發(fā)改委等聯(lián)合出 《意見》：高鐵站選址、開發(fā)有了新規(guī)

周琦

截至2017年底，我國鐵路營業(yè)里程達到12.7萬公里，其中高速鐵路2.5萬公里，位居世界首位。然而，在高速鐵路及配套設(shè)施的建設(shè)過程中，個別地方存在初期規(guī)模過大、功能定位偏高、發(fā)展模式較單一、綜合配套不完善等問題。

5月7日，國家發(fā)改委、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進高鐵站周邊區(qū)域合理開發(fā)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（下稱“《意見》”），要求新建高鐵站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，防控單純房地產(chǎn)化傾向，防范高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險。

對此，著名軌道交通專家、同濟大學(xué)教授孫章在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說，此前將高鐵站建設(shè)在距離市區(qū)較遠的地方，主要是由于地方政府希望利用高鐵開發(fā)建設(shè)新區(qū)，將城市外延擴張，而鐵路部門則希望方便征地、加快工程進度導(dǎo)致。此次《意見》的出臺，是對早期高鐵建設(shè)出現(xiàn)的問題進行反思后做出的改進。

南京南站及周邊夜景

新建高鐵站將盡量靠近城區(qū)

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前中國已建成高鐵站的數(shù)量超過516 座。然而，在高鐵站的建設(shè)選址中，屢屢出現(xiàn)車站遠離城區(qū)的現(xiàn)象。被網(wǎng)友戲稱為“離市區(qū)最遠高鐵站”的孝感北站距離市區(qū)近100公里，市區(qū)居民乘坐高鐵時不亞于一場短途旅行。

在中心城區(qū)或城市建成區(qū)與高鐵站之間的交通接駁并不盡如人意的地方，這種現(xiàn)象嚴(yán)重制約了當(dāng)?shù)厝罕姷某鲂斜憷?即便在交通接駁得較好的地區(qū)，也會出現(xiàn)趕赴高鐵站的時間，甚至可能比坐高鐵的時間還要長的情況。例如，廣州南站乘坐高鐵到深圳北站只需29分鐘，但從廣州中心城區(qū)前往廣州南站平均需花費1個小時以上。

相關(guān)部門也注意到了上述問題造成的困難。此次四部門聯(lián)合發(fā)布的《意見》提出，新建車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，確保人民群眾乘坐高鐵出行便利。

中國社科院城市與環(huán)境研究所副研究員單菁菁認(rèn)為，高鐵如果穿過城市，會把城市一分為二，而人流的穿行也會影響高鐵運行，帶來安全隱患。因此，此前高鐵站會設(shè)置在城市的邊緣，盡可能減少對城市整體運行的影響。

《意見》也明確指出，新建鐵路選線應(yīng)盡量減少對城市的分割。

對此，孫章在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說，參考國外以及我國臺灣省等地的經(jīng)驗，鐵路進入市區(qū)，并不一定會分割市區(qū)，可以通過高架或者地下通道等方式一勞永逸地解決?！氨热鐤|京的火車站，一共有7層，地下3層，高架3層。這種建設(shè)方式在技術(shù)層面上并不是非常困難?！?/p>

孫章介紹，目前我國很多城市的中心城區(qū)依然是人口聚集的主要地區(qū)，也是交通出行的集中地。如果高鐵站設(shè)置較遠，人們往返城區(qū)與高鐵站將會形成非常大的交通需求。中心城區(qū)內(nèi)的公共交通設(shè)施相對來說更為完善，將高鐵站規(guī)劃在城區(qū)，可以大大減輕城市交通壓力，將城市交通運行的成本最小化。“以上海為例，上海虹橋站與虹橋飛機場相鄰，而上海虹橋站的車流量和客流量非常大，加上機場的人流，連接虹橋交通樞紐與上海市區(qū)的軌道交通2號線運營壓力非常大，已經(jīng)不堪重負，應(yīng)該盡快予以解決?！?/p>

不過，也有學(xué)者提出，高鐵站選址應(yīng)因地制宜，而不是“一刀切”地將其規(guī)劃在城市中心。

西南交通大學(xué)交通運輸與物流學(xué)院副教授朱志國認(rèn)為，對于城市規(guī)模擴張較慢的中小城市，高鐵站應(yīng)該盡量選在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，方便人們出行;而規(guī)模擴張較快的大城市或中心城市，市區(qū)土地緊缺，價格相對較貴，可以適當(dāng)遠離城市，但需要有完善的公共交通，否則無法吸引客流。

嚴(yán)禁高鐵車站周邊房地產(chǎn)化

中國對高鐵的大規(guī)模投資始于 2008 年。一個傳統(tǒng)的觀點是高鐵可以拉動沿線城市經(jīng)濟發(fā)展，尤其是城市近郊的新城建設(shè)，可以成為城市新的經(jīng)濟增長點。

不過，在此前的高鐵建設(shè)過程中，一些地方政府對于高鐵站及其周邊開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃定位過高、規(guī)模過大。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，地方政府這么做，除了希望借助城市間的產(chǎn)業(yè)、人口轉(zhuǎn)移帶動地方經(jīng)濟發(fā)展外，更重要的是看中高鐵新城房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，并就此提升地方的土地財政收入。在這種情況下，個別地區(qū)高鐵車站交通客流的集散功能被淡化，而高鐵車站對拉動當(dāng)?shù)氐貎r、房價的作用則被顯著強化。

公開資料顯示，高鐵開通后，山東省淄博市2016—2017年期間房價整體漲幅超過50%，其中高鐵片區(qū)漲幅接近翻倍;廣東佛山大型重要交通樞紐佛山西站建設(shè)以來，其半徑10公里內(nèi)，已開發(fā)近50個樓盤項目，同時周邊房價也快速上漲。

此次《意見》強調(diào)，應(yīng)合理確定高鐵車站周邊用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局及土地開發(fā)和供應(yīng)時序，堅決防控單純房地產(chǎn)化傾向。

對于高鐵周邊用地規(guī)模，《意見》則提出：大城市初期應(yīng)重點開發(fā)新建高鐵車站周邊2公里以內(nèi)區(qū)域，可適當(dāng)控制預(yù)留遠期發(fā)展空間;中小城市應(yīng)避免照搬照抄大城市開發(fā)經(jīng)驗，硬造特色、盲目造城。同時，《意見》給出了明確限制，扣除站場用地后，同一鐵路建設(shè)項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃。

對此，易居研究院智庫中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進認(rèn)為，為防控單純房地產(chǎn)化傾向，各地可堅持“先規(guī)劃后開發(fā)”思路，尤其是要有“紅線”概念，對部分用地要嚴(yán)格審批，同時加大事后監(jiān)督和考核力度。比如，對問題突出的地區(qū)，未來可限制該地其他區(qū)域的開發(fā)，建立約束機制。嚴(yán)躍進建議，對部分高鐵新城的建設(shè)進展，可施行定期匯報與評估制度，確保其與原有規(guī)劃一致。

中國區(qū)域經(jīng)濟學(xué)會秘書長陳耀在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時說，防控單純房地產(chǎn)化傾向并非禁止大規(guī)模開發(fā)房地產(chǎn)，而是指要嚴(yán)控在開發(fā)過程中不考慮人口可能的發(fā)展規(guī)模的盲目建設(shè)。一些中心城市的規(guī)模很大，高鐵新城有一定的人口支撐，可疏解中心城區(qū)人口，對于城市發(fā)展可以起到積極作用。而一些城市規(guī)模本身較小、人口較少，并不適合建設(shè)高鐵新城，應(yīng)予以嚴(yán)控?！俺浞挚紤]到人口規(guī)模和產(chǎn)業(yè)支撐、做出預(yù)測后發(fā)展房地產(chǎn)，不應(yīng)被稱為房地產(chǎn)化?！兑庖姟诽岢龅漠a(chǎn)城融合、站城一體，是高鐵站點選址的基本原則。但是一些縣城或偏遠城市，借助高鐵建設(shè)盲目發(fā)展住宅地產(chǎn)、商業(yè)地產(chǎn)，結(jié)果形成‘鬼城，造成資源的嚴(yán)重浪費?！?/p>

陳耀說，高鐵在線路選擇的過程中，還有一些其他因素，比如照顧貧困地區(qū)、革命老區(qū)的發(fā)展、居民出行等，這些地區(qū)人口偏少，經(jīng)濟較薄弱，建設(shè)新城的時間比較長，應(yīng)避免攤子鋪得太大。

此外，還有業(yè)內(nèi)人士指出，在鐵路沿線，有不少土地屬于鐵路部門所有，地方政府在規(guī)劃時難以形成有效約束。此前，就普遍存在鐵路部門在其所屬土地上進行房地產(chǎn)開發(fā)，面向職工銷售“小產(chǎn)權(quán)房”，而地方政府對此卻無可奈何?！兑庖姟冯m然也由中國鐵路總公司聯(lián)合發(fā)布，但其與地方政府能否真正協(xié)調(diào)開發(fā)鐵路沿線土地依舊存疑。

孫章對《中國經(jīng)濟周刊》記者說，上述問題還需要通過頂層設(shè)計來解決。“鐵路與地方之間互動，通過國家發(fā)改委等相關(guān)部門可以協(xié)商解決，要解決車站周邊土地開發(fā)問題，關(guān)鍵是政策要配套。”

防范地方債務(wù)風(fēng)險應(yīng)按市場化原則運作

值得警惕的是，部分中小城市盲目高估高鐵新城概念，高鐵周邊地產(chǎn)項目缺乏發(fā)展基礎(chǔ)，看上去很多人認(rèn)購高鐵新城樓盤，但其實自住需求不大，在造成很多房屋空置的同時，也給地方帶來了一定的債務(wù)風(fēng)險。

業(yè)內(nèi)人士指出，由于一些中小城市的地方政府在高鐵新城建設(shè)初期，為開發(fā)項目發(fā)行地方政府債券，籌集地方社會事業(yè)發(fā)展資金，在融資平臺的債務(wù)規(guī)模與項目建設(shè)和受益周期不匹配的情況下，出現(xiàn)地方債務(wù)風(fēng)險。

此番《意見》即明確要求，切實防范高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險?！坝嘘P(guān)地方要進一步完善高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)項目和資金管理，加強成本收益分析評估，防止脫離地方財力實際搞開發(fā);堅決遏制隱性債務(wù)增量，列入地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警范圍的高風(fēng)險地區(qū)原則上不得舉債搞建設(shè)?！?/p>

北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心主任趙堅認(rèn)為，《意見》向地方政府發(fā)出了警示，在推進高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)時要“牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險的底線，切實防范高鐵車站周邊開發(fā)建設(shè)帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險”，因此要按市場化原則運作?！熬唧w的發(fā)展方向，就是站城一體、綜合配套?！?/p>

孫章對《中國經(jīng)濟周刊》記者介紹說，目前地方債比較突出的是地鐵建設(shè)帶來的債務(wù)風(fēng)險。地鐵建設(shè)需要經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模、客運量等客觀因素的支撐，如果人流不足，地鐵在維持運營的過程中就會虧損，并增加地方債務(wù)風(fēng)險。而高鐵與地鐵同理，在建設(shè)前應(yīng)充分進行客流量需求等客觀要素的分析、預(yù)測，做好前期準(zhǔn)備工作，以減輕建設(shè)完成后地方政府的財務(wù)壓力。“在未來運量優(yōu)化的前提下，高鐵、車站及周邊區(qū)域有個慢慢培育的過程。地方政府及鐵路部門，在按照客運量需求的情況下，高鐵、車站及周邊區(qū)域的建設(shè)規(guī)模可適度超前，但不能過度超前，以免形成債務(wù)風(fēng)險?！?/p>

在陳耀看來，目前高鐵建設(shè)、地區(qū)發(fā)展融資都有相當(dāng)大的債務(wù)規(guī)模，其中一部分債務(wù)則以城投公司等形式進行，應(yīng)注意防范隱性債務(wù)，嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模，根據(jù)償債能力進行高鐵建設(shè)。

不過，陳耀在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪時強調(diào)，各地在高鐵建設(shè)中的債務(wù)也有區(qū)別?！坝邢喈?dāng)一部分高鐵線路效益非常好，這些地區(qū)的債務(wù)規(guī)模高一點，未必是風(fēng)險，也能很快回收。在西南地區(qū)，如貴廣、南廣高鐵，客運需求量比較大，現(xiàn)金流比較充足，風(fēng)險是可控的。而對于短期內(nèi)償貸能力不足的地區(qū)，一定要控制其新上項目，以防發(fā)生債務(wù)風(fēng)險?！?/p>

此外陳耀稱，部分地區(qū)的高鐵建設(shè)還有一些政治、社會發(fā)展考慮，如蘭新線等，出于全國統(tǒng)籌考慮，西部欠發(fā)達地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施水平也應(yīng)提高，而相關(guān)的債務(wù)問題則需要通過各級政府部門協(xié)調(diào)逐步化解。