管理的水平和質量。2017年黨的十九大報告把“以人民為中心”作為習近平新時代中國特色社會主義的基本方略之一，強調了“以人為核心”的重要性，還提出要完善公眾參與的社會治理體制，不斷提高社會治理的社會化、法治化、智能化、專業化程度及水平。

城鄉規劃體現以人為核心的主要方式是各種形式的公眾參與[3]。規劃公示作為我國城鄉規劃公眾參與的一種重要形式為政府和公眾越來越重視。近年來，重慶在城鄉規劃編制公示工作方面進行了各種有益嘗試。

1 重慶主城區城鄉規劃編制公示工作的現狀

1.1 經歷的階段

（1） 發展探索階段（2008年1月1日—2014年5月31日）

2008年，隨著城鄉規劃法和重慶市城鄉總體規劃的貫徹實施，為進一步維護重慶城鄉規劃的權威性和規劃管理的嚴肅性，市人民政府出臺了《關于進一步加強控制性詳細規劃修改等規劃管理工作的通知》，明確“控規修改必要性論證階段征求利害關系人意見的公示時間不得少于7日，修改方案上報審批前的公告不得少于30日；控規修改公告必須同時在當地兩種主要報刊媒體報道，同時要在市規劃局網站、規劃展覽館、有關區政府政務公開場所和規劃地段現場公示，向市民說明控制修改的有關情況，其中報刊媒體公告時間應該在3天以上；若控制修改必要性論證公示時多數利害關系人表示不同意修改的，應當依法組織開展由利害關系人、建設單位、專業技術人員及有關部門等參與的聽證會。”[4]

2009年再次提出：（1）控規編制草案、控規修改方案，以及需征求利害關系人意見的控規修改草案 （含控規維護方案），在公示前應在《重慶日報》和《重慶晨報》上登載公告，向社會發布相關公示信息。報刊媒體公告時間不得少于三天。（2）公告登載具體時間原則為每月第二周和第四周的周六至周一。（3）公告內容為：控規編制草案公告包括規劃名稱、行政轄區、規劃用地面積、主要功能、編制單位、公示時間、公示地點。控規修改方案公告包括原控規名稱、控規修改項目名稱、行政轄區、申請修改單位、修改原因、涉及用地面積、公示時間、公示地點。需征求利害關系人的意見的公告包括原控規名稱、擬控規修改（含維護）項目名稱、行政轄區、申請修改單位、修改（含維護）原因、涉及用地面積、公示時間、公示地點。（4）各區分局負責配合落實公告具體內容，并自公告登載結束的第二日起，負責組織開展在網站、展覽館、政府政務公開場所和具體項目規劃地段的公示工作。

2012年重慶市規劃局印發的 《重慶市控制性詳細規劃一般技術性內容修改暫行辦法》明確“規劃行政許可前的控制性詳細規劃一般技術性內容的修改可由相關區政府、市級土地儲備機構向市規劃局提出申請，也可由市規劃局主動進行修改。市規劃局在批準修改前，應當將修改方案公示，征求利害關系人意見。公示時間不得少于七日。規劃行政許可中的控制性詳細規劃一般技術性內容的修改由規劃分局向負責該類許可審查的市規劃局的業務辦公會報告，業務會作出同意或不同意的決定。涉及相關利害關系人的，市規劃局在審批前，應該將修改方案公示，征求利害關系人意見。公告時間不得少于7日。 ”[5]

通過不斷的摸索與實踐，這個時期重慶主城區城鄉規劃編制公示工作的思路與方式方法也逐步清晰。

（2）穩定成熟階段（2014年6月1日至今）

2014年5月，重慶市規劃局印發了關于《重慶市規劃局規劃管理公示辦法》的通知，明確“市規劃局及其派出機構在編制城鄉規劃、修改經依法批準的城鄉規劃、修改經依法審定的建設工程設計方案的總平面圖、實施城鄉規劃行政許可過程中，需以公示方式征求社會公眾或利害關系人意見”[6]，同時對市城鄉總體規劃、主城區城市總體規劃，以及控制性詳細規劃的公示內容、修建性詳細規劃公示內容、修改建設工程設計方案的總平面圖的公示內容等進行了規定，同時對公示的時間、地點，公示前的公告，公示意見的收集、處理、反饋等內容進行了明確。

同時，又印發了《規劃管理公示操作規程（試行）》的通知，對公示文件的審簽、公示承辦單位及區域劃分、公告公示流程、公示展板制作及公示、公示意見收集及證據保全、公示圖文標準制定等內容進行了更細的規定。

2014年6月1日起，上述兩文件開始執行，這標志著重慶市主城區城鄉規劃公示工作進行入了穩定成熟階段。

1.2 主要做法

（1）規劃編制公示的類型與實施流程

重慶城鄉規劃編制公示的具體類型是指重慶市城鄉總體規劃、主城區城市總體規劃、控制性詳細規劃三類。其中控制性詳細規劃又包括新編的控制性詳細規劃、修編的控制性詳細規劃、修改強制性內容的控制性詳細規劃，以及修改一般技術性內容的控制性詳細規劃四種情形。城鄉規劃編制公示公告以及公示圖文均在重慶市規劃局電子政務平臺中進行電子化審簽，根據規劃的類型分別設置不同的審核、簽發層級。

市城鄉總體規劃、主城區城市總體規劃公示時間為30日，公示地點為市規劃局辦公地點、展覽館、市規劃局網站（含微信、微博）。新編的控制性詳細規劃、修編的控制性詳細規劃以及修改強制性內容的控制性詳細規劃公示時間為30日，公示地點為項目所在分局辦公地點、展覽館、市規劃局網站（含微信、微博）、項目所在現場。修改一般技術性內容的控制性詳細規劃公示時間為7日，公示地點為項目所在分局辦公地點、展覽館、市規劃局網站（含微信、微博）、項目所在現場。

規劃公示工作采用的是委托專業服務機構“第三方”來完成，即重慶市規劃局下屬的重慶市規劃展覽館和重慶市規劃信息服務中心2家單位共同承擔。按規劃管理區劃進行劃分。公示期間，做好公示項目的反饋意見的收集整理和每日公示現場的拍照（附當日報紙）或攝像（附當日報紙）工作。

公示告知以及公示圖文簽發后，重慶市規劃信息服務中心匯總信息并制成公示告知表格后，送審后在《重慶日報》或者《重慶晨報》上刊登，原則上為每月二次，半個月一次，周六至周一，三天分別刊登不同類別的項目。登報發布公示告知之日，重慶市規劃信息服務中心要同步將公示告知發布在重慶市規劃局公眾信息網。

（2）規劃編制公示工作的主要特色

采用第三方專業機構承辦，更公平、專業與高效。城鄉規劃公示工作由一個獨立的、不參與行政審批的第三方機構（重慶市規劃局下屬的重慶市規劃展覽館和重慶市規劃信息服務中心2家專業設計機構）共同完成，在公示過程中既不向建設單位提供資料，又不向建設單位收取任何費用，使得整個公示工作在一個公平、公開、公正的環境中運轉，顯得更公平、專業與高效。

公示程序完整，成果表達規范統一。重慶市規劃信息服務中心利用規劃管理政務一體化平臺，開發了城鄉規劃公示項目審簽流程表，對公示的審簽情況進行詳細記錄，公示前必先在指定報紙上進行公告。同時，要求所有公示內容須做成統一規格、材質、工藝的展板方可進行公示。

送達按時，公示位置醒目。所有公示的項目須按照規定的時限送達到指定的公示地點，對于展板公示的準確地點及具體上墻的位置由規劃管理人員來確定，確保公示期間，公眾能看到展板，真正起到公示的效果。

意見收集及時，證據保存完整。公示期間，公示承辦單位每天派專人到公示現場進行意見收集，同時附當日報紙進行現場公示拍照取證工作，確保公示期間，公示展板在指定的地點進行了公示。公示期完后，將公示期間收集到的意見進行梳理、匯總并記錄成冊，移交給公示項目規劃手續的承辦處室或分局，并履行相關交接手續，并做好自身歸檔工作，確保公示證據完整，可追溯。

2 重慶主城區城鄉規劃編制公示發揮的作用與存在問題剖析

2.1 發揮的作用

（1）體現了公眾參與

城鄉規劃法明確提出了公眾參與城鄉規劃的法律地位。城鄉規劃公示又是公眾了解、參與城鄉規劃管理建設活動的一種有效方式。城鄉規劃公示工作開展的好與壞，一定層面上可以體現規劃行政主管部門貫徹落實公眾參與制度的程度。從這個意義上講，重慶市規劃局出臺《重慶市規劃局規劃管理公示辦法》和《規劃管理公示操作規程（試行）》，并嚴格按照文件要求，開展主城區城鄉規劃公示工作，較好地體現了重慶市規劃局依法行政，體現了城鄉規劃的公眾參與。

（2）宣傳了城鄉規劃

城鄉規劃公示工作作為公眾參與的一種重要形式，為公眾更方便、更直接地了解、參與城鄉規劃提供了互動平臺，它也是宣傳城鄉規劃的一種表現途徑。通過在《重慶日報》、《重慶晨報》上刊登公告信息，在市規劃局網站、規劃展覽館、項目現場等地點進行7天或30日的公示，以確保公眾對于城鄉規劃的知情權、參與權以及監督權，同時一定程度上，對城鄉規劃也起到了很好的宣傳作用。

（3）緩解了社會矛盾

在實際城鄉規劃管理過程中，因部分公眾對城鄉規劃工作的不了解給城鄉規劃的實施工作帶來了諸多困難[7]。通過規劃項目的現場公示，將規劃意圖面對面地告知公眾，或與項目直接相關的利害關系人，通過聽取或收集意見，有效摸清公眾意愿，然后有針對性地解釋、協調、吸納公眾意見，既保證了規劃的科學性，又在一定程度上化解了社會矛盾。

（4）提高了規劃管理水平

規劃公示工作是本著“和諧社會”、“以人為本”的思想開展起來的，表明了城鄉規劃和建設在重視各種“指標”的基礎上，也更關注公眾的切身感受，城鄉規劃的批前公示為規劃編制和審批提供了較方便的公眾參與渠道和平臺，公眾意見是作審批決策的重要參考[7]。對公眾有效、有用意見的吸納，一定程度上優化了城鄉規劃，同時也提升了規劃管理水平。

2.2 存在的問題分析

（1）宣傳力度弱，公眾參與度不高

從實際工作來看，雖然有些項目按照公示程序進行過公示，但由于種種原因，眾多市民并不知曉，未能表達自己的意愿和不同意見，進而導致了對規劃的質疑。國內其他城市也存在這樣的問題。可能在于規劃部門把規劃公示視為程序化的、事務性的日常工作來完成，對公示的時間、地點、目的與意義，沒有足夠重視，也未向公眾進行詳細說明，公示宣傳力度嚴重不夠，從而導致公眾參與度不高。公眾未能及時參與規劃決策，事后又發現規劃決策影響了其個人或者公共利益，導致雖然公示過，但真正實施后，公眾反響很大，很多說自己不知情，提出反對意見的情況。

（2）公示內容過于專業，公眾難理解

城鄉規劃是一門多學科交叉的綜合性學科，涉及政治、經濟、地理、交通、社會、歷史、文化等領域。目前，城鄉規劃公示的信息主要以“少量的文字說明+專業設計圖”為主要展示內容進行對外公示。有公眾反映規劃圖上五顏六色的，這紅、粉、綠都代表什么意思？地塊指標表中G1、B1、B2等表示什么？這規劃與自己有什么關系？哪些規劃內容需要自己提意見……這種展示，對于不具備一定專業知識的人來講，很難理解，對普通公眾顯得過于“專業”。受過多年專業訓練的規劃師們已經習慣于以專業手法來展示其完美的規劃構圖與設計方案，而忽略了普通公眾看到圖紙后的真實感受。

（3）現場公示形式單一，程序流于形式

目前涉及項目現場的公示，主要以圖板圖紙展示為主，公示圖板按項目經辦人的意見，懸掛在現場指定的位置進行公示。公示期間一般只有負責組織公示的工作人員在場，有些同志不屬規劃專業，不懂規劃業務；即使有些同志是規劃出身，自身就在從事規劃編制設計工作，但由于他沒有參與到公示項目的編制過程中，對編制的背景和內容也不太熟悉，使得公示期間，公眾提出的有些問題不能及時得到回答，往往讓公眾按照圖板上要求的意見反饋形式和渠道反映意見。由于不能及時回答利害關系人現場提出的問題，造成了利害關系人的誤解，認為規劃公示不過是走過場的“程序需要”，而并非真正想讓群眾了解項目規劃情況、聽取意見。

（4）意見收集渠道少，反饋不及時

城鄉規劃公示反饋的意見收集渠道只有向重慶市規劃展覽館提交書面意見、通過郵局將書面意見郵寄2種形式反饋意見，還需反饋意見者提供身份證明材料，或利害人關系證明材料。缺乏在固定的公示場所、網站等設置意見箱或電子郵箱等形式收集意見，導致意見收集渠道少，不能全面了解和掌握公眾的想法，會影響公示作用的發揮。采用書面意見反饋或郵寄的方式進行，受理意見的時間和周期往往較長，會導致對意見的處理反饋不及時的情況，一定程度上影響了規劃部門的公信力。

3 重慶主城區城鄉規劃編制公示工作的實施對策

3.1 加強規劃正面宣傳與引導

要有針對性地加強規劃宣傳力度，積極進行規劃引導，重視新聞媒體和市規劃局網站規劃專題講座內容，普及規劃知識。可以充分利用重慶日報電子閱報屏進行城鄉規劃的宣傳與引導，進一步提高市民的規劃意識。對于那些經過專家評審或會審的規劃方案進行公示時，也可配發專家評審意見、請專家進行講解與點評，引導公眾來正確理解和認識規劃。

在項目的公示現場，采用“規劃公示圖紙+公示內容指引（詳見表1）”相結合的方式進行現場公示，通過“公示內容指引”把規劃專業的內容用可愛俏皮、通俗易懂的圖例、詼諧幽默的語言、生活活潑的卡通圖片等形式進行表達，對于公眾關心的公共服務設施、市政環境敏感設施進行正向宣傳、解釋和引導。

表1 規劃公示內容指引

3.2 優化規劃圖紙的公示內容

市城鄉總體規劃公示內容在規劃設計單位，規劃編制的依據，總體規劃文本關于城市性質、人口與城鎮化水平、城鎮體系規劃、市域綜合交通方面的主要內容，以及城鎮體系規劃圖、市域綜合交通規劃圖等[6]內容的基礎上，增加市域鐵路、港口、機場規劃圖，市域高速公路規劃圖，市域旅游規劃圖，市域自然資源規劃圖，市域歷史文化遺產保護規劃圖等公示內容。

主城區城市總體規劃公示內容在規劃設計單位，規劃編制的依據，總體規劃文本關于城市空間結構、城市人口與建設用地規模、城市交通、綠地系統規劃和歷史文化名城保護方面的主要內容，以及主城區建設用地規劃圖、主城區空間結構規劃圖、城市綜合交通規劃圖、綠地系統規劃圖和歷史文化名城保護規劃圖等[6]內容基礎上，增加主城區環衛設施規劃圖公示內容。

鎮總體規劃公示內容為規劃設計單位的名稱，規劃編制的法律依據，規劃文本關于鎮的功能定位、鎮村空間體系結構、鎮城鄉建設用地，以及鎮域鎮村體系規劃圖等。鎮控制性詳細規劃公示內容為規劃設計單位的名稱、規劃編制的原因與依據、規劃主要內容簡介、標注有現狀規劃道路、橋梁、立交等信息的區位圖，以及鎮區土地利用規劃圖、鎮域綠地系統規劃圖，鎮域公共服務設施規劃圖等。

村規劃公示內容為規劃設計單位的名稱、規劃編制原因與法律依據、規劃主要內容介紹、標注有現狀規劃道路、橋梁、立交等信息的區位圖，以及空間功能布局規劃圖、生態空間規劃圖、建設空間規劃圖、農業空間規劃圖等。

新編（修編）控制性詳細規劃公示內容在既有的規劃設計單位、規劃編制的依據、控制性詳細規劃主要內容簡介、規劃地段區位圖、土地利用規劃圖等[6]內容的基礎上，規劃地段區位圖上增加標注現狀規劃道路、橋梁、立交，新增道路交通規劃圖、重要公共服務設施規劃圖、重要安全設施規劃圖等公示內容。涉及修改控制性詳細規劃的，除了包括申請修改的單位名稱、申請修改的原因、擬修改內容與原批準內容的對比圖及指標對比表以外，新增修改后的重要公共服務設施規劃圖、修改后的重要安全設施規劃圖等公示內容。

公示圖文、數據應通俗易懂，表達準確。文件格式應為JPG文件；規劃圖原則上采用1:500比例，圖紙分辨率必須在300像素/英寸以上；規劃范圍線應用紅色粗虛線著重標示，并用文字簡要表達主要修改內容；圖面應標注道路名、地名等特征信息；專業信息的表達要有圖例標示。

3.3 創新公示的技術手段

建立規劃公眾服務基礎信息平臺。充分利用市規劃局公眾信息網站、微信、微博，建立“三位一體”的規劃公眾服務基礎信息平臺，該平臺與市規劃局電子政務平臺進行信息互通，開展網上服務、信息公開查詢、公眾參與。實現“互聯網+規劃”的理念，面向公眾提供更多、更全面、更及時、更準確的信息服務。

建立城鄉規劃公示公告系統。現有城鄉規劃公示審簽是基于市規劃局電子政務平臺系統開發的一個獨立的流程；現行市規劃局公眾信息網站、微信、微博對于城鄉規劃公示更多的是一種公示公告信息的發布窗口，微信、微博采用鏈接市規劃局公眾信息網站公示公告信息的方式進行展示。當前關于城鄉規劃公示公告沒有一個獨立的系統，展示手段相對簡單、單一、分散。因此，通過建立城鄉規劃公示公告系統，來實現城鄉規劃公示公告信息的審簽、公告、公示、信息反饋、查詢、統計分析等的功能，同時該系統與市規劃局公眾信息網站、微信、微博實現互聯互通，設置公示項目定位等功能，開發專門的城鄉規劃公示公告APP。最終實現在各種載體（包括PAD端、手機端、電腦端）上便捷地開展公告、公示、意見收集、信息反饋等公眾參與服務。

3.4 增設意見收集渠道

現場公示，可增加通過信函的方式向項目周邊或項目利害關系人進行通告，使其知曉公示信息。項目現場，除信息中心或展覽館的工作人員外，還應有規劃編制單位的設計人員在場，方便現場解答公眾提出的相關問題。在項目所在規劃分局、項目現場（有條件的）可設置意見征集箱，來收集公眾意見。在現行市規劃局網站，微信、微博公眾服務平臺公示專欄設置便捷的意見反饋功能，讓喜歡通過網絡參與公示的公眾能有反饋意見的渠道。對于矛盾比較大的公示項目，應充分發揮其項目所在街道、社區管理優化，進行公示的組織和意見收集。

3.5 開設微信、微博公示特色專欄

借鑒濟南的“我的泉城我規劃”微信公眾平臺的做法，設置“精品規劃”特設專欄，對專項規劃、市政敏感設施的規修改等內容采用表達方式活潑，通俗易懂，吸引公眾的方式進行發布公示，并適時發布公示的原創文章，提高公眾參與度。

4 結語

城鄉規劃法，中央城市工作會議，國務院和重慶出臺的關于進一步加強城市規劃建設管理工作的有關指示精神，把城鄉規劃的公眾參與提到了前所未有的高度，城鄉規劃公示工作將面臨新的發展機遇與挑戰。如何更好地開展好城鄉規劃編制的公示工作，還需不斷實踐與探索。規劃管理部門除了需要在公示的方式方法上進行創新以外，還需加大對城鄉規劃工作的宣傳，增強公眾參與城鄉規劃的意識，同時還需建立與土地、環保、消防、市政等部門的協同機制，共同面對和回答當前公眾最關切的城市問題。

參考文獻：

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[7]姚春暉，彭兆瀾，吳全順.規劃公示的實踐與思考——以武漢市規劃批前公示工作為例[C]//規劃創新：2010中國城市規劃年會論文集，2010.