基于低碳融資機制的CCS技術融資研究

王許 姚星 朱磊

摘要 由于化石能源在全球能源供給中仍占據主要地位，碳捕獲與封存（CCS）技術被認為是當前控制溫室氣體排放的有效途徑之一。但是，由于技術與成本的不確定性，政府支持和公眾認知程度的不足，融資機制的不完善嚴重阻礙了該技術的大規模推廣?；诖耍疚膹牡吞既谫Y機制與實踐經驗兩個層面對CCS技術的融資問題加以探討。首先從國際氣候融資、政府直接投資與金融機構參與融資三個層面梳理了低碳技術融資政策與渠道，指出低碳技術的發展很大程度上依賴于政府的直接投資與激勵政策的扶持。進而，著重分析了CCS技術融資面臨的困難，包括：國際氣候融資渠道狹窄且缺乏針對CCS技術的專項資金；國內CCS技術的融資渠道單一，嚴重依賴政府的直接投資與政策激勵；金融機構所提供的資金支持遠不能滿足CCS技術的資金需求。然后，從國內外CCS示范項目的成功與失敗案例中總結CCS技術融資機制的經驗教訓，指出政府的資金與技術支持、市場化減排機制的激勵、通過提高采收率（EOR）等碳捕集、利用與封存（CCUS）技術經濟收益的獲取、CCS關鍵技術的研發、政府與社會資本的融洽合作機制是保證CCS示范項目資金需求的關鍵因素。最后，從國際氣候融資機制的完善、政府直接投資與政策支持的加強、財稅政策的有效實施、市場化減排機制的充分運用、技術風險管理的完善、多主體參與的市場化融資機制的構建等方面對CCS技術未來的融資機制設計提出了政策建議。

關鍵詞 CCS技術；低碳技術；融資機制；融資渠道；融資激勵政策

中圖分類號 F205文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）04-0017-09DOI：10.12062/cpre.20180103

大力發展低碳技術已成為目前各國為應對能源安全與氣候變化兩大全球性挑戰而做出的戰略選擇?；茉词侨祟惿a、生活的主要能源，而未來化石能源在全球能源供給中仍將占據主要地位，因此，尋找一種能夠有效捕獲和存儲由化石燃料燃燒所產生的溫室氣體的方法已成為人類所要面對的重要挑戰之一[1]。而由捕獲、運輸和封存三部分組成的碳捕獲與封存（CCS）技術已被認為是在近中期控制溫室氣體排放、應對氣候變化的有效技術選擇[2]。由于目前CCS技術尚未成熟且成本高昂，政府支持力度和公眾認知程度還不足，CCS技術的大規模推廣面臨著嚴重的融資渠道不通暢、融資機制缺失的問題。因此，如何為CCS技術建立一套有效的融資激勵機制是目前亟需解決的問題。

近年來低碳技術融資激勵政策的實踐可以為CCS技術融資機制的完善提供寶貴經驗。低碳技術的研發除具有技術創新的高風險、收益不確定、溢出性強等特征外，還具有公共產品屬性[3]。因此，如果缺乏必要的融資激勵機制，社會資本不愿意參與到相應的投資與研發中。因此，國際氣候融資機制的構建、政府的直接投資與政策支持以及金融機構的參與是目前主要的融資渠道。此時，市場化減排機制的推廣和融資模式的創新則更顯重要：社會資本投資低碳技術除了獲取必要投資收益外，還會因由此實現的溫室氣體減排量獲得一定的減排收益。因此，構建激勵多主體參與的市場化融資激勵機制應該是解決CCS技術融資困境的有效路徑。

本文對目前低碳技術融資政策與渠道進行歸納與分析，著重分析CCS技術融資面臨的困難，并從國內外CCS示范項目的成功與失敗案例中總結當前CCS技術融資的經驗教訓，為CCS技術未來的融資機制設計提出政策建議，倡導構建參與主體多元化的市場融資機制以促進CCS技術的大規模推廣。

1 低碳技術現有融資政策與渠道分析

1.1 國際層面的氣候融資

“氣候融資”被描述為包括促進低碳技術和氣候抗御能力發展的所有資源，通過覆蓋氣候行動的成本和風險，支持具有適應和減緩能力的有利環境，鼓勵新技術的研究、開發和部署[4]。氣候政策倡議組織（Climate Policy Initiative，CPI）在廣義上從適應和減緩活動的金融支持，發達國家到發展中國家的資金流動，發展中國家間的資金流動，國內的資金流動，公共、私人和公司混合資金流動五個方面給出了氣候融資的主要形式[5]。而本文主要分析的是由國家間氣候資金流動所呈現的國際氣候融資機制。

國際氣候融資機制所體現的“從發達國家到發展中國家的資金流動”主要體現在《聯合國氣候變化公約》（以下簡稱《公約》）機制下發達國家為幫助發展中國家發展低碳技術而建立的融資模式?！豆s》要求發達國家所提供的資金支持應具備“新的、額外的”和“充足、可預測”的特點，不應與其他官方援助渠道所提供的資金混淆，同時必須是“已經到位”的資金而非“動態”的融資或籌資過程?！毒┒甲h定書》明確了發達國家的資金責任并提出清潔發展機制（CDM），即發達國家可通過幫助發展中國家發展低碳技術獲得減排量以履行減排責任。哥本哈根氣候峰會則提出發達國家要在2010至2012年和2013至2020年分別提供300億美元的快速啟動資金和每年1 000億美元的長期資金，用于幫助發展中國家應對氣候變化?！暗掳嗥脚_”進而明確建立一個擁有多方資金來源和多種金融工具與渠道的融資機制。多哈氣候變化峰會提出構建“綠色氣候基金（Green Climate Fund）”，要求發達國家做出在2020年前要在300億美元快速啟動資金之外繼續追加出資以達到每年1 000億美元規模的承諾，以支持發展中國家應對和適應氣候變化?！栋屠鑵f定》要求發達國家在2025年前落實其現有的資金動員共同目標，并在考慮發展中國家需求和優先重點的情況下提出以“每年1 000億美元”為起點的、新的共同資金動員量化目標。

同時，“從發展中國家到發展中國家的資金流動”也日益成為國際氣候融資機制的重要形式。雖然發達國家向發展中國家提供用于應對氣候變化的公共預算資金已占國際氣候融資規模的40%，但這一資金規模遠不及發展中國家的化石能源補貼水平[4-5]。從而，中國等主要發展中大家亦在這方面展現大國責任：中國在2015年宣布出資約31億美元建立“中國氣候變化南南合作基金”，支持其他發展中國家應對氣候變化；2014年金磚國家公布了規模為500億美元的新開發銀行資金；中國還提出了總計1 000億美元的亞洲基礎設施投資銀行資金和總計400億絲路基金。這些資金的融入使得目前國際氣候資金的籌資渠道日益多元化。

我們也注意到，主要國際政策性金融機構也參與到國際氣候融資機制中來。世界銀行等機構相繼推出世界銀行原型碳基金（PCF）、世界銀行傘形碳基金（UCF）等碳基金。其中，PCF為低碳技術發展提供18 000萬美元的支持，而這一資金主要來自于部分發達國家政府、大型能源公司和金融機構。

需要特別指出的是，目前各類國際氣候融資機制中的大部分資金均通過國際組織而非國家或區域型機構進行籌集、發放和使用，并且多數基金被用于大型項目而非小型社區項目[5]。這一氣候資金渠道每年提供的資金額度僅相當于需求量的0.2%[6]，遠不能滿足全球低碳發展資金的需要[7-8]。因此，國際氣候融資僅能在全球氣候融資版圖上占有很小的份額。為促進低碳技術的發展，還需要拓寬國家機構和其他市場參與者層面的融資渠道。

1.2 政府的直接投資及其他激勵政策

1.2.1 給予直接投資與支持

政府投資低碳技術主要體現在兩種途徑：一是實施如綠色電力政府采購制度等資金支持政策，如加拿大承諾采購20%的低排放或零排放生產電力給予政府設施使用；二是通過財政撥款進行直接投資，如美國2009年《復蘇和再投資法案》的投資計劃中約7%（580億美元）投入環境與能源領域，英國2009年財政預算案的碳預算計劃中約4.05億英鎊用以支持開發低碳技術，而加拿大直接出資3 590萬加元在政府建筑物安裝太陽能加熱裝置。

同時，有些國家成立專門的輔助機構為低碳技術推廣提供信息支持與服務。OECD國家開展可再生能源資源調查并建立有關的信息系統，制定生產標準，為低碳技術產品的市場準入與質量保證提供支持。

1.2.2 提供適當資助與補貼

對于未能直接提供資金支持的低碳技術發展項目，政府則嘗試在多方面進行適當的資助與補貼，主要體現在：

第一，對技術研發給予扶持。歐盟2000—2006年在低碳技術研發方面已投資20億歐元，并在2007—2013年再投資90億歐元[9]。而各國在技術研發方面的支持有所側重——有些國家針對一至兩項關鍵技術給予全方位支持以維持其在該技術上的領先地位，如德國和意大利、丹麥和荷蘭、加拿大以及瑞典和奧地利分別針對風電、太陽能熱利用、生物質能的技術研發進行支持，而美國支持所有可再生能源技術的發展。

第二，對技術生產、經營者給予扶持。加拿大2001年實施價值2.6億加元的風電生產激勵措施（WPPI），為風電建設項目提供長達10年的0.8～1.2加分/kW·h補貼，為該國風電發展帶來約15億加元的融資和100萬kW的新增風力發電機組。

第三，對技術使用者加以有效引導。向新能源的使用者提供低息貸款和信貸擔保是其主要形式。日本為太陽能熱利用裝置提供的年度補助達到3.75億日元，其中6 995萬日元用于電視宣傳，并為公共設施購置、安裝費用補助50%。同時日本對住宅安裝太陽能系統給予5或10年的年息僅為3.9%的低息貸款，貸款年度優惠總額達到87億日元。

第四，建立風險投資基金解決前期投資問題。低碳技術因可被視為投資風險大的資本密集型技術而被某些國家按創新技術項目加以對待。美國通過風險投資基金促使風電場迅速發展，而一些公司還建立了為期10年的住宅太陽能專用基金。

1.2.3 運用財政與稅收工具

政府所運用的財稅工具主要體現在對可再生能源進行稅收優惠與減免和對傳統化石能源加征環境稅費。在針對可再生能源實施的稅收優惠或減免政策上，美國聯邦可再生能源生產稅抵扣（PTC）制度規定電力企業可得到1.5美分/kW·h的稅收抵扣，加拿大可再生與節能費用機制（CRCE）允許投資者全部抵消可再生能源和節能項目投資產生的某些不可回收成本，英國資本津貼（ECA）計劃對節能設備、節水設備和低排量汽車采購提供稅收減免。同時，加速成本回收制度（MACRS）也可有效減輕企業稅收負擔：美國允許風能、太陽能和地熱項目5年完成折舊，加拿大允許多數可再生能源設備3年完成折舊，德國允許私人購置的可再生能源設備10年完成折舊。

而在針對化石能源加征環境稅費方面，芬蘭自1990年起對交通燃料（汽油和柴油）以及其他能源原料（輕燃料油、重燃料油、煤炭、泥煤、天然氣和電力）征稅，而將其中7.5億歐元的收入用于各類環保開支。英國自2001年4月開始針對工業、商業和公共部門能源產品的供應商征收氣候變化稅（CCL），不同的能源品種按電當量采取不同的稅率，以支持能效計劃和可再生能源。

而在對環境稅費的利用上，各國采用多樣形式以支持低碳技術的發展，最為典型的是公益性基金的建立。美國加州的可再生能源發展公益基金和英國的碳基金最具代表性。前者主要通過向電力用戶收取電力附加費，以為多種可再生能源技術籌資；英國“碳排放信托基金”的主要來源是英國的氣候變化稅，屬于典型的由政府投資、按企業模式運作的獨立基金公司。

1.2.4 實施市場化減排政策

市場化的減排政策工具可對溫室氣體排放進行市場定價，投資者通過發展低碳技術得到的減排量可在市場中得到價值確認并獲得一定的收益，進而有效激勵低碳技術的投資行為。并且，碳稅等價格型減排政策的實施除減輕應對氣候變化造成的財政負擔外，還會帶來減輕現有稅收扭曲的“雙重紅利”[6]。除了上述芬蘭的環境稅和英國的氣候變化稅等碳稅外，市場化減排政策工具還體現在：

第一，排放權交易機制。美國政府首創針對“排污權”的總量控制與交易（cap and trade）機制并以成本有效的方式成功地控制了二氧化硫的排放。隨后，歐盟等發達國家和地區以及中國等發展中國家均開始嘗試采用這一機制控制溫室氣體排放。而排放權的市場價格則為低碳技術投資提供了明確的價格信號，從而有效促進低碳技術的推廣。

第二，可再生能源最低保證性購電價格政策。德國在1991年最先引入該政策，為可再生能源設置最低保證支付價格以體現甚至高于其社會和環境效益。電力事業局購買可再生能源發電并繳納占平均電價90%左右的費用，使得風電企業的收入達到8歐分/kW·h，單位風機的平均稅后投資回報率達到5%，提高了投資者的積極性，也促使德國在隨后五年里風能裝機容量每年翻倍增加。

第三，可再生能源發電強制配額（RPS）與綠色證書交易制度。RPS明確區域電力建設中可再生能源必須占有的比例，可再生能源發電商可獲得與其發電量相當的綠色證書，并可在區域（電網）間進行交易，從而在彌補投資成本的同時提高了市場競爭力。美國德克薩斯州在2001年實施可再生能源配額制，當年新增風能裝機90萬千瓦。美國其他地區及歐盟、日本、澳大利亞等國家和地區也制定了可再生能源配額制政策。

1.2.5 采用其他政策激勵機制

各國政府除運用以上四種激勵政策外，還采用如下政策工具：①系統收益費制度，由配電公司向電力用戶征收，并用于能源效率提高和可再生能源項目；②綠電自愿認購制度，鼓勵具有環保意識的居民和企業自愿支付高價購買綠色能源；③項目投標制度，項目開發者參與可再生能源項目的報價與投標，而中標者以其投標價格獲得長期購電協議；④優先上網制度，電網運營商有義務將可再生能源項目與最近的網絡節點連接，并有義務對其電網進行維護。這些政策在歐美多個國家亦有所實踐，并取得一定的政策效果。

1.3 金融機構的參與融資

在政府的支持下，包括政策發展性銀行在內的金融機構也參與到針對低碳技術發展的投融資機制中。這些金融機構所提供的有針對性的新型金融產品，為全球氣候融資貢獻了33%的份額[6]。但是相對于政府所發揮的主導作用，這些金融機構參與度并不高：由于低碳技術還存在很大的不確定性，其發展很大程度上依賴于政府的扶持，金融機構難以合理預測投資的預期收益，因而多數并不愿意給予大力度的資金支持。

德國主要政策發展性銀行在這一方面的實踐經驗值得借鑒。德國投資與發展有限公司（KfW DEG）和德國發展銀行（KfW DB）在2013年共撬動了50億美元的氣候領域的私人融資[4]；德國復興信貸銀行（KFW Bankengruppe）與德國政府共同設立規模約為7 000萬歐元的碳基金，為可再生能源項目提供優惠貸款，而設立的2 500萬歐元的低利率借貸項目被用于建設高效、地區電網基礎設施項目、儲能項目以及清潔化石燃料發電項目；德意志銀行（Deutsche Bank）為光伏開發商SRU Solar and Parabel的29.1 MW太陽能電站項目提供3 500萬歐元的貸款，同時，通過發行基金、提供低碳投資產品等服務幫助低碳產業融資，并為歐盟排放權交易機制（EU ETS）提供融資與咨詢服務。

通過梳理以上有關支持低碳技術發展的三種融資渠道，本文發現：目前低碳技術融資渠道狹窄，很大程度上依賴于政府的直接投資與相關政策扶持。國際氣候融資機制受氣候變化談判進程緩慢的不利影響，導致資金來源渠道收緊且未來存在很大的不確定性。而銀行等金融機構參與的積極性不高，也是因為它們對投資的經濟效益的關注優先于社會效益。在政府有關風險補償、稅收減免等配套政策缺失的條件下，社會資本大多不會積極參與到低碳技術的融資機制中[10]。

2 CCS技術融資困境分析

由于當前低碳技術的融資渠道單一且規模極小，而CCS技術發展的不確定性大、投資成本極其高昂的特點導致更少的資金可以籌措以參與CCS技術的研發與示范項目建設中[11]。為了最遲到2030年實現CCS技術商業化應用的目標，需要約50～80億美元的資金用于CCS技術的研發，以推動技術成熟、降低成本[12]，而這一資金需求已遠超低碳技術發展可獲得的融資規模。同時，只有在市場化減排機制能夠提供高額融資激勵時，CCS技術才會被認為有實現商業化利潤的可能[13]。因此，為了完善CCS技術的融資機制，拓寬融資渠道和實施減排激勵政策是重要的政策選擇。

但是從目前的現狀來看，CCS技術的融資更多還是依賴于政府的直接投資與補貼等相關激勵政策上。碳排放權交易機制的引入促使以能源公司為主的私人企業為應對碳市場價格的風險而開展CCS技術的研發，同時少數非政府組織已參與到CCS技術的研發與示范項目中[12]。而目前多數的CCS示范項目規模較小，僅有極少的大型項目包含完整的CCS產業鏈。CCS技術融資機制的困境具體體現在：

2.1 難以從國際氣候融資機制中獲取足夠資金

多數氣候基金僅提及支持CCS技術融資，但鮮有專門針對CCS技術的基金項目。為實現國際能源署（IEA）提出的到2050年CCS技術為全球減排貢獻19%的目標，力爭建成的3 400個CCS項目中必須有35%出現在非OECD國家[11]。因此，在發展中國家推廣CCS示范項目就要靠包括CDM在內的國際氣候融資機制的支持。表1給出了目前發展中國家可用以推廣清潔能源技術所創立的碳基金。可以看出：一方面，專門針對CCS技術發展的融資平臺嚴重稀缺，發展中國家很難找到有效的途徑獲得資金支持；另一方面，目前僅有的幾項針對CCS技術發展的基金規模太小，根本無法保證CCS技術的大規模發展。

2.2 嚴重依賴政府的扶持激勵政策

2.2.1 需要產業發展政策的支持

主要發達國家將CCS技術發展列入國家產業發展規劃的做法值得關注。歐盟出臺的歐洲戰略能源技術規劃將CCS作為未來10年能源政策一攬子計劃的基本工具[14]；挪威在能源總量控制、碳稅機制等方面均對CCS技術做了明確規定；澳大利亞出臺相關的管理指導原則和海上石油修正案（溫室氣體儲存）草案，為CCS技術推廣構建政策框架并就管道運輸、CO₂注入與存儲的安全管理做出規定；加拿大出臺“轉向（Turning the Corner）”計劃，要求2010年后新建的燃煤電廠和油砂礦到2018年必須采用CCS技術[15]；日本將CCS技術列入國家冷卻地球——能源創新技術計劃中認定的21個優先發展技術，并計劃在2020年建立第一個大規模捕獲與儲存裝置；美國的EPA清潔空氣法案、交通部49號條例、安全飲用水條例等就CCS技術中運輸、CO₂注入等多方面進行了明確法律規范。但是，我國一直沒有建立與CO₂地質封存相關的法律法規，而更多地依賴于未專門關注CO₂問題的傳統環境監管法規，并且現存的法律和環境監管條例更未考慮CCS技術的特殊性[16]。

2.2.2 需要提供技術和資金方面的援助與補貼

主要發達國家采用的資金支持、技術補貼與稅收減免等政策也值得借鑒。美國、歐盟、澳大利亞和加拿大都為CCS技術設立了專門的資金；英國為實施CCS項目的企業減免80%的氣候變化稅；瑞典則直接對企業所封存的CO₂免征碳稅；美國的國內稅收法典45Q規定捕集并安全封存符合規定的CO₂按照20美元/t的標準獲得稅收抵免，而捕集并用于EOR項目進行安全封存則按10美元/t的標準獲得稅收抵免；歐盟各成員國對CCS的不同關鍵技術進行補貼，其中德國、荷蘭分別對CCS的捕獲和地下儲存技術進行成本和R&D;補貼。而我國目前仍未有在CCS技術、資金等方面的財稅支持政策，正在運營的CCS示范項目基本依靠國有企業自籌和政府資金的支持[16]。

2.2.3 依靠市場化減排機制獲得投資激勵

歐盟在排放權交易機制設計中的規定最具代表性。歐盟將CCS技術納入到EU ETS中，并于2012年提出了與CCS技術相關的3項修正案，對CCS技術在碳市場中的角色、有關拍賣和免費配額的分配以及通過吸引新進入者來資助CCS活動做出解釋和說明[17]。歐盟明確存儲設備出現泄漏后配額的提交及由此帶來的氣候損失評估與責任認定，以有效識別與應對存儲風險；合理設計CCS裝置的配額分配等相關規則，排放設備無需上繳與其存儲等量的CO₂配額，而新進入者配額拍賣的收入可為CCS技術融資；設計有效的方法學，解決CCS技術存儲過程中的排放核算問題。同時，歐盟將EU ETS的第三階段延長至8年以增加政策的透明性，并嘗試構建有效的價格穩定機制，從而為CCS技術的投資提供穩定明確的市場信號。但是，雖然我國在多個碳交易試點的基礎上已啟動全國統一碳市場，但相關的機制設計對CCS技術只字未提。

2.2.4 參與到技術投標競爭機制中

英國針對電廠CCS示范項目的技術競標機制是較為有效的嘗試。安裝CCS裝置的電廠向政府構建的競標平臺提供成本和電價信息，中標者可獲得政府電量全額收購的協議，并且得到其計劃成本100%的資金支持。該項政策有效推動了社會力量參與到CCS技術的研發與示范項目的推廣中。但該機制僅針對燃燒后捕獲技術，制約了燃燒前（中）捕獲等相關技術的發展。而這一技術競標機制在我國等發展中國家還未有實踐。

2.3 未能從金融機構獲得足夠資金支持

目前僅有部分的政策性發展銀行有意向參與到CCS技術的研發中。歐洲投資銀行（EIB）的參與度較高，向CCS技術的投資者提供低息貸款且靈活設定貸款的時間、利率與規模[18]。2007年EIB推出1億歐元2012年后碳基金（post-2012 Carbon Fund），并與西班牙官方貸款委員會（ICO）、德國復興銀行、北歐投資銀行（NIB）合作為相關技術提供超過5年的融資項目；而且，EIB還與中國合作，即在中國氣候變化貸款協議（CCCFL）框架下為中國進行CCS示范項目提供5億歐元貸款。亞洲發展銀行（ADB）

也為CCS技術提供基金等風險規避產品。ADB專門設計CCS低成本融資工具，采用sub-LIBOR利率提供預先碳融資（碳基金）和對IGCC的特許貸款。但是相比于CCS技術的資金需求，上述政策性銀行提供的貸款遠不足以支持CCS技術大規模應用的實現。

3 CCS項目融資經驗分析

可以看出，CCS技術的發展面臨著嚴重的融資困境。但即便如此，主要發達國家和包括中國在內的發展中大國始終堅持建設CCS示范項目的探索。這些項目有些已實現成功運營，但有些也因融資機制不完善而被擱置。本文分別分析成功與失敗案例的影響因素，為未來CCS融資機制的構建提出政策建議。

3.1 成功CCS示范項目的經驗分析

本文首先選取國內外9項CCS項目的成功案例進行分析。這些案例分別是中國的3項熱電聯產項目和1項油田CCS-EOR項目[16，19]，挪威的1項熱電聯產項目和1項CCS-EOR項目，加拿大的1項CCS-EOR項目和1項燃煤電廠項目以及德國的1項CCS-EOR項目。

表2給出了這些項目的基本信息和成功因素的比較?？梢钥闯?，這些項目成功的原因主要體現在：一是政府積極參與，中國政府會在科技研發上給予資金支持，而發達國家則通過直接投資與實施市場化減排機制來為CCS示范項目提供投資激勵；二是企業與政府保持良好的合作關系，比如加拿大燃煤電廠的成功就緣于當地能源公司獲得與政府合作的機會并得到當地公眾的支持；三是通過提高油氣采收率獲取經濟收益以彌補CCS項目高昂成本，這是多數項目成功的必備因素。但還需指出的是，金融機構和其他社會資本基本沒有參與到這些項目中去。

3.2 CCS部分失敗項目經驗總結

本文還選取5個CCS示范項目融資失敗的案例進行經驗總結。這些案例分別是美國的1項燃煤電廠+氫氣IGCC/CCS項目，挪威的1項油田CCS-EOR項目，英國的1項燃燒前捕獲CCS項目和1澳大利亞的2項IGCC/CCS項目。

表3歸納了這些CCS示范項目的基本信息和失敗原因?？梢钥闯觯椖渴〈蠖嗑売谥型痉敌拗亟?、資金缺乏或者技術限制，而歸根結底在于CCS項目本身技術和成本的不確定性，進而難以保證充足的資金支持。一方面，CCS技術本身較為復雜，特別是CO₂存儲地點的合理選取對項目的最終成功影響較大，例如澳大利亞的兩項CCS項目均因存儲地點的選取失誤導致成本遠超預期，短期內難以保證項目的持續性；另一方面，由CCS技術本身的不確定使得投資者難以合理預測CCS技術的資金需求，如果政府融資激勵政策缺失且社會資本參與不足，項目便面臨中止的風險，例如英國的燃燒前捕獲CCS項目便因技術投標競爭機制不支持燃燒前捕獲技術而出現資金中斷。因此，CCS技術和成本的不確定性使CCS融資機制的設計更為復雜，影響CCS技術的大規模推廣。

通過比較上述若干CCS示范項目成功與失敗的案例，本文嘗試歸納出影響CCS項目建設成敗的關鍵因素：一是政府在資金支持和技術研發上的支持力度，我國CCS示范項目的成功離不開國家在科研資金上的資助，而美國燃煤電廠+氫氣IGCC/CCS項目的失敗便是緣于政府決策上出現了失誤；二是市場化減排機制為CCS項目提供的融資激勵，挪威的碳稅機制有效激勵了當地CCS項目的快速發展；三是利用提高油氣采收率等方式而獲得的經濟收益以彌補CCS項目高昂成本，CCUS示范項目的實踐會促進CCS技術的大規模推廣；四是在CCS關鍵技術的研發力度，存儲地點合理選擇等關鍵技術問題的解決有利于降低CCS技術的不確定性；五是政府與社會資本的融洽合作機制，CCS技術的投資者需要與政府建立良好的合作伙伴關系以獲得強有力的政策支持，同時政府應嘗試構建引入社會化資本參與的多主體融資機制以滿足CCS技術的資金需求。

4 對CCS融資機制的建議

本文了梳理低碳技術融資政策與渠道，著重分析了CCS技術融資面臨的困境，并從國內外CCS示范項目的成功與失敗案例中總結當前CCS技術融資的經驗教訓。從以下幾個方面對CCS技術未來的融資機制設計提出政策建議：

4.1 國際氣候融資機制需要給予針對CCS技術的專項資金支持

氣候融資已成為發達國家與發展中國家應對氣候變化合作的重要手段。但是，目前氣候融資的規模遠未能支持低碳技術的發展，更缺乏專門的融資機制以支持CCS技術的研發與項目建設。因此，發展中國家在推廣CCS技術上存在嚴重的資金不足。在《公約》機制下或者在世界銀行等國際組織的引導下，各國需要合作組建專門針對CCS技術的國際融資機制。

4.2 政府需繼續在CCS技術研發和示范項目上大力投資與支持

政府在CCS技術的研發與示范項目建設上扮演公共物品提供者的角色。由于CCS技術層面尚存難題，而氣候融資規模受到氣候談判形勢的不利影響，因此政府需要在CCS技術的研發與示范項目上發揮更加重要的作用。各國政府應吸收借鑒歐盟多國的實踐經驗，出臺針對CCS技術發展的更為詳盡的政策支持框架，從而為CCS技術投資提供穩定的市場預期。

4.3 政府還需出臺有效的財稅政策推進CCS技術的發展

前期投資成本的不確定性是CCS技術融資困難的突出特征之一。因此，政府除了給予直接投資與支持政策之外，還需采取補貼等財稅政策，以引導如燃煤（氣）電廠等高排放企業投資與使用CCS技術。比如，政府可以對電廠安裝的CCS裝置實施生產稅抵扣或減免政策，通過采用加速成本回收折舊制度等有效減輕投資者的資金壓力。政府要充分運用由加征環境稅費得來的財政收入，采取如構建專門性基金的形式為CCS技術提供資金支持。

4.4 政府應實施市場化減排機制為CCS技術投資提供激勵

EU ETS在價格穩定機制、配額分配規則、拍賣收益融資及相關方法學等方面的政策設計值得借鑒。同時，為針對安裝CCS設備的電廠提供一個長期穩定且高于發電成本的上網電價補貼也是可以嘗試的途徑之一。而技術競爭投標機制的引入必須為CCS技術提供全面的支持框架，才能有效推動CCS技術全流程的快速發展。

4.5 加強與完善CCS技術的風險管理

政府和CCS技術的投資及其他利益相關者應加大技術研發，完善風險管理，同時大力推動CCUS技術的發展，如將CCS示范項目與油氣CO₂-EOR技術相結合，以提高CCS技術投資者的預期收益。

4.6 大力構建多主體參與的市場化融資機制以吸引私人資本參與CCS技術的投資

嚴重依賴政府的直接投資而又難以從金融機構獲取足夠的資金支持，同時不能吸引其他社會資本參與是目前CCS技術融資困境的典型表現。因此，構建吸引社會私人資本參與的市場化融資機制，在融資模式上有所創新與突破是可嘗試采納的一條政策選項。建設—經營—轉讓（BOT）模式便可以使投資者通過從政府獲取特許經營權的方式進行CCS項目的建設，并以特許經營權抵押獲取銀行貸款，而在項目收回成本并獲得合理利潤后再將項目移交給政府。這一模式可以有效解決CCS技術的資金缺口，提高市場化資本參與的積極性，并保證政府CCS項目建設目標的實現。

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