全球氣候公共物品供給的融資機制與中國角色

劉倩 范雯嘉 張文諾 汪永生

摘要 氣候融資問題最早源于全球環境合作，隨著氣候治理與全球經濟、貿易和可持續發展等領域的協同演化發展，這一概念的內涵不斷得到豐富，包括了來自發達國家的公共資金資源如何用于支持全球提供氣候公共物品；如何管理和調控全球的金融市場和機構，為氣候目標的實現提供更多的資金；以及政策、市場與機構如何應對包括氣候變遷、極端天氣、能源轉型、碳價格在內的相關風險三個方面的內涵。本文系統回顧了全球氣候融資的發展歷程，概括出它在演化過程中表現的三個階段：由碳融資到氣候融資過渡、由公共部門向私人部門轉移、氣候風險主流化提速與氣候融資體系面臨重構。通過梳理最新的與氣候資金相關的法律文件、信息通報、文獻資料和智庫報告，可以發現目前全球氣候融資格局具有如下局限：①全球氣候公共物品供給尚未形成一體化機制；②各種資金機制之間的低協同性降低了氣候公共物品的供給效率；③新舊多邊發展機構缺乏協同機制與模式創新。本文進一步考慮美國“去氣候化”策略對全球氣候融資的影響，表明美國政府的退出策略加深了各界對巴黎目標的擔憂，氣候融資領導力由此進入更迭期。另外，化石能源投資短期內有反彈跡象，但向新能源轉型的全球趨勢尚未受到明顯沖擊。最后，本文提出了中國在未來全球氣候公共物品供給中角色定位及政策建議，包括推動建立一體化的全球氣候公共物品供給機制、完善新興多邊機構在應對氣候變化中的作用路徑與方式創新以及以氣候變化的南南合作為契機，加強我國氣候融資軟實力等。

關鍵詞 氣候變化；巴黎協定；氣候融資；適應資金；氣候基金

中圖分類號 F062

文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）04-0008-09DOI：10.12062/cpre.20180104

氣候融資問題最早源于全球環境合作，隨著氣候治理與全球經濟、貿易和可持續發展等領域的協同演化發展，這一概念的內涵不斷得到豐富。從資金的全生命周期流來看，氣候融資涵蓋了全球應對氣候變化過程中資金集聚、流動和分配的整個過程。氣候融資的核心要義包括三個方面：其一，來自發達國家的公共資金資源如何用于支持全球提供氣候公共物品，包括①出資國資金來源、總量及其貢獻責任的分配；②氣候融資是否應該或如何經聯合國的基金、多邊或雙邊機構等渠道分配到發展中國家和地區；③氣候資金的分配原則，即如何以公平和效率的方式實現應對氣候變化凈效益的最大化。其二，如何管理和調控全球的金融市場和機構，為氣候目標的實現提供更多的資金，其中包括了宏觀與微觀金融政策的制定、氣候投資機制和模式的建立及具體工具的創新和應用等等。其三，政策、市場與機構如何應對包括氣候變遷、極端天氣、能源轉型、碳價格在內的相關風險。

自金融危機以來，新興市場的經濟社會發展明顯提振，由新興市場國家主導的合作格局、多邊機構、援助支持對全球治理合作逐漸產生增益效應。作為全球影響力迅速提升的重要新興大國，中國如何在全球公共物品供給機制面臨重塑的大趨勢下，準確地研判全球氣候融資走勢顯得至關重要。以往國際上對于氣候談判、氣候援助、氣候融資等相關領域的研究都較為獨立，且主要由以OECD國家為代表的智庫和研究機構為主導，缺乏從發展中國家視角對氣候融資體系的深入研究。同時，隨著全球氣候融資格局的迅速演化，我國目前還缺乏從國家對內對外戰略統籌的角度，對氣候融資體系的演化、特征、問題及其影響進行系統分析與評估的研究成果，已有研究還不足以支撐我國各相關決策部門針對新的變局和沖擊做出整體性的戰略部署和及時的策略應對。本文意圖在回顧氣候融資議題發展的主要歷程的基礎之上，從快速轉型、重組的全球政治、經濟格局中對氣候融資整體進展、亟待解決的問題進行剖析，并在此基礎上從融資角度出發，對美國新一屆政府退出《巴黎協定》、“美國優先”等突發性政策事件可能誘發的影響進行分析，對我國未來的應對給出相應的政策建議。

1 全球氣候融資發展的三個主要階段

氣候融資概念產生于1992 年《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）。在“共同但有區別的責任”原則下，《公約》的4.3 條和11.1 條就發達國家向發展中國家提供資金作出規定，即發達國家為發展中國家提供“已經到位”的資金，資金應具有“新的、額外的”和“充足、可預測”特性，需為“贈款或其他優惠資金”，且發達國家通過《公約》資金機制運營實體切實出資[1]。哥本哈根會議之前，氣候融資議題主要圍繞碳市場融資機制、為向發展中國家轉移資金建立新的資金渠道等內容展開[2]。2010年以后，國際氣候治理領域的專家學者逐漸轉向如何為應對氣候變化的多領域需求提供系統的資金、技術和能力支持[3]。

1.1 第一階段（2006—2009）：由碳融資向氣候融資過渡

2006 年到2010 年，是氣候融資研究啟動的第一階段，它從碳融資研究逐漸擴展到對減緩、適應及能力建設等多個領域[4-6] 。這一階段重點主張充分發揮各國公共資金的作用，經合組織（Organization for Economic Cooperation and Development； OECD） 國家官方發展援助的資金開始向氣候目標傾斜[7]。在2009 年第15 次締約國大會上，發達國家對外承諾從2010 年至2012 年向發展中國家提供300 億美元的快速啟動資金，到2020 年這一數額增加到每年1 000億美元，并在減緩和適應兩個主要領域上平衡分配。

1.2 第二階段（2010—2014）：由公共部門向私人部門轉移

氣候融資發展和演變與世界經濟局勢緊密相關，自金融危機以后，29 個OECD/DAC 成員國中只有5 個國家的官方開發援助（Official Development Assistant； ODA）能夠一直保持在0.7%的比重，其余國家都不同程度的低于此水平，來自發達國家公共資金規模再難有起色。2010 年2 月，“聯合國氣候融資高級別顧問組”發布 《聯合國秘書長高級別顧問組關于氣候融資問題的專題報告》，以該報告為分水嶺，全球氣候融資重心開始轉向建立獨立的氣候資金機制、創新資金來源與撬動私營部門資金等議題[8]。自此以后，新能源投資、能效投資等旨在減緩氣候變化的投資活動開始規模化發展[9-10]。例如，2011 年，聯合國環境署法蘭克福大學聯合研究中心（Frankfurt SchoolUnited Nations Environment Program，FS-UNEP 開始發布《全球清潔能源投資趨勢報告》年度報告[11]；2013 年，國際能源署（International Energy Agency，IEA）開始發布《能源效率市場報告》，長期跟蹤兩個領域的全球投資趨勢[12]。

2011 年德國觀察（GERMANWATCH）發布氣候風險指數測評報告，開始關注主權國家的氣候風險及其對經濟體的影響[13]，2014 年UNEP 發布首個《氣候適應資金缺口》年度報告，其中許多研究開始關注氣候風險及其造成的損失和影響，并強調適應融資需求的資金渠道與機制完善[14]。與此同時，多個研究機構也開始關注氣候資金的透明度問題[15-16]，針對氣候資金的界定、記錄、核算、報告等方面展開討論。全球首個氣候融資智庫氣候政策倡議（Climate Policy Initiative ，CPI） 于2011 年開始發布《氣候融資概覽》年報[17]，多邊金融機構作為氣候投資的主要渠道于2012 年開始發布《氣候融資聯合報告》[18]。

1.3 第三階段（2015以來）：氣候風險主流化提速，氣候融資體系面臨重構

2015 年以后，隨著《2030 年可持續發展議程行動計劃》的提出，加快了應對氣候變化與發展融資的相互融合[19]。與此同時，在氣候變化條件下，為提高城市基礎設施韌性提供增量融資也成為全球可持續發展的熱點議題[20]。綠色金融體系建設以及運用綠債撬動長期投資，以支持減緩和適應的嘗試已經在多個國家取得了初步成效[21]。2017 年6 月，金融穩定協會（Financial Stability Board，FSB）將氣候風險視為繼金融危機后又一需要謹慎應對的系統性風險，并發布了《氣候相關財務信息披露工作組建議報告》，為企業資源披露提供氣候信息的自主框架。目前，已有100 多個市值總額超過3.5 萬億的企業做出公開承諾，支持此項建議[22-23]。以上表明，氣候因素在金融、投資、貿易等宏觀經濟核心領域的主流化趨勢進入提速期。隨著新興市場國家貿易、基礎設施投資明顯提振，可再生能源投資的全球重心向亞洲轉移，以新興市場國家主導的合作格局、多邊機構、援助支持對全球經濟發展與治理合作逐漸產生增益效應。能否順應全球轉型，建立一套更具包容性的氣候融資治理體系將是這一階段的主旨議題[24]。

2 全球氣候公共物品供給格局及其局限性

過去25年中，全球氣候資金供給渠道不斷擴充，氣候融資體系日益朝著復雜的方向演化。早期的氣候融資對官方發展援助體系具有很強的路徑依賴，偏重 “捐資國向受援國”的單向援助模式。金融危機后，發達國家ODA增長乏力，新興市場國家與私人融資機制的影響力逐步增強，基于OECD援助體系的多邊氣候機制雖然能夠惠及全球，但其貢獻的氣候資金量占比在所有渠道中最小，雙邊渠道是氣候資金的主要來源，它以高效直接的獨特優勢受到資助國家的歡迎，資金貢獻量呈上升趨勢。近年來，GCF作為UNFCCC專屬的融資機構得以建立，且非洲風險能力防范機制（African Risk Capability Preparedness Mechanism）與加勒比巨災保險基金（Caribbean Catastrophe Risk Insurance Fund）的建立標志著適應領域的區域化、融資舉措與風險管理機制取得了突破性進展（概覽如圖1所示）。然而，目前全球氣候融資仍然存在較大的困局，如整體碎片化、協調度較低，難以體現新興市場國家和南方國家的需求與貢獻等等，難以支撐全球公共物品供給的持續性與公平性。

2.1 全球氣候公共物品尚未形成一體化的資金供給機制

發達國際的公共氣候資金均來自于能夠帶來減緩與適應效應的ODA。雙邊氣候資金占ODA比重已經從2003年的4%上升到了2013/4年的18%[25]。傳統的國際援助體系是富裕國家通過ODA向貧困國家轉移財政資金，意圖建立“援助國-受援國”的單向關系，同時前者在后者的政治與社會等各個領域中也實施強大的影響力。因此，ODA相當于援助國家財政部門公共事務在國際事物中的延伸。而應對氣候變化資金機制則應屬支持全球公共物品供給的全球公共財政機制，如何最大化資金在支持全球減緩與適應效果上的效益，在全球范圍內實現資金利用的效率與公平是其核心目標，因此二者在出發點、干預重點上存在區別（見表1）。即使發展援助與氣候融資在某些領域存在一定程度的協同效應，但以ODA作為氣候資金機制的主要部分，仍然存在犧牲發展目標以促進應對氣候變化目標的潛在可能性。另一方面，隨著區域性、全球性風險的影響逐漸加深，單一國家發展目標的實現越來越依賴全球公共物品的供應，尤其是在應對氣候變化領域，而更具全球包容性的一體化公共物品供給機制仍然缺位[26]。

在高度依賴ODA的氣候資金體系中，來自發達國家公共資金規模相對固定。金融危機后，國際金融機構為了實現既定的績效目標，多邊機構更傾向于見效快、規模大、投資回報收益相對較高的減緩類項目。在過去的15年里，全球氣候資金機構在氣候領域投入了117億美元資金，共支持了697個項目，撬動私人和其他渠道的資金700億美元。但其中大部分基金仍然傾向于投資大型項目，而非最脆弱地區或最脆弱人群急需的小型項目。在GCF現有的項目中，有90%以上的支出是通過聯合國發展署（United Nations Development Program，UNDP）、世界銀行以及泛美開發銀行等機構，而非通過最迫切需要支持的國家或區域型的機構來發放，CIF最近發布的3年計劃表明這一趨勢仍在加強。這些機構現有的績效管理體系中大多缺乏對最脆弱地區、最脆弱人群等全球公共目標投資的機制設計和績效目標，這也是致使適應、能效、最脆弱地區的小型項目始終很難獲得資金保障的重要原因。

2.2 資金機制之間的低協同性降低了氣候公共物品的供給效率

經過多年的發展，氣候適應資金及工具都有所增長，然而即使UNFCCC框架下形成的基金渠道也存在協同度有待改進的問題。例如，適應基金（Adaptation Fund， AF）和最不發達國家基金（Least Developed Country Fund， LDCF） 、綠色氣候基金（Green Climate Fund， GCF）主要支持小規模適應項目，項目支持范圍存在一定程度的重疊。適應基金（Adaptation Fund， AF）項目審批周期短，在直接向發展中國家的機構提供資金方面積累了多年經驗，但AF的融資成本相對較高，資金來源不穩定，資金額度較低，只能支持小規模的適應活動，很難保障項目的可持續性。GEF和GCF則更適合專注于有協同效應，并長期支持的大型項目，但GCF要求機構證明項目有額外融資的能力，對風控要求高，也存在如法律和管理體系不適應，缺乏行之有效的適合最不發達地區的商業模式等具體的障礙[27-29]。

2.3 新舊多邊發展機構需要尋求協同機制與模式創新

目前，新的發展援助渠道不斷涌現，慈善基金和非政府組織的援助規模有所增長，氣候領域私有商業化資金流已大幅超越政府資金。新興市場國家可為不發達的鄰國提供官方金融和科技支持，新興多邊組織以及區域發展銀行在援助資金規模上已經超過以前以傳統多邊發展銀行為主導的多邊援助框架。例如，中國目前對非洲援助金額就已超過世界銀行，從已有的統計數據來看，中國投資設立和中外合資的基金共14支，總規模近1 400億美元。這些基金主要投資于發展中國家，包括非洲地區、拉丁美洲地區，“一帶一路”沿線國家與東盟國家。除2支綠色主題基金——氣候變化南南合作基金與中美綠色基金以外，其他非綠色主題基金也開始踐行綠色投資理念。且新興市場國家在針對周邊的氣候脆弱國家與地區也積累了非常多的案例與經驗，氣候援助與投資逐漸顯現優勢。

與此同時，傳統多邊機構則被詬病其制度與機制設計亟待創新與改進。首先，目前的氣候投資過于保守，總體上傳統多邊機構的貸款與資本比率基本維持在4∶1以下，極大地限制了其資金供給能力。一般商業銀行貸款與資本比率維持在10∶1左右，事實上，7∶1在國際上也被認為是較為合宜的比例。根據ODI的研究，倘若多邊開發銀行將這一比例提高至5∶1，將可額外釋放2 000億美元資金；若提高至7.5∶1則可以釋放3 800億美金，可為全球已經極度稀缺的氣候資金體系注入血液。其次，多邊基金審批項目流程規則的復雜性也是目前阻礙其在氣候融資領域發揮更大作用的主要障礙之一。不同基金審批項目的規則不同，申請資金的國家須投入大量時間精力學習各基金的制度規則，極大地降低了效率。因此，多邊氣候基金采取統一的申請要求及保障性措施具有極大的必要。但多邊金融機構有強大的研究能力和行業政策視野，既可以提供成功與失敗的全球案例，又能夠促進多層次、多相關方開展對話，厘清公共、私人資金以及多層次機構的優勢與角色功能，這對發展中國家來說彌足珍貴[31]。

《巴黎協定》之后，新舊多邊機構面臨著競爭與合作的全新格局，一方面大部分發展中國家都在經歷高速發展，依然需要通過多邊氣候融資機制得到國際資本市場融資渠道的支持；另一方面，發達國家和新興市場國家都需要通過多邊機構加強全球、區域性風險管理的能力，以防止全球公共物品供給不足危害已經積累形成的國家發展成果。例如，亞投行、南南基金、絲路基金等區域機構則需要專注于制定公共產品和服務的區域協議，例如支持東盟經濟共同體、區域基礎設施走廊、亞洲碳市場計劃等。新興市場周邊與援助國家/地區的氣候投資，需要更多地結合新興市場國家援助、對外投資等長期積累的本地經驗[32]。因此，如何推進新舊多邊機構在新的格局中發揮優勢、協同創新也是氣候融資體系發展的重要議題。

3 美國“去氣候化”策略對全球氣候融資的影響

《巴黎氣候變化協定》總體上達成了2020 年以后全球氣候治理的制度安排。然而，美國總統特朗普卻于2017 年6 月1 日宣布退出該協定。并且，特朗普政府出臺的一系列“去氣候化”與“美國優先”的政令措施很大程度上抑制了氣候變化國際合作與全球低碳發展。更細致地看，特朗普政府對全球氣候治理、氣候投融資產生直接影響的系列舉措見表2：

根據特朗普政府2018財年預算草案可粗略預測美國通過多邊開發銀行、發展援助、美國國際開發署、其他發展與人道主義援助，向發展中國家提供應對氣候變化的援助資金將分別減少42.1%（削減107億美元）、79.6%（削減251億美元）、27.1%（削減35億美元）和82.7%（削減370億美元）。美國本土大型企業、全球投資者網絡、州與市政府、高校與智庫組織已針對以上政令采取了自下而上的自主行動[33]。根據一些最新的預測分析與投資市場信號，可以對“去氣候化”策略產生的影響進行初步預判。

3.1 退出策略加深了各界對巴黎目標的擔憂，氣候融資領導力進入更迭期

首先，近期若干模擬研究顯示，美國在2005 年排放量基礎上減排26%～28%的目標實現存在風險，并且容易引發連鎖效應，威協《巴黎協定》的全球目標[34]。另外，為了實現《巴黎協定》的目標，未來15 年需要在清潔能源和能效改進領域投入13.5 兆億資金，如果缺少聯邦政府的研究投入、政策與融資支持，美國低碳技術進步可能進入停滯期，可再生能源成本下降趨勢將受到抑制，從而增加氣候轉型滯后的風險[35]。

其次，美國在氣候援助體系中投入的資金絕對量并不高，2014年雙邊氣候贈款和優惠貸款總額僅為8.2 億美元（若折算成凈贈款額則援助更加有限），遠低于日本、法國、德國以及歐盟其他國家的出資水平（數據來源：OECD ODA database）。全球氣候資金體系正處于系統性重構的階段，歐洲金融部門與氣候智庫一直致力于重建氣候融資體系，激勵私人投資和推動氣候融資產品與工具創新，但氣候融資的地理熱點無疑已經轉向中國和印度等亞洲地區。發展中國家內部與發展中國家間共同發起了諸多氣候倡議，例如東盟和非洲聯盟提出了氣候融資方面的相關舉措。發展中國家主導的多邊開發銀行和基金，如新開發銀行、亞洲基礎設施投資銀行和絲綢之路基金也表現出在氣候融資領域的雄心。雖然美國在新能源技術、融資體系與金融市場活力上依然占據優勢，但是在短期內，氣候融資很難繼續維持單一的核心領導力。

3.2 化石能源投資短期內有反彈跡象，向新能源轉型全球趨勢未受明顯沖擊

美國聯邦政府采取的一系列舉措無法扭轉全球向清潔能源轉型的趨勢，其中一個主要原因是投資者對低碳與新能源市場信心并未受挫。新能源領域的投資在過去幾年迅速崛起，部分得益于清潔能源成本的明顯下降，例如風能成本從2009年的每兆瓦時101～169美元下降至2016年的32～62美元，太陽能成本從2009年的每兆瓦時323～394美元下降到2016年的49～61美元，降幅分別為66%和85%。另有數據顯示，2008年至2012年全球經濟衰退期間，新能源領域的投資增長速率也超過其他領域。因此，特朗普總統的執政將很難逆轉這一投資趨勢[36]。

通過分析EIA、IEA、OPEC等機構的短期投資報告發現，化石能源投資與生產在短期內都呈現出略有回彈的勢頭。例如，EIA 最新的季度報告顯示美國煤炭出口量在2017 年第一季度比去年同期高出58%；利比亞提振了歐佩克5 月份的原油產量，OPEC 14國2017年7月原油產量也較歷史同期明顯攀升，WTI 原油交易價格下調（49 美元將為47 美元），表明市場預期化石能源的投資和供應將增加。

在特朗普總統宣布退出《巴黎協定》以后，VIX 波動性（恐慌）指數從10.20下降到9.70，表明退出《巴黎協定》的最終決策平息了之前的猜測。歐元兌美元基本持平、MSCI 全球指數持平，顯示此決定將不會以任何戲劇性方式改變世界平衡。自2017年年初以來，清潔能源、清潔汽車和清潔技術的股指已經普遍上漲，在美國退出《巴黎協定》的幾天內，清潔能源類股票仍然超越了市場中其它的化石燃料類股票。而傳統能源的生產指數則呈現常規的波動趨勢，全球煤炭指數在決定宣布后的幾天內出現下跌，但隨后又有所回升。目前，美國最重要的可再生能源扶持政策即生產稅收抵免（PTC）、投資稅收抵免（ITC）、《2009 美國復蘇與再投資法案》1603條款的現金補貼政策繼續保留，為維持清潔能源市場優勢提供保障。

從全球機構投資者的行為來看，對于氣候風險以及擱淺資產危機的重視程度仍在不斷提高，資產管理者責任投資（PRI）總額已經躍升至73.5 萬億美元。美國退出《巴黎協定》的消息公布后，蘋果公司立即發行了10 億美元的10年期綠債，用以支持可再生能源投資。目前，全球綠債支持的投資項目已經覆蓋到未來100 年。諸如BP、埃克森美孚等大型的油氣公司的多數股東也在年度股東會上投票表示，希望能夠更為開放和詳細地分析遏制氣候變化政策對其業務可能帶來的風險[37]。

從我國新能源與傳統能源板塊指數的反應來看，在美國宣布退出后的幾天內，清潔能源類股票表現仍然超越了市場和其它類型的化石燃料類股票。從2017年年初到本報告撰寫日走勢來看，中國低碳指數從4 508.573 3上漲了25.92%，太陽能發電指數從2017年3月開始走跌，但自6 月“退出”決定宣布后穩步上漲了13.7%，表明決定的宣布平息了市場的猜疑情緒；煤炭指數從6月1日到本報告撰寫日上漲了21.3%，石油指數則自6 月1日上漲了15.4%。因此，總體而言，低碳投資者對清潔能源領域的投資信心并未因特朗普總統發布的一系列“去氣候化”政策受到影響，但傳統能源略有回彈的勢頭，全球向清潔能源轉型的大趨勢未受影響。

4 全球氣候公共物品的供給與中國角色

4.1 堅持履行《巴黎協定》，推動建立一體化的全球氣候公共物品資金供給機制

要實現《巴黎協定》的預設目標，中國所扮演的角色舉足輕重。在美國政府更迭導致氣候政策轉向的背景下，中國仍然堅持承擔氣候治理的大國責任，在氣候變化問題上逐步占據主導權。我國應當更加積極地融入全球氣候對話，認真履行《巴黎協定》，推動建立一體化的全球氣候公共物品供給機制，逐步增強其在未來全球氣候治理規則制定中的軟實力和引領作用。

目前，氣候融資還是過度依賴于ODA資金體系與融資工具，根本原因是全球范圍內尚未建立起一個完善的氣候公共物品供給理念與融資體系。為全球減緩和適應戰略形成獨立的融資機制和相匹配的融資工具，是加速提升氣候資金供給總量與效率的前提。這里尤其需要重申全球公共財政的核心作用，加強贈款資源的供給和有效利用，以撬動、引領和推動更大規模的私人投資，從而解決氣候公共物品供給不足的問題。同時，也要盡量注意全球公共物品的供給過程中，不要以犧牲國家發展作為代價。推動建立一體化的全球氣候公共物品供給機制的核心舉措和重點領域包括：①充分發揮我國參與和主導的多邊平臺與機構的全球影響力，推動國際社會、多邊發展伙伴關系，重塑國際合作的雙軌機制，建立與ODA并行且協同的氣候公共物品供給機制、融資體系和信息公開與統計體系；②主張各國政府在充分尊重“共同但有區別的責任”前提下，努力為全球公共物品融資機制的公共資金部分做出貢獻，并將出資責任貫徹到國家相關部門（環境、能源、金融、衛生和貿易等）的預算框架之中；③成立更具包容性的國際公共物品融資機構，承擔類似OECD發展援助委員會的職責；④在ODA與氣候融資雙軌模式下重新定位多邊機構的規章制度、部門設置、資金安排與可選擇的融資工具。

4.2 完善新興多邊機構在應對氣候變化中的作用路徑與方式創新

中國在全球氣候治理中的作用愈發關鍵，其推動設立的新興多邊機構是全球氣候治理“軟實力”的集中體現，但仍需通過統一的頂層設計，推動新興多邊機構從治理結構到融資工具的多方面創新：

推動符合氣候韌性標準的基礎設施建設。“一帶一路”國家、南方國家均是全球氣候風險較高地區，其經濟社會最容易受到氣候變化威脅，新興多邊機構應將促進對低碳、氣候韌性基礎設施領域的知識能力建設、標準建設、商業模式創新及撬動私人投資作為其重點領域，建立專門的專家委員會及部門，并設立相應的績效考核標準，加大資金和人才投入。

在宏觀政策層面，各國保證居民生活質量和生存環境的需求與可持續發展目標是相互關聯的，因此新興多邊機構應充分考慮受援國的氣候目標與政策，參考《巴黎協定》所達成的協議，并結合各國所提出的“國家自主貢獻”，保證項目目標符合各方的共同預期。而在具體操作層面，新興多邊機構可以利用創新的交易結構、低風險的技術、本土化的市場專業知識，將私人投資引入低碳基建和其他綠色項目。

強調與傳統多邊機構的合作和互補。新興多邊機構與傳統多邊機構雖然存在競爭關系，但應更強調合作和互補，對雙方發展均有利。發展中國家在基礎設施發展方面仍面臨巨大的資金缺口，需要各多邊機構通力合作，填補缺口。新興經濟體仍然積極支持傳統多邊機構的發展和改革，同時，它們也將更多地在新興機構中尋找機會。未來，傳統和新興多邊機構可以通過共同資助特定項目以及相互學習來開展合作，從而建立起一個新的國際發展融資系統，以更好地滿足發展中國家的需要。

鼓勵混合化的融資方式。在發展中國家，公共資金存在較大空缺，而私人資金的流入常常也受到阻礙，因此，有必要通過新興多邊機構氣候融資機制創新進一步提升公共資金撬動私人資本的杠桿率。同時，多邊與本土發展機構的融資混合也勢在必行。本土發展銀行對本地的項目和地方法規更為了解，而國際或地區組織對于最佳的工程、設計及金融實踐有更深刻的認知。因此，混合融資一方面可以擴大融資規模，另一方面也可以提高資金的使用效率，從而構建起良性的系統。

4.3 以氣候變化的南南合作為契機，加強我國氣候融資軟實力

中國氣候變化南南合作基金的開啟進一步推動了國際氣候變化南南合作的進程。經過多年的嘗試和努力，在應對氣候變化、區域協作、綠色金融國際合作等領域取得了寶貴的實踐經驗。為了進一步推進該領域的成果，建議：

發展南南合作的管理體系與成效評估機制。應對氣候變化南南合作是中國對外援助中相對較新、并且專業性比較強的領域，亟需從法律和政策基礎、組織機構、管理模式、協作模式四個方面系統總結已有經驗，建立和完善成效評估機制，采取宏觀評估和微觀評估共進的模式，從而系統提升氣候融資設計與管理、經驗總結與反饋能力，面向全球提高透明度與公信力。

加強頂層設計能力與經驗輸出，探索創新融資工具平臺。目前很多發展中國家的金融市場發展仍非常不成熟，各個國家的挑戰與在撬動私人資金方面面臨的障礙不盡相同，有必要針對當地需求進行調研，以明確需要克服的具體障礙并根據各個國家的國情制定有針對性的方案。同時，可以幫助發展中國家開發更多的金融工具，如巨災債券。目前比較成功的巨災債券有墨西哥的地震巨災債券。可以借鑒地震巨災債券的經驗，并推廣到極端天氣中的應用。此外，也可以通過損失分擔等方式來鼓勵其他發展中受援國的銀行提供綠色貸款，為氣候融資降低風險級別，促進資金流動。

結合“一帶一路”戰略，推進沿線國家發展氣候韌性的基礎設施。中國2016年全面落實“一帶一路”戰略，進一步為氣候變化南南合作搭建了互利共贏的新平臺。未來可借助“一帶一路”戰略框架，支持其他發展中國家，尤其是最不發達國家和脆弱國家提高適應氣候變化的能力，探索具有氣候韌性的可持續發展道路，加強對“一帶一路”沿線國家可持續基礎設施建設的資金支持。應該充分考慮氣候變化的影響，把基礎設施設計、投資和運營的全生命周期納入氣候風險因素的考量，以國際最佳適應實踐為參考，支持具有氣候韌性的基礎設施技術發展、標準開發、投資運營、風險管理等多領域的對話、交流與實踐。

致謝：感謝中央財經大學綠色金融國際研究院王遙院長，崔瑩、Mathias Lund Larsen、姚穎志、羅譚曉思等研究人員對本文的貢獻。

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