控排企業(yè)碳交易未達履約目標的罰則設(shè)定

史學(xué)瀛 楊博文

摘要 中國已于2017年啟動全國性的碳排放權(quán)交易市場，統(tǒng)一性的碳排放權(quán)交易實體法律制度也將隨之出臺。目前，中國已經(jīng)提交了全國《碳排放權(quán)交易管理條例》送審稿，不過，不論是從送審稿的罰則設(shè)定還是從試點省市的地方法規(guī)中，由于懲罰力度受到行政處罰法規(guī)定的限制，對懲罰數(shù)額的確定、懲罰方式都未作明確規(guī)定，這將賦予執(zhí)法者過大的自由裁量權(quán)，滋生權(quán)力尋租與腐敗等現(xiàn)象。基于此，本文采用法律經(jīng)濟學(xué)中卡洛爾成本-收益分析方法，從懲罰嚴厲性成本與收益有效性組合的全新視角，構(gòu)建我國碳排放權(quán)交易未達履約目標的懲罰閾值分析框架。同時，運用國別法律的對比分析法，提出制定處罰條例的合理建議。為此，建議我國的碳排放權(quán)交易管理條例在懲罰制度設(shè)計中：第一，應(yīng)當明確懲罰數(shù)額的具體確定標準，懲罰性倍數(shù)的確定應(yīng)依據(jù)企業(yè)超額排放的數(shù)額、監(jiān)管機構(gòu)的抽查密度、監(jiān)管機構(gòu)對企業(yè)超額排放的反應(yīng)強度而定，同時也與控排企業(yè)歷史年度履約率有直接關(guān)系。在確定懲罰倍數(shù)的適用與懲罰數(shù)額時，應(yīng)當充分考慮企業(yè)過往排放量和該控排企業(yè)的歷史履約率等因素。第二，在懲罰方式上，推行組合懲罰模式，將金錢懲罰與信用記錄、財政補助以及業(yè)務(wù)受限、資格準入等方面結(jié)合起來，形成“行為罰則+資格罰則”的組合懲罰模式。第三，制定分級累進懲罰的制度。第四，將罰則與政府扶持政策相結(jié)合，具體可以通過投資、稅收以及信貸規(guī)模等方面提供政策上的幫助，將“信用管理”與“扶持政策”有機結(jié)合，進而達到“梯度處罰，促進履約，一處失信，處處受限”的目標，最終為中國碳排放權(quán)交易市場的統(tǒng)一提供制度保證。

關(guān)鍵詞 碳排放權(quán)交易；履約成本；罰則設(shè)定；組合懲罰模式；法律經(jīng)濟學(xué)

中圖分類號 DF468； F019.6

文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2018）04-0035-08 DOI：10.12062/cpre.20171205

中國在應(yīng)對氣候變化方面已經(jīng)做出了很多努力，《巴黎協(xié)定》后全球氣候治理呈現(xiàn)新的局面，各國將進行“自下而上”的國家自主貢獻（Intended Nationally Determined Contribution，簡稱INDC）減排模式[1]。碳排放權(quán)交易是將環(huán)境權(quán)益與生態(tài)紅利相結(jié)合的產(chǎn)物，其特殊性體現(xiàn)在政府創(chuàng)設(shè)性、貨幣價值屬性等方面，且各屬性之間存在動態(tài)演進關(guān)系[2]。在美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》后，中國在控制碳排放方面，將與歐盟及眾多發(fā)展中國家共同開展國際氣候治理，提升氣候責(zé)任話語權(quán)，并切實履行《巴黎協(xié)定》減排的國家自主貢獻[3]。中國早在2012年就已經(jīng)開始碳交易的試點工作，各地區(qū)碳減排情況略見成效。2015年，中國政府表示在2017年擬建立全國性的碳交易市場，并于2016年出臺了《全國碳排放權(quán)交易管理條例》送審稿，這意味著中國將建立更加完善的碳市場交易機制與立法保障。不過，在各地區(qū)碳交易過程中，有一個明顯的問題，碳交易面臨中央與地方、政府與企業(yè)的多重博弈[4]。碳交易的市場激勵傳遞受到一些體制性因素的約束而失效，很多控排企業(yè)為了節(jié)約減排的成本，寧可選擇超額排放而接受懲罰，也不選擇達到履約目標，這也造成了管理條例執(zhí)行難的問題。雖然通過信用記錄、激勵政策等多元的方法來協(xié)調(diào)，但這明顯是在制度建立中罰則機制的缺陷。因此，中國可以借鑒歐美國家有關(guān)碳交易履約的罰則機制，應(yīng)用法律經(jīng)濟學(xué)的方法分析懲罰制度的數(shù)額、閾值設(shè)定，進而對懲罰制度的完善，達到“梯度處罰，促進履約，一處失信，處處受限”的目標，將信用監(jiān)督警示與懲戒機制相結(jié)合。保證控排企業(yè)能夠按期履約，從“鼓勵性懲罰”向“履約性懲罰”目標的實現(xiàn)。

1 中國碳交易履約情況與罰則設(shè)定存在的問題

在全國性的統(tǒng)一碳排放權(quán)交易管理辦法送審稿出臺之前，各地方的懲罰制度中最為典型的是深圳市、上海市。如果企業(yè)沒有在本年度內(nèi)按時核證自愿減排量而未能履約或者沒有上交足額的碳配額，是交給主管部門先限制期限對超額的排放量進行補繳配額，過期拒不繳納的將在其注冊賬戶中強行扣繳，不夠的部分將順延至下年度，直接扣減。而天津市對于不按時履約的行為處罰較輕，其法規(guī)文件級別低于政府規(guī)章。湖北省的罰則則是與碳交易市場本身的利益驅(qū)動相關(guān)聯(lián)，以配額約束帶動企業(yè)。表1為中國各試點地區(qū)的碳交易法律法規(guī)有關(guān)罰則的比較。

因此，從現(xiàn)階段處罰制度與機制上可以看出，現(xiàn)行的處罰制度較為單一，送審稿中的處罰也只停留在對于欠繳配額的費用收取與懲罰上，也沒有配套的懲罰機制作為激勵，導(dǎo)致企業(yè)在履約上存在履約不如罰款的現(xiàn)象發(fā)生[5]。未能履約的控排企業(yè)必須要有嚴格的懲罰制度作為保障，政府應(yīng)當采取公開未達到履約減排量的企業(yè)清單，構(gòu)建執(zhí)法部門失信懲罰機制，行政執(zhí)法機制等。所以，完善中國碳排放權(quán)管理條例的懲罰制度很有必要。

2 碳排放權(quán)交易履約罰則設(shè)計的理論基礎(chǔ)

2.1 規(guī)范的霍布斯理論

霍布斯在研究政府權(quán)能及法律制度中的一個重要假設(shè)就是“分配利益的問題只能通過威懾，而不能通過合作來解決”。因此，霍布斯認為，制度（包括道德、信守協(xié)議等契約）需要設(shè)計一定的罰則來保障其有效的實施，即由于人與人之間僅通過私人之間訂立協(xié)議、信守承諾等方式來履行社會契約是無法保障的，而主張運用強有力的法律懲罰制度來維護和保證社會契約被正常履行。該理論是旨在通過建立包含了懲罰制度的法律結(jié)構(gòu)使履約率達到最大，損失降低到最少，采取國家的公力救濟取代私力救濟更能帶來規(guī)模經(jīng)濟。為了達到對不履約行為的威懾，可以有無數(shù)的懲罰嚴厲性與懲罰確定性的組合，但是不同的組合需要不同的成本投入支撐，有效組合能夠滿足立法成本與執(zhí)法收益的均衡，即等威懾線上成本最低的懲罰嚴厲性與懲罰確定性的組合。要達到D0等威懾線上的不履約的威懾程度（見圖1a），低于懲罰嚴厲性與懲罰確定性組合（x0，y0）的成本量，將使威懾目標無法達到；超出該組合的成本量，將造成立法成本的浪費，所以E0低支出線與Dt等威懾線的切點（x0，y0）是等威懾線上成本最低的懲罰嚴厲性與懲罰確定性的組合，即懲罰嚴厲性與懲罰確定性的有效組合。懲罰制度設(shè)定的威懾資源也應(yīng)該按該組合進行配置[6]。

在以上分析懲罰嚴厲性與懲罰確定性的有效組合中，當懲罰的嚴厲性成本較低時，要達到預(yù)定的威懾水平，社會成本最低的有效組合應(yīng)該是較高的懲罰嚴厲性搭配較低的懲罰確定性。比如，未達履約目標時所支付限度內(nèi)的罰金，其社會成本是非常低的，那么就應(yīng)該選擇較高的罰金，而耗費在相應(yīng)的碳排查、檢測的成本可以適當節(jié)約（見圖1b），反之，當懲罰的嚴厲性成本較高時，要達到預(yù)定的威懾水平，社會成本最低的有效組合應(yīng)該是較低的懲罰嚴厲性搭配較高的懲罰確定性。

2.2 過失的經(jīng)濟理論

1947年漢德法官（Learned Hand）在美國政府對卡羅爾拖船公司的訴訟案件中，提出了著名的卡羅爾公式（The Carroll Towing Doctrine or Carroll Towing Formula）：B

3 域外典型國家碳交易罰則設(shè)定的借鑒

針對域外國家碳交易罰則設(shè)定的經(jīng)驗，從大陸法系和英美法系分別選擇具有典型意義的國家，其中大陸法系選擇了歐盟、韓國與日本東京，英美法系選擇了美國、加拿大和新西蘭。由于其他國家與這些國家的碳交易罰則具有共性，因此選取這幾個典型國家的制度經(jīng)驗進行比較研究。

3.1 大陸法系典型國家的碳交易懲罰機制構(gòu)建

在眾多的大陸法系中，歐盟碳排放權(quán)交易體系（EUETS）對于懲罰機制的設(shè)定具有嚴格的規(guī)定，在其頒布的法令（2003/87/EC）中明確規(guī)定，按照差額排放的碳總量折合成碳配額，進行處罰。其在碳交易指令中規(guī)定，第一階段中，每當超出1 t CO₂將罰款40歐元，第二階段將提高到100歐元，并繳納拖欠的配額。另外，在繳納罰款以后，還追加了不可免責(zé)的強制性條款，也就是超額排放的CO₂不會因繳納罰款而免于承擔(dān)該責(zé)任。要求控排企業(yè)必須在明年的額度中將其扣繳。歐盟的碳交易懲罰機制也是國際上較為嚴苛的一種懲罰機制。

韓國從2010年開始，所有耗能超過特定值的企業(yè)都必須通過溫室氣體能源目標管理系統(tǒng)報告企業(yè)的溫室氣體排放情況。2012年5月韓國通過溫室氣體排放交易立法，碳排放交易制度從2015年1月1日開始實施。韓國環(huán)境部為碳排放交易的主管機關(guān)，負責(zé)配額的分配和市場監(jiān)管。在市場交易管理和履約責(zé)任的規(guī)定方面，韓國碳排放權(quán)交易管理制度規(guī)定不能足額上繳配額的納入實體將被收繳當前市場價格3倍以上的罰款，數(shù)額上限為10萬韓元/t CO₂e，約合94美元/t CO₂e。納入碳排放交易制度的納入實體必須在年末6個月內(nèi)上繳配額或信用。

日本東京是一個巨大的能源消費城市，東京都政府期望通過碳排放交易制度降低需求側(cè)電力和天然氣的消耗。納入實體必須每財年提交經(jīng)核證的年度排放報告。納入實體如果不履行履約義務(wù)，主管機關(guān)可以公告未履約的納入實體名稱，將未達履約目標企業(yè)以信用記錄的方式進行公開，取消不履約企業(yè)的政府財政資助政策。并處以最高500 000日元的罰款，追加上繳1.3倍短缺量配額。政府會嚴格核查實際排放量，由納入實體支付費用[8]。在懲罰方式上，將未達履約目標企業(yè)以信用記錄的方式進行公開，取消不履約企業(yè)的政府財政資助政策。

3.2 英美法系典型國家碳交易懲罰機制構(gòu)建

雖然美國特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》并推行“第一能源計劃”，但美國之前的區(qū)域性溫室氣體減排行動（RGGI）仍然具有借鑒意義。碳排放權(quán)交易的懲罰機制是在《RGGI碳排放權(quán)交易示范規(guī)則》中，因為美國是自愿性減排市場，在懲罰機制上較歐盟相比較為寬松，按照下期繳納3倍拖欠配額，只有補償性的罰金，而沒有懲罰性的罰金[9]。

加拿大魁北克省從2008年開始成為西部氣候計劃（WCI）的成員，并且計劃于2014年1月1日起正式與加利福尼亞州碳市場進行對接。魁北克政府要求納入實體每年6月1日前提交經(jīng)核證的碳排放報告，隨后上繳等量配額。未履行履約義務(wù)的自然人最高處以3 000～500 000加元并處最高18個月的有期徒刑，未履行的法人將處以10 000～3 000 000加元的罰款。第二次未履行義務(wù)處罰將翻倍。另外相關(guān)機構(gòu)有權(quán)停止未履行義務(wù)的納入實體配額的分配資格。納入實體在履約期末11月1日前未能上繳足額配額，每個欠繳配額將需要上繳3個配額。懲罰方式上采用了將罰則與企業(yè)資質(zhì)相連，對不履約企業(yè)取消其相關(guān)資質(zhì)。

在新西蘭的碳排放權(quán)交易體系（NZETS）所建立的法案《氣候變化應(yīng)對法令2002》中，在新西蘭沒有履行減排目標的控排主體還需要承擔(dān)民事、刑事責(zé)任。控排主體若刻意不履約而又拒絕接受懲罰的，對于這種不符合減排義務(wù)的單位主體，按照2倍的比例增加1倍的補償額度并要求繳納60美元/t的罰金，同時參與者也將面臨著定罪的風(fēng)險。在配額的拖欠懲罰方面，需要繳納拖欠配額并上繳30～50新西蘭幣/tCO₂e罰款，或繳納兩倍拖欠配額。新西蘭的碳排放權(quán)交易體系中的控排企業(yè)除了沒有履行配額方面的義務(wù)外，還規(guī)定了違反其他控排主體義務(wù)的法律責(zé)任，分為核心減排義務(wù)和非核心減排義務(wù)兩種，過失性違反非核心義務(wù)控排主體的懲罰制度屬于民事責(zé)任，具體規(guī)定為累進懲罰，首次違反為4 000美元，第二次為8 000美元，在此基礎(chǔ)上以4 000美元累進遞增，對于違反核心減排義務(wù)的控排主體進行大額罰金和采取等級定罪[10]。