把黨的全面領導制度化

■本刊首席時政觀察員

■堅持和加強黨的全面領導，是深化黨和國家機構改革的根本保證和首要任務。本輪黨和國家機構改革打破了以往機構改革大多局限于政府機構改革的做法，既橫向統籌黨政軍群，又縱向統籌中央地方乃至基層，充分發揮黨總攬全局、協調各方的優勢，并使其進一步制度化。深化機構改革必須抓住一個要害——堅持和加強黨的全面領導，這場革命性的機構改革才不會走偏。

上個世紀80年代初，鄧小平同志就強調：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。黨和國家機構改革，是以習近平同志為核心的黨中央著眼黨和國家事業發展全局作出的重大部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。著眼于確保黨的領導全覆蓋、確保黨的領導更加堅強有力，本輪黨和國家機構改革提出了“堅持黨的全面領導”的根本原則，這不僅是推進機構改革的核心任務，而且是深化機構改革的根本保證；不僅是貫穿于機構改革的“紅線”，而且是牽引機構改革的“綱”。

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3月28日，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第一次會議強調，加強和改善黨對全面深化改革統籌領導，緊密結合深化機構改革推動改革工作。3月23日，國家監察委員會在北京正式揭牌，舉行新任國家監察委員會副主任、委員憲法宣誓儀式。

國務院機構中，26個組成部門“一把手”已全部任命，新組建或重新組建的直屬機構、直屬事業單位等也基本完成領導班子組建。

【本文重要信源】

1.軒理：保證黨和國家長治久安的重大制度安排；2.鄭劍：深刻領會“加強黨的全面領導”與“全面加強黨的建設”；3.王曉輝：堅持優化協同高效推進黨和國家機構改革

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1 問題導向：深刻認識兩個“不適應”

習近平總書記深刻指出：“推進改革的目的是要不斷推進我國社會主義制度自我完善和發展，賦予社會主義新的生機活力。”從黨的十九大到二十大，是“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期。面對新時代新任務提出的新要求，黨的十九屆三中全會強調，黨和國家機構設置和職能配置同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應。兩個“不適應”，指明了這次黨和國家機構改革的必要性、重要性和緊迫性。

《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》對黨和國家機構職能體系存在的問題進行了深入分析，列舉了十一個方面的主要問題，涵蓋了黨政軍群各方面組織機構，涵蓋了中央和地方各級黨政機構，涵蓋了機構設置、職能配置、運行機制、編制管理等各個方面，概括起來講，主要是機構設置不夠優化、職能配置不夠協同、機制運行不夠高效。這些問題，是影響和制約黨和國家事業發展的根本性體制問題，是我們長期想解決而沒有解決的重大問題。解決這些問題，靠堅定不移貫徹執行黨的基本理論、基本路線、基本方略，靠堅定不移全面從嚴治黨、提高黨的創造力凝聚力戰斗力，靠同形形色色的否定、削弱、淡化黨的領導的言行作斗爭，更要靠深化黨和國家機構改革來完善黨的領導體制機制。在這個過程中，必須把握好、貫徹好“堅持黨的全面領導”這條首要原則，把加強黨的全面領導作為核心和龍頭效應發揮出來，通過不斷完善黨對一切工作領導的體制機制，從推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略視角，優化黨的組織機構設置和職責配置，以政黨治理現代化來引領推動國家治理現代化。

堅持和加強黨的全面領導，首要的是堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位，堅決維護黨中央權威和集中統一領導。這次改革始終在以習近平同志為核心的黨中央集中統一領導下進行，著眼于把黨作為最高政治領導力量的地位和作用進一步制度化。深化黨和國家機構改革的各項工作，都必須堅持中國特色社會主義方向，都必須有利于黨中央重大決策部署的科學形成、正確貫徹、全面落實。要圍繞這一重大問題，在深化黨和國家機構改革中找準方向和重點，該加強的加強，該調整的調整，該完善的完善，該改進的改進，不能有任何含糊和猶豫。

【決策看點】

●3月28日，李克強總理主持召開國務院常務會議，聽取國務院機構改革進展情況匯報，確保機構重置、職能調整按時到位。會議指出，國務院機構改革是國務院今年的一件大事。國務院已成立專項協調小組，有關工作正積極穩妥推進。會議要求，要把思想和行動統一到黨中央決策部署上來，把深化機構改革同“放管服”結合起來，著力轉變和優化政府職能。堅持權責一致，做到日常管理盡責到位、應對突發事件相互補位，形成工作合力，決不允許出現管理“死角”，確保國務院機構改革與經濟社會發展工作平穩有序、協同推進，確保完成全年發展主要目標任務。

【鏈 接】

新華社獨家披露深化黨和國家機構改革大量細節

“堅持問題導向，把各地區各部門各方面對機構改革的意見摸清楚，把機構設置存在的問題弄清楚。”2017年7月，習近平總書記就深化機構改革作出批示。中央改革辦和中央編辦組成10個調研組，分赴31個省區市、71個中央和國家機關部門，當面聽取了139位省部級主要負責同志的意見和建議。調查組還向657個市縣的1197位黨委和政府主要負責同志個人發放了問卷，收集了31個省份的深化地方機構改革調研報告。一位部級領導直言：“如果我所在的部門不被撤銷，這就不是一次徹底的改革！”

資料來源：新華社2018年3月23日

2 打破界限：前所未有的“黨版”大部制改革

習近平總書記在十九大報告中明確要求，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，充分發揮我國社會主義制度優越性。這次深化黨和國家機構改革的舉措充分體現了上述重要要求，是“黨領導一切”原則下的一次前所未有的“黨版”大部制改革，是全面打破所謂的黨政界限、全面增強黨的領導力、提高政府執行力的改革。

從改革范圍來看，打破黨政界限確保黨的領導全覆蓋。與以往機構改革主要涉及政府機構和行政體制不同，這次機構改革是全面的改革，包括黨、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，中央和地方各層級機構。同時，這次機構改革更加注重系統性、整體性、協同性，強調統籌推進黨政軍群機構改革，既要解決當前最突出矛盾和短板，又要關注基礎性和長遠性的體制和框架建設，既要深化黨政機構改革，又要同步推進群團組織、企事業單位、社會組織的機構改革，既要推動中央層面的改革，又要促進地方和基層的改革，改革力度之大，影響面之廣，觸及的利益關系之復雜，都是少有的。因此，必須堅持和加強黨的全面領導，在這一最根本的目的和前提下處理好黨政關系，打破所謂的黨政界限，增強黨的領導力，提高政府執行力。

從職能轉變來看，優化協同高效確保黨的領導更加堅強有力。優化協同高效，是這次深化黨和國家機構改革的一條重要原則。可以說，“優化協同高效”這六個字，深刻總結了改革開放以來歷次黨和國家機構改革的成功經驗，抓住了當前黨和國家機構職能體系存在的突出問題，為這次深化黨和國家機構改革指明了努力方向。優化就是科學合理、權責一致，主要指機構和職能的優化。協同就是有統有分、有主有次，主要指相關機構之間的配合聯動。高效就是履職到位、流程順暢，主要指體制機制運行的效率效能。三者相互聯系、相互促進、內在統一。要通過改革和完善黨的領導體系、政府治理體系、武裝力量體系、群團工作體系等，打破所謂的黨政界限，正確理解和落實黨政職責分工、理順黨政機構職責關系，推動各類機構、各種職能相互銜接、相互融合，推動黨和國家各項工作協調行動、高效運行。

從改革成果來看，機構編制法定化有望取得突破性進展。機構編制法定化提了很多年，但機構、人員、職能的法定化一直沒有實現。針對我國機構編制規范化、法定化相對滯后，機構編制管理方式有待改進等問題，《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》明確要求推進機構編制法定化。要依法管理各類組織機構，加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。以此為起點，隨著黨和國家機構法規制度不斷完善、機構編制

【決策看點】

●這次機黨和國家構改革后，從目前公布的領導班子名單看，新組建的應急管理部、司法部、國家市場監督管理總局，以及新調整了領導班子的央行都采取了“雙首長制”，即一個機構的黨組（委）書記、行政首長由兩人分別擔任。

●3月28日，《黑龍江省深化事業單位機構改革實施意見》全文發布。這是全國兩會后，首個公布的地方機構改革具體實施意見。《意見》要求，2018年全面完成“空殼”單位撤銷、“小散弱”單位撤并、部門內部單位整合、內部機構數量壓縮，以及公益類事業單位去市場化等工作，2019年全面完成事業單位機構改革工作。

【鏈 接】院綜合改革。管理剛性約束不斷強化、機構編制違紀違法行為查處力度不斷加強，未來機構編制有望達到一個相對穩定的狀態。

機構改革落地！山西率先組建“衛健委”

資料來源：山西省衛計委官網2018年3月27日

從完善監督來看，黨對反腐敗工作的集中統一領導全面加強。此前，反腐敗工作在體制機制上存在著結構不合理、配置不科學的突出問題。作為國家權力的重要組成部分，監督監察權過于分散，建立集中統一、權威高效的國家反腐敗工作機構勢在必行。作為健全黨和國家監督體系的創制之舉——國家監察委員會的設立，是本輪機構改革的最大亮點，具有劃時代的意義。國家監察體制改革的政策主張由黨中央提出，改革的試點方案由中辦印發，并經過黨內民主決策程序成為黨的意志。《監察法》表決通過，監察委寫入憲法，從根本大法的高度解決了以前監督、執紀、問責中很多現實問題，形成了集中統一、權威高效的中國特色國家監察體系。

3 政治考驗：機構改革是測試“四個意識”的試金石

堅持黨中央的集中統一領導，是在政治上、思想上、組織上以及各方面工作中確保各項改革任務貫徹落實的根本保證。按照部署，各省級黨政機構改革方案要在2018年9月底前報黨中央審批，在2018年年底前機構調整基本到位。省以

2018年度健康山西建設推進會近日召開，山西省衛生計生委主任李鳳岐在會上表示，今年將破解“三醫聯動”體制機制改革難題，組建衛生健康委、醫療保障局，取消醫改辦，在醫改建機制上爭取完成關鍵性的硬任務。這就意味著，在國家衛健委正式組建后，山西省成為了第一個宣布機構“落地”的省份。今年，健康山西將重點突出抓好“三個深入推進”，即深入推進縣鄉醫療衛生機構一體化改革，深入推進醫療保障體制改革，深入推進公立醫下黨政機構改革，由省級黨委統一領導，在2018年年底前報黨中央備案。所有地方機構改革任務在2019年3月底前基本完成。接下來，地方機構改革必須嚴格按照這個時間表加緊部署，進入倒計時。

推進黨和國家機構改革要牢固樹立“四個意識”、強化政治擔當。機構改革是一場政治考驗，是測試黨員干部“四個意識”的試金石和正容鏡。各級黨員干部特別是“關鍵少數”堅決擁護改革、帶頭落實改革，是確保改革方案收獲實實在在成效的重要保障。特別是，單位的撤并降改和個人的進退走留在所難免，越是這樣的改革關頭，越能檢驗相關部門黨員干部的政治素質和黨性修養。牢固樹立“四個意識”，自覺維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導，在任何時候都是第一位的。各級黨員干部應有政治覺悟和擔當，在深化黨和國家機構改革中把牢正確改革方向和重點，自覺強化政治擔當，增強“四個意識”，把黨的領導貫穿于、滲透于黨和國家機構改革的各個方面和全部過程之中，使黨的主張在機構改革中發揮主導和決定性作用。

推進黨和國家機構改革要做“五個過硬”的領導干部。在推進本輪機構改革的過程中，各級領導干部要修政德、明大德、守公德、嚴私德，以“五個過硬”為標尺，擔當起黨和人民賦予的新時代使命任務，交出成績優異、人民滿意的機構改革新答卷。“為政之要，唯在得人”。做到信念過硬、政治過硬、責任過硬、能力過硬、作風過硬，這既是對高級領導干部的要求，也是各級領導干部的基本遵循。

【決策看點】

●3月25日，國家發改委主任何立峰在“中國發展高層論壇2018年會”上表示，本次發改委機構改革手段是“瘦身”，目的是“強體”，新時代發改委將更高質量發揮宏觀管理和經濟綜合協調職能。在“瘦身”方面，應該放給市場的職能要徹底放干凈；對于可以由地方承辦的宏觀管理和經濟協調職能要堅決交給地方去負責；對于就單類事項可由專業部門協調管理的職能要堅決放給部門去管理。在“強體”方面，發改委將進一步加強宏觀管理方面的研究，特別是涉及中國未來經濟發展戰略方面的研究，包括區域發展戰略、產業發展戰略等，做好頂層設計、做好中央層面的統籌。

4 令行禁止：不光是改頭換面，還要脫胎換骨

中央和地方機構改革在工作部署、組織實施上要有機銜接、有序推進。確保黨和國家機關以及各地方黨政機構同步運轉，確保中央和地方機構改革在工作部署、組織實施上有機銜接、有序推進，確保各項工作平穩有序進行，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。各地區各部門要嚴明紀律，機構改革方案報黨中央批準后方可實施，不能擅自行動，不要一哄而起。嚴格執行有關規定，嚴禁突擊提拔干部，嚴肅財經紀律，堅決防止國有資產流失。各級黨委和政府要強化責任擔當，精心組織，狠抓落實，履行對深化黨和國家機構改革的領導責任。要抓緊研究解決黨和國家機構改革過程中出現的新情況新問題，加強思想政治工作，正確引導社會輿論，營造良好社會環境，確保各項工作平穩有序進行。建立健全評估和督察機制，加強對深化黨和國家機構改革落實情況的督導檢查。

地方機構改革要在改職責上出硬招，不光是改頭換面，還要脫胎換骨，真正把職責轉變和優化到以人民為中心這個落腳點上來，讓人民更有獲得感。從1982年“干部隊伍年輕化”，到1988年首提“轉變政府職能”；從1993年“建立適應社會主義市場經濟體制的行政管理體制”，到2008年探索大部制改革；從破除“玻璃門”“旋轉門”，到“最多跑一次”“只進一扇門”，改革開放40年，黨和國家機構改革史也是一部老百姓生活的改善史。黨和國家機構改革聚焦的是制度層面的宏觀問題，但最終的落腳點一定是老百姓的所感所得，這也是衡量改革成敗的最關鍵指標。正如《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》將“堅持以人民為中心”作為深化黨和國家機構改革必須遵循的原則，回望40年來時的路，我們不應忘記為什么出發。