構(gòu)建隔離機(jī)制 防范風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)跨區(qū)域傳遞

顏蘇 王剛

中央全面深化改革委員會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求“加強(qiáng)實(shí)業(yè)與金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)隔離，防范風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)跨業(yè)態(tài)傳遞”。在當(dāng)前金融業(yè)事實(shí)上已混業(yè)經(jīng)營(yíng)的背景下，如何通過(guò)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，有效防范風(fēng)險(xiǎn)跨機(jī)構(gòu)跨區(qū)域傳遞，是十分迫切的問(wèn)題。

金融監(jiān)管理念的新變化：風(fēng)險(xiǎn)隔離

隨著金融改革不斷深化、金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)展和金融衍生產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，國(guó)內(nèi)大中型銀行都在朝綜合化、集團(tuán)化經(jīng)營(yíng)方向不同金融行業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離，防止風(fēng)險(xiǎn)跨境 、跨業(yè)和跨市場(chǎng)傳遞。相關(guān)措施包括跟蹤國(guó)際國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，關(guān)注產(chǎn)業(yè)重大調(diào)整和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)狀況等， 以期不斷增強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的分析、監(jiān)測(cè)、預(yù)警和防范的能力。境內(nèi)外金融風(fēng)險(xiǎn)隔離。跨境資本流動(dòng)管制是中國(guó)金融改革的必要防火墻與緩沖器。在我國(guó)金融市場(chǎng)進(jìn)一步發(fā)展，混業(yè)經(jīng)營(yíng)成為金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要方向之一。

金融市場(chǎng)周期性波動(dòng)難以避免，金融機(jī)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)失敗。金融監(jiān)管的理念也應(yīng)隨之改變， 既要重視風(fēng)險(xiǎn)控制，也要重視風(fēng)險(xiǎn)隔離，監(jiān)管政策最重要的目標(biāo)不是防止波動(dòng)出現(xiàn)，而是如何控制其擴(kuò)散。應(yīng)最大可能地識(shí)別、隔離、處置風(fēng)險(xiǎn)隱患，使其不至危害整個(gè)系統(tǒng)的穩(wěn)定。通過(guò)采取風(fēng)險(xiǎn)隔離措施， 使監(jiān)管者從事后拯救轉(zhuǎn)向提前預(yù)防，增強(qiáng)金融體系的抵抗力。金融監(jiān)管的重點(diǎn)應(yīng)該從防止每家金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)轉(zhuǎn)向建立一個(gè)金融機(jī)構(gòu)不易受沖擊的市場(chǎng)，以期減少某一特定機(jī)構(gòu)破產(chǎn)對(duì)金融體系整體的危害。在此過(guò)程中，政府不能承擔(dān)市場(chǎng)主體的損失，以防止加劇其道德風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)隔離的宏觀視角

宏觀上應(yīng)注重境內(nèi)與境外風(fēng)險(xiǎn)隔離、實(shí)業(yè)與金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隔離、展成熟、人民幣利率與匯率形成機(jī)制充分市場(chǎng)化、現(xiàn)行金融風(fēng)險(xiǎn)得到妥善處置之前，保留適當(dāng)?shù)馁Y本賬戶管制，有助于避免跨境資本流動(dòng)大起大落引發(fā)的金融風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)從1997年亞洲金融危機(jī)中吸取的重要教訓(xùn)之一，就是要時(shí)刻保持對(duì)國(guó)際資本流動(dòng)的警惕，并將資本管制作為隔離風(fēng)險(xiǎn)、防范危機(jī)的重要屏障。資本管制的目的一般包括限制投機(jī)套利、緩解外匯短缺、遏制本幣貶值、延緩危機(jī)、保持國(guó)內(nèi)政策獨(dú)立性、保護(hù)國(guó)內(nèi)金融產(chǎn)業(yè)等。尤其是在發(fā)生全球性、區(qū)域性金融危機(jī)或國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大波動(dòng)時(shí)，資本管制經(jīng)常被用來(lái)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性。在當(dāng)前加快金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放的背景下，要進(jìn)一步明確資本管制措施的適用范圍，提高有效性。實(shí)業(yè)與金融業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隔離。習(xí)近平總書(shū)記在第五次全國(guó)金融工作會(huì)議上指出，金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)是共生共榮的關(guān)系，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)既是金融的立業(yè)之本，也是防范金融風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。在宏觀層面，一是要著力加強(qiáng)和改進(jìn)金融調(diào)控，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以解決融資難融資貴問(wèn)題為抓手，加強(qiáng)貨幣政策與其他相關(guān)政策協(xié)調(diào)配合，在穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)等方面形成調(diào)控合力。二是要引導(dǎo)更多金融資源配置到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的本源，增強(qiáng)金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力。在微觀層面，一是應(yīng)該進(jìn)一步明確和強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范的主體責(zé)任。既要塑造自身資產(chǎn)負(fù)債表的健康，也要促進(jìn)公司治理、內(nèi)控體系、復(fù)雜金融產(chǎn)品交易、清算的健康有序。二是要嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)。2018年4月27日，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的不同類型股東實(shí)施差異化監(jiān)管，對(duì)于主要股東特別是控股股東，進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，加強(qiáng)資本的真實(shí)性合規(guī)性監(jiān)管。完善股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理，規(guī)范關(guān)聯(lián)交易，健全風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，防止濫用控制權(quán)，嚴(yán)禁不當(dāng)干預(yù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)。加強(qiáng)對(duì)非金融企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的穿透監(jiān)管，強(qiáng)化部門(mén)之間的監(jiān)管協(xié)調(diào)和信息共享。三是要建立健全金融控股公司的規(guī)制和監(jiān)管，嚴(yán)格限制和規(guī)范非金融企業(yè)投資金融機(jī)構(gòu)，從制度上隔離實(shí)業(yè)板塊和金融板塊。推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)公司治理改革，切實(shí)承擔(dān)起風(fēng)險(xiǎn)管理、遏制大案要案滋生的主體責(zé)任。

金融行業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離。

目前，我國(guó)法律文件中對(duì)金融行業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)隔離控制措施并無(wú)明確規(guī)范，只是在金融機(jī)構(gòu)之間合作的契約文件中會(huì)涉及規(guī)范行業(yè)和機(jī)構(gòu)間風(fēng)險(xiǎn)隔離的條款。要運(yùn)用新的思路和方法處置金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)的穩(wěn)定。為此，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，建立適合我國(guó)國(guó)情的新的金融穩(wěn)定機(jī)制，豐富風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)隔離工具箱。要轉(zhuǎn)變控制金融風(fēng)險(xiǎn)的思路，從不惜成本防止金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)轉(zhuǎn)向允許破產(chǎn)-隔離破產(chǎn)事件-控制破產(chǎn)事件影響的擴(kuò)大，即按市場(chǎng)原則處置金融風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)允許金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和控制單個(gè)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的外在影響，在尊重市場(chǎng)規(guī)律的前提下維護(hù)整個(gè)金融體系的穩(wěn)定。

風(fēng)險(xiǎn)隔離的微觀主體：金融集團(tuán)

微觀層面的風(fēng)險(xiǎn)隔離，主要是指金融集團(tuán)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。不過(guò)，被確認(rèn)具有系統(tǒng)重要性的金融集團(tuán)，其內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)傳遞同樣可能引發(fā)整個(gè)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，防范金融集團(tuán)自身的風(fēng)險(xiǎn)并非僅是微觀層面的問(wèn)題。

金融集團(tuán)的風(fēng)險(xiǎn)隔離模式。

實(shí)踐中，我國(guó)金融集團(tuán)已形成金融控股公司和銀行母公司兩種模式。金融控股公司模式的核心特點(diǎn)是母公司多為純粹控股公司，并不從事銀行、證券或者保險(xiǎn)等具體金融業(yè)務(wù)，而銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司作為子公司各自獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。這種模式中，“混業(yè)”主要體現(xiàn)在集團(tuán)層面，各子公司實(shí)質(zhì)上并不算“混業(yè)”。銀行母公司模式以銀行作為母公司，下設(shè)證券、保險(xiǎn)等子公司，進(jìn)而涉足其他多個(gè)金融領(lǐng)域。可見(jiàn)，與金融控股公司模式相比，銀行在集團(tuán)中地位更高， 進(jìn)而決定了集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略可能會(huì)偏向銀行業(yè)務(wù)。無(wú)論哪種模式， 都應(yīng)該加強(qiáng)集團(tuán)全面風(fēng)險(xiǎn)管理， 督促加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化股東履職評(píng)價(jià)，嚴(yán)格股權(quán)管理和股東行為規(guī)范，推進(jìn)子公司制、事業(yè)部制、專營(yíng)部門(mén)制、分支機(jī)構(gòu)制改革， 完善業(yè)務(wù)治理體系，完善風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制。

集團(tuán)內(nèi)部防火墻制度設(shè)計(jì)。金融集團(tuán)內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)隔離制度， 應(yīng)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)隔離原則，構(gòu)建起內(nèi)部的防火墻制度。主要包括：法人防火墻。法人防火墻主要存在于法律層面。具備法人資格的金融企業(yè)，其決策不受其他企業(yè)的干預(yù)，獨(dú)立承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以此從源頭上隔斷風(fēng)險(xiǎn)傳播，使利益沖突和道德風(fēng)險(xiǎn)無(wú)立足之地。出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，各金融機(jī)構(gòu)應(yīng)通過(guò)資產(chǎn)處置、市場(chǎng)融資等方式，積極處置和化解相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)處置的主體責(zé)任。資金防火墻。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，可采取以下措施：在金融集團(tuán)內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一授信管理，避免因?yàn)榉稚⑹谛艑?dǎo)致過(guò)度授信，同時(shí)要建立資金流向和運(yùn)作的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，防范集團(tuán)內(nèi)部資金的不當(dāng)轉(zhuǎn)移；明確各業(yè)務(wù)條線的運(yùn)行機(jī)制和責(zé)任范圍，防止由于業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)性，而出現(xiàn)業(yè)務(wù)競(jìng)合的情形；實(shí)行比例和限額管理，通過(guò)對(duì)金融集團(tuán)本身及下屬子公司對(duì)外投資及業(yè)務(wù)交易設(shè)置限額和比例要求，防止出現(xiàn)超過(guò)公司風(fēng)險(xiǎn)承受能力的投資業(yè)務(wù)；在保證金融集團(tuán)內(nèi)部資金正常合理流動(dòng)的同時(shí)，在關(guān)聯(lián)企業(yè)之間以及集團(tuán)與非關(guān)聯(lián)企業(yè)之間設(shè)置管理層級(jí)，分級(jí)授權(quán)，層層把關(guān)。人事防火墻。人事防火墻是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的工作人員，尤其是參與金融交易的管理人員進(jìn)行限制，防止因?yàn)榧媛毘霈F(xiàn)競(jìng)合的情形。通常的做法是各項(xiàng)業(yè)務(wù)由專人負(fù)責(zé)，并單獨(dú)設(shè)立財(cái)務(wù)賬簿； 同時(shí)，交易人員之間形成相互制約的矩陣結(jié)構(gòu)，交易人員與后臺(tái)管理人員分開(kāi)操作，相互監(jiān)督，尤其是不能從事存在潛在利益沖突的不相容職責(zé)。例如，日本要求金融集團(tuán)內(nèi)母公司和子公司從事交易的人員不能混同，在證券子公司中從事交易工作的人員，離職后實(shí)行為期兩年的職業(yè)隔離。信息防火墻。主要從防止利益沖突和不公平競(jìng)爭(zhēng)的角度，阻隔重要信息的不當(dāng)流動(dòng)。美國(guó)和日本都對(duì)這方面進(jìn)行了規(guī)定，包括限制母子公司之間相關(guān)秘密信息的傳遞，以及公司內(nèi)部人員向外部不正當(dāng)傳播金融交易信息，進(jìn)行內(nèi)幕交易等。此外，對(duì)于企業(yè)成為金融機(jī)構(gòu)控股股東的，還應(yīng)要求其建立健全實(shí)業(yè)板塊與金融板塊的法人、資金、財(cái)務(wù)、交易、信息、人員等相互隔離的防火墻制度，以此有效規(guī)范企業(yè)與金融機(jī)構(gòu)之間的業(yè)務(wù)往來(lái)、共同營(yíng)銷、信息共享，以及共用營(yíng)業(yè)設(shè)施、營(yíng)業(yè)場(chǎng)所和操作系統(tǒng)等行為（作者顏蘇為北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，王剛為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融所銀行研究室副主任、副研究員）