海峽兩岸可再生能源法律制度比較研究

鄧海峰 茸宇

摘要 近年海峽兩岸均高度重視能源結構轉型升級，旨在通過專門化立法等方式來優化可再生能源配比，以期實現低碳綠能轉型。縱觀海峽兩岸能源轉型歷程和路徑，均與可再生能源發展緊密關聯。目前海峽兩岸均已形成一套較為完備的可再生能源法律體系，但針對該領域的研究較少，為此，本文嘗試以比較研究的方法分別從靜態與動態兩個角度，綜合運用比較研究、規范研究、實證研究等方法論對海峽兩岸可再生能源法律制度作探討與研究。回望海峽兩岸可再生能源法律制度制度群，海峽兩岸在并網制度、可再生能源基金、保障性收購、價格管理、補貼機制等核心制度中都呈高度相似特征。雖然在制度細節層面存在諸多不同配套規定，如附加電價征收、并網成本分攤、收購合約時限等，但總體上以對FIT模式進行修正而展現出來的制度趨同化脈絡清晰可辨。在具體實踐中，海峽兩岸均于2017年建立綠色電力交易證書制度，以嘗試推動自愿性認購市場的發展。亦面臨部分共性問題，如可再生能源發展激勵機制、基金缺額、競標引入、推廣綠色電力交易證書制度等現實性挑戰。通過比較研究發現：海峽兩岸可再生能源法律制度存在趨同化現象；海峽兩岸修法的制度選擇與路徑依賴接近；我國臺灣地區的實踐提示我們需加強制度引進的甄別和改良，制度吸收需借鑒本土資源；我國臺灣地區集智立法路徑值得學習研究，尤其是可再生能源法這類技術性較強的法律制度更應充分吸納專家學者建議；應注重強化具有可達性的公眾參與機制的建設。

關鍵詞 海峽兩岸；比較研究；可再生能源法律制度；制度趨同化；修正FIT

中圖分類號 X197

文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2018）04-0109-08DOI：10.12062/cpre.20170903

當前世界各地正經歷新一輪的能源轉型，施力重心和路徑選擇都已發生更迭，可再生能源、新能源成為了能源轉型的核心范疇。縱觀各地政府制定的能源發展政策，核能不再一味地受到追捧，可再生能源漸次成為各方新“寵兒”，全球已有173個國家和地區制定了可再生能源發展目標。在本輪能源轉型中我國大陸地區扮演著重要的角色，“目前我國大陸地區可再生能源利用正以年均超過25%的速度發展”[1]。“十二五”期間我國大陸地區非化石能源裝機占比從2010年的27%提高到了2015年的35%，2016年非化石能源占一次能源消費比重達到了13.3%，并擬提出2020年非化石能源占能源消費總量比例要達到15%，2030年達到20%的目標。近年來我國臺灣地區積極推動能源轉型，大致形成三條主線，一是“廢核”，2017年1月通過的《電業法》中列明要在2025年前徹底廢核。二是改革現有電力市場架構，以修改《電業法》為代表，2017年1月我國臺灣地區新《電業法》通過三讀，正式開始推動電力自由化事業。三是推動可再生能源發展，致力2025年可再生能源比例要達到20%，其中又以風能、太陽能光電等為重心。2017年，我國臺灣地區啟動的“前瞻基礎建設計劃”規劃了五大領域，其中就包括綠能建設領域。由此可見，可再生能源已經成為倍受海峽兩岸關注的能源發展方向，成為政府及社會投資的新領域，但當前卻沒有專門性的文章來對此問題和現象作一個比較全面的比較和深入的分析，為促進海峽兩岸可再生能源法治的比較研究，擬對這一問題進行些許粗淺分析并就教于學界同仁。

1 海峽兩岸可再生能源法律制度建構比較研究

1.1 法律體系及立法沿革

1.1.1 我國大陸地區

我國大陸地區的《可再生能源法》全文總計8章33條，分別設置總則、資源調查與發展規劃、產業指導與技術支持等八個章節。內容涵蓋了目標計劃制度、并網競標制度、全額保障收購制度、上網電價制度、基金制度、補貼制度等重要內容。我國大陸地區可再生能源法律制度分為兩大類，一類是法律，主要為《中華人民共和國可再生能源法》（后簡稱《可再生能源法》），這部法律是我國大陸地區可再生能源領域的基本法，于2005年2月28日通過，后于2009年12月16日進行了修訂，增設了可再生能源發展基金制度。另一大類是各部委出臺的行政規章。我國大陸地區現行法律體系由一部法律及近100項部門規章構成（見表1）。

1.1.2 我國臺灣地區

我國臺灣地區在2001年提出《可再生能源發展方案》，在2009年通過《可再生能源發展條例》，后來又在2016年對該部法律進行了修訂。我國臺灣地區的《可再生能源發展條例》全文總計23條，主要內容包括推廣總量、可再生能源基金、并聯及躉購制度、補貼機制、推廣優惠機制、土地使用優先制度等。我國臺灣地區的可再生能源法律體系與我國大陸地區類似，也分為法律及行政命令（行政機關基于法律授權對多數不特定人就一般事項所作的抽象性規定），主要由一部法律及近10項行政命令構成（見表2）。

1.2 并網制度

我國大陸地區的并網規定主要集中在《可再生能源法》的第十一、十三、十四、二十九條中。我國臺灣地區的并網規定主要集中在《可再生能源發展條例》的第八及第二十條中（見表3）。

由以上歸納可見，我國大陸地區和臺灣地區在并網制度上存在一定的相似性，這種相似性主要集中在如下幾點：政府對可再生能源發電業的扶持、電網企業的強制并網義務、電網企業未履行并網義務的賠償制度、海峽兩岸均沒有針對許可“制定統一的規定條例”[2]。海峽兩岸地區法律都要求電網企業需及時回應發電業者及時并網的訴求，在違反并網義務時，電網企業對可再生能源發電業者需承擔賠償責任，這充分表明海峽兩岸均力圖保證可再生能源所產電能及時被消納，做到不因電網及技術原因而被浪費和拋棄。

海峽兩岸制度也存在一定的不同，主要集中在并網的政府審查、并網費用承擔、發電業者自建義務、電網企業賠償等方面。我國大陸地區針對可再生能源的并網項目采取兩種審查方式，分別是事前許可備案制和政府統一招標。我國臺灣地區采取的模式則是例外原則，即原則上直接要求電網企業履行并網義務，但在許可同意的前提下，電網企業可以不履行并網義務。在并網費用方面，我國大陸地區的法律規定并沒有那么細致，我國臺灣地區則規定了并網的費用分攤以“成本負擔經濟合理”為限。我國臺灣地區規定了可再生能源發電業的自建義務，即發電業者自己負擔基本的接網建設。在電網企業的賠償方面，海峽兩岸制度差別明顯，我國大陸地區補償性色彩更濃，要求電網企業在未履行保障收購義務時，需賠償可再生能源發電業者的損失；我國臺灣地區則兼具懲罰性，規定第二次命令限期改善后，仍不改善的，可以連續處罰。

1.3 可再生能源基金制度

我國大陸地區關于可再生能源基金制度的法律法規主要集中在《可再生能源法》的二十四條及《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》。我國臺灣地區關于基金制度的法律法規主要集中在《可再生能源發展條例》的第七條與第二十條，還有《可再生能源發展基金收支保管及運用辦法》（見表4）。

從以上整理可見，海峽兩岸的可再生能源基金機制存在趨同化的現象。如基金來源都是電價附加及政府撥款，基金用途也主要是電價補貼、可再生能源推廣利用、可再生能源設備生產等。

海峽兩岸該領域制度也存在部分差異，主要集中在補充性規定中。我國大陸地區《可再生能源發展基金征收使用管理暫行辦法》的核心內容是資金籌集，從第三條到第十三條集中規定了可再生能源基金的籌集地域、銷售電量種類、征收程序、代征方式等。我國臺灣地區的補充性規定則主要是對《可再生能源發展條例》的補充解釋，規定了基金來源、用途、基金會計及決算制度等。這些不同點背后隱含的則是海峽兩岸地區在可再生能源基金制度運作過程中面臨著的困難和問題，如我國大陸地區可再生能源基金的缺額和征收難等問題。

1.4 可再生能源價格管理及補貼制度

我國大陸地區關于可再生能源電價及補貼制度的法律規定主要是《可再生能源法》和《可再生能源發電價格和費用分攤管理試行辦法》。我國臺灣地區此類制度規定主要集中在《可再生能源發展條例》及《可再生能源電能費用補貼申請及審核辦法》中（見表5）。

從以上歸納可見，海峽兩岸地區在價格管理和補貼制度中也存在著趨同化現象。如收購價格機制都實行并行FIT（Feed-in Tariffs，后簡稱FIT）模式與競標（Auction）模式。補貼制度都盡量減少電網企業的負擔，允許其從下游市場售電時附加一定的電價，以充盈可再生能源基金，同時滿足可再生能源業者的產能消納需求。

當然，制度差異也不能回避，這主要集中在FIT費率的制定、附加電價的征收等方面。我國臺灣地區躉購費率的制定過程參與者較多，強調參與主體的多元化；我國大陸地區則以國務院價格主管部門為主導，此外我國大陸地區尤其重視附加電價的征收范圍和銷售電量的類型，這與我國大陸地區可再生能源基金缺額與繳交狀況不樂觀有很大關系；反觀我國臺灣地區則規定得較為簡單，只要繳納基金或購買已含基金支出的電能都可在售電端附加電價。

1.5 其他推廣及配套制度

我國大陸地區的配套及推廣制度主要規定在《可再生能源法》的七至十八條、二十五、二十六條，我國臺灣地區主要規定在《可再生能源發展條例》的第六、八、十一、十二、十四至十七條中。在配套推廣機制中，海峽兩岸地區有部分相同的制度，如保障性收購、稅收優惠、獎勵機制[3]等。但更值得討論的是幾項不同點，如目標制度[4]，我國臺灣地區可再生能源發展的目標在立法中體現的更為細致，我國大陸地區則較為概括。另外我國大陸地區突出強調了能源普遍服務原則，強調對農村及偏遠地區地方電網和可再生能源發展的支持；我國臺灣地區在立法中則更強調土地排除利用制度和可再生能源電業糾紛調解機制。

2 海峽兩岸可再生能源法律制度實踐比較研究

2.1 可再生能源基金問題

2.1.1 我國大陸地區

近八年間FIT配套基金的模式對我國大陸地區如風力發電等可再生能源發電業起到了極強的激勵作用，在國家政策的大力支持下，我國大陸地區上馬了大量可再生能源發電項目，使可再生能源發電裝機容量激增。由于可再生能源基金規模增長滯后于裝機容量的增長率與同比增量，導致大陸地區的可再生能源基金出現缺額日益擴大的問題。據發改委相關負責人介紹，“2016年內可再生能源基金缺口累計達到550億元，預計將突破600億元”[5]。可再生能源基金缺額日益擴大的根源在于機制不順，目前我國大陸地區基金一大支柱來源是附加電價，要使基金運轉順利，必須保證附加電價及時征收且附加電價的增長與可再生能源發電裝機容量的增長呈正相關，但這兩點都沒能得到很好的落實。首先，附加電價的征收，對自備電廠難以落實，地方自備電廠往往持拒絕態度。其次，征收標準方面，與光伏裝機容量動輒翻400倍，風電裝機容量動輒翻158倍相比，附加電價費率增幅相對較小（見表6），這遠遠無法滿足資金籌集和充盈的需求，而“片面依賴基金的資助也難以實現可再生能源的市場化”[6]。

可再生能源基金面臨的另一個問題是補貼的程序及實效性問題，目前我國大陸地區可再生能源業者長時間拿不到補貼，成本效益轉化速度被人為拖后。其原因大致有如下兩點：一是可再生能源基金的缺額較大，面臨“寅吃卯糧”和“先到先得”的境況，使補貼的發放滯后。二是目前補貼的審核程序繁雜，能源局不具有資金的撥付權，財政部的撥付又以能源局的前置審核為條件，這必然影響補貼的時效性。

2.1.2 我國臺灣地區

基金制度對我國臺灣地區光伏太陽能、風力發電起到了很大的促進作用。目前我國臺灣地區基金面臨的主要問題表現在基金規模、基金的用途、基金靈活度和民眾態度等方面。

首先，我國臺灣地區基金的現有規模并不能完全匹配可再生能源裝機容量的增長，不足以支應補貼。我國臺灣地區正在通過降低風力、太陽能的躉購費率（FIT），對可再生能源獎勵金額總量設置上限的方式來緩解補貼金額的緊張狀態。其次，基金的用途規定不明確，“造成義務不明確，使得征收金額無從確定，恐成為業者之負擔”[7]。復次，我國臺灣地區簽訂的可再生能源收購合約基本是20年為一期，這期間發電成本可能會發生很大變化，造成基金缺乏應有的靈活度。若后期可再生能源發電技術進一步成熟使用電成本降低，勢必會使基金遭受不必要的損失。最后，是民眾的接納程度問題。我國臺灣地區在本輪電改之前，電業的發輸配售端都由“臺灣電力公司”（后簡稱臺電）負責，臺電統一負責從下游售電端增收附加電價，臺電和各電廠上繳的基金費用最終都會體現在電價中，最終由消費者來買單，但作為最終買單人的民眾對于屢屢上漲的電價，則一直持強烈反對態度。

2.2 建立綠色電力交易證書機制，嘗試修正傳統FIT模式

目前世界上關于可再生能源的機制主要分為兩類，一類是“以價格為基礎”[8]的饋網電價（FIT，Feed-in Tariffs）模式。另一類是以數量控制為核心的配額制（Renewable Portfolio Standard，后間稱RPS）。我國大陸地區和臺灣地區在制度訂立之初均選擇了FIT配套可再生能源基金的模式來推廣和激勵可再生能源行業，但隨著近年來可再生能源的快速發展，我國大陸地區和臺灣地區又不謀而合地嘗試對FIT模式進行修正，主要體現嘗試建立綠色電力證書交易制度（Renewable Energy Certificates，后簡稱REC）。

2.2.1 我國大陸地區

國家發改委會同財政部、國家能源局在2017年2月3日發布《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》，正式拉開了建立綠色電力交易證書制度的序幕。試點領域為陸上風電、光伏發電企業（不含分布式光伏發電）所產生的可再生能源發電量，由國家可再生能源信息管理中心負責證書的核發。符合資格的業者通過信息平臺向信息中心申請證書權屬資格，信息中心負責審核申報材料并按照1個證書對應1 MWh結算電量標準向企業核發證書，這個證書是具有唯一代表標識的電子憑證。證書上也附有一些權利限制，如出售電力交易證書后相應電量不再享受補貼，也不得再次出售轉讓等。就交易而言，分別有買賣雙方協商和競標兩種形式。這其實也是我國大陸地區針對可再生能源基金短缺、FIT帶來的市場競爭不足、可再生能源發電量限制等問題采取的舉措，旨在降低基金補貼支出，促進市場競爭，修正傳統FIT模式，更是對RPS模式的一種嘗試。

2.2.2 我國臺灣地區

2017年4月21日我國臺灣地區掛牌成立“可再生能源憑證中心籌備處”，我國臺灣地區實行REC制度的直接原因之一在于保證“純綠電”，因部分外商（如谷歌）提出大規模收購可再生能源電量的前提是要求我國臺灣地區提供的是“純綠電”。目前我國臺灣地區主管機關就綠色交易證書的具體模式沒有作出明確選擇，有學者將其歸納為四種模式：

“第一種直供，發電業者向憑證中心申請憑證，支付憑證申請費用，供應用戶綠電時附加憑證證明；第二種轉供綠電，發電業者向憑證中心申請憑證，支付申請費用，綠電售賣后，供應時附帶憑證證明；第三種批發售電售證，發電業向憑證中心申請憑證，批發販賣給可再生能源售電業，作為可再生能源售電業販售綠能之證明；第四種自發自用，自發自用申請保留憑證、自發自用并銷售憑證”[9]。

雖然目前我國臺灣地區還沒有正式發布關于REC制度的法律法規，但從其動向和討論來看，其目的指向也在于促進市場競爭，豐富可再生能源激勵手段，鼓勵多元主體加入到可再生能源市場中來，是一種對傳統FIT模式的修正。

2.3 積極建立自愿性市場：可再生能源自愿認購制度

不同于強制并網、全額保障收購等義務性市場，可再生能源市場存在著一個自愿性市場，個別用戶可直接參與，更多體現個人意愿。

2.3.1 我國大陸地區

《關于試行可再生能源綠色電力證書核發及自愿認購交易制度的通知》的第三章規定了自愿認購市場。國家可再生能源信息管理中心負責建設和運行認購平臺，國家能源局則負責監管綠色證書核發與自愿認購活動。認購參與人包括政府機關、企事業單位和自然人，證書認購采用掛牌出售形式，掛牌信息包括綠色電力品種、綠色電力生產地、綠色電力項目名稱、項目公司簡介、出售數量、出售價格等，允許部分成交，也允許多個證書認購方進行認購，以支付時間先后確認交易。

2.3.2 我國臺灣地區

我國臺灣地區“經濟部”于2014年7月推出了“自愿性綠色電價制度試辦計劃”，擬試行三年，這為普通民眾和企業用戶提供了一個自愿申請認購綠電的渠道。該計劃通過設置網站，實時公告綠電認購數量、戶數、企業名等來推廣自愿認購制度，激發民眾的購買積極性。以100度為1個認購基準單位，認購用戶可向能源局申請開立“綠電申購證明”。2017年度確定的自愿認購可再生能源發電附加費率是1.06新臺幣/度，“截止2016年10月20日累計達四億三千零八萬度綠電被認購，這項制度擬在今年終止施行”[10]。我國臺灣地區推行自愿認購制度旨在促進可再生能源業的公眾參與，鼓勵參與主體的多元化。

3 結 論

（1）海峽兩岸可再生能源法律制度存在趨同化現象。如上文所述，海峽兩岸在可再生能源的制度建構上存在較大相似性，體現出趨同化的現象。如對可再生能源發電的扶持、電網企業的強制并網義務、未履行并網義務的賠償制度、可再生能源基金的來源構成、基金用途、收購價格機制、補貼制度等。在實行以FIT模式為主的國家和地區，涉及價格和費用因素的制度都是可再生能源法律制度的核心，而以上這些制度大多都涉及價格及費用因素，正是這些制度組成了海峽兩岸可再生能源法律制度的核心。因此我們可以得到這樣的結論，即海峽兩岸可再生能源法律制度的認知和發展均尊重了行業內在的規律性。

此外還有一個有意思的現象，我們在梳理各項制度建立時間時可以發現相應制度在我國大陸地區確立和執行的時間都早于我國臺灣地區，我國臺灣地區在后來選擇的模式和施行的制度又與內地有較大的相似性，這似乎為法律制度的趨同化又提供了一個有力的佐證。

（2）海峽兩岸修法的制度選擇與路徑依賴接近。最近我國大陸地區和臺灣地區在制度選擇上都在嘗試建立REC制度，以期修正FIT制。在可再生能源發展機制和模式選擇方面，都既執行FIT制，又在部分領域采用一些RPS手段。其根本原因在于RPS有其自身優勢，“配額制容易融合其他政策措施，并有多種設計方案，保持政策的連續性”[11]。同時配額完成具有靈活性，“允許配額義務的承擔者以最低的成本來履行義務或承擔社會責任”[12]。海峽兩岸實踐在路徑依賴上都強調多元并舉，通過建立自愿性市場，鼓勵市場競爭，激發可再生能源業者的競爭積極性，以期在可再生能源行業和市場中實現參與主體多元化、激勵方式多樣化、規制手段多重化。

（3）可再生能源法律制度的吸收和借鑒需結合本土資源。FIT制度在德國取得了空前的成功，并被許多國家所借鑒，我國大陸地區與臺灣地區或多或少也都受到了德國FIT制度的影響，選擇了FIT配套基金的模式。這種模式對推動可再生能源的初期發展起到了重要作用，但海峽兩岸地區與德國面臨不同的問題。德國的基金規模和缺額問題不大，到2016年7月底仍累計盈余34億歐元。在制度引進之初，海峽兩岸立法者并未充分認知到民意基礎及其接受程度，雖然德國因較高電價附加費致使銷售電價在歐盟中都排名前列，但德國民眾仍然對其國家再生能源電力發展保持樂觀和積極配合的態度。反觀我國大陸地區電價附加費的調整多是幾年一次，調整幅度也不是特別大，這必然是受制于“社會公眾自覺自愿地為可再生能源‘付費的意愿很低”這一情勢影響的結果[13]，同樣我國臺灣地區民眾則一直對電價上漲持反對態度。這些例證體現可再生能源法律制度需“特別注意借鑒現行相關制度在實施中的經驗和教訓”[14]，務必要結合本土資源進行檢視和改良。

（4）我國臺灣地區集智立法的實踐路徑值得借鑒。我國臺灣地區在立法和修法前通常會委托各類智庫、專家學者對其他國家地區的制度進行歸納整理和比較研究。立法時則會邀請各類專家學者參加公聽會發表意見，有時也會專門向某些專家學者征求意見。在立法和修法完成后，主管機關有時會委托專業智庫和專家學者對其進行檢視和評估。總體而言，我國臺灣地區的專家學者參與立法的渠道和方式更多。反觀我國大陸地區，雖然也有專家學者參與立法的渠道，但立法更多的還是由行政部門主導。建議今后在起草和修訂諸如可再生能源法這類技術性較強的法律制度時，我國大陸地區能更為注重發揮專家學者的作用以有效遏制部門利益法律化的傾向。

（5）我國臺灣地區公眾參與的落實機制值得借鑒。公民有序政治參與是現代治理方式的重要特征，可再生能源法治建設的實踐也應成為公眾參與機制不斷落實的過程。在這方面，臺灣地區的實踐值得借鑒。如臺灣地區建立了可再生能源自愿認購制度，將可再生能源利用的決定權交由公眾自主決定；再如臺灣地區的立法與修法過程均舉辦多場公聽會并進行網絡直播，通過嚴謹的制度保障將公眾的知情權落到實處，以踐行低碳環保理念，引導更多元社會群體參與到能源轉型中來。

（6）解決海峽兩岸可再生能源法制共性問題的互利共建。在實踐層面，雖然在可再生能源裝機容量上存在巨大差異，但海峽兩岸可再生能源法治領域卻面臨著一些共性問題，如基金缺額、基金利用、競標引入、綠電交易、自愿市場等。這啟示我們在可再生能源領域，海峽兩岸都有進一步尋求行業發展規律性認識的需求，“合作的基礎十分寬廣”[15]。在共同探討問題解決機制，探索解決方案的同時，應強化海峽兩岸可再生能源法治領域的溝通與交流，通過制度共建和行業互滲為全體中華兒女走向一體繁榮奠定堅實的基礎。

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