探礦權競爭性出讓是大趨勢—專訪國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉

○ 文／本刊記者 陸曉如

參與油氣資源招拍掛的區塊多位于沒有任何社會資源依托的不毛之地，參與者有時要從修路開始做起。 攝影/白國強 王 偉

油氣上游改革實行競爭性出讓的方向已明確，但招拍掛嘗試僅僅是開始，存在的問題需警惕。

1月24日，新疆維吾爾自治區國土資源交易中心對2017年新疆維吾爾自治區油氣勘查區塊探礦權掛牌出讓結果進行公示。以公開掛牌、價高者得的方式出讓油氣區塊探礦權，讓更多有實力的企業參與能源、礦產資源開發，是國土資源部推進油氣勘查開采體制改革的又一重要舉措。

2017年是油氣勘查開采體制改革積極探索之年，但還僅僅是起步之年。2018年，如何推動油氣探礦權競爭性出讓改革，從而推動油氣上游改革，完善并有序放開油氣勘查開采體制？國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉在接受本刊記者專訪時，暢談了他的一些思考。

招拍掛見成果

中國石油石化：您好！根據相關政策，油氣探礦權出讓將采取招拍掛的方式進行。目前，油氣探礦權招拍掛出讓取得了什么成果？

張大偉：油氣資源勘查開采具有高風險、高投入、高技術、長周期、高回報的特點。條件較好的油氣資源經過數十年的開采消耗，資源品位和勘查的成功率不斷降低，急需引入大量資金和技術以適應油氣勘查開采的特點。招拍掛成為有效舉措。

油氣探礦權以招標方式出讓試點進行的比較早。2011年、2012年，國土資源部分別舉行了兩次頁巖氣探礦權招標出讓。這是國內油氣領域上游區塊首次公開招標。2015年國土資源部又對新疆6個油氣勘查區塊進行了公開招標出讓，標志著上游領域改革已經拉開了序幕。

2017年11月5日，山西10個煤層氣區塊探礦權全部通過招標的方式出讓。這是礦業權制度改革以來全國出讓的首批煤層氣礦業權。此次招標最低勘查投入每年每平方公里不低于3萬元，區塊面積最小的只有51平方公里，最大的也不足300平方公里。本次出讓煤層氣探礦權暫不收取礦業權出讓收益，中標人在探明有商業價值的煤層氣資源并轉采礦權時，再繳納礦業權出讓收益，對保證中標者利益比較合理。

2017年8月18日，頁巖氣探礦權拍賣全國第一槌在貴州敲響。這是我國在油氣領域的首次探礦權拍賣，是我國在深化石油天然氣體制改革上的又一最新探索。此次拍賣的頁巖氣勘查區塊位于貴州正安縣安場鎮，含安頁1號井，探礦權面積為695.11平方公里。拍賣起始價很低，只有4236萬元。最終被貴州省產業投資有限責任公司以12.9億元的高價競得。

油氣資源以掛牌方式出讓較其他競爭出讓方式出現的略晚一些，但也取得了實質性進展。

2017年，新疆國土資源交易中心對新疆塔里木盆地柯坪西、柯坪東、且末東、溫宿西、溫宿5個油氣勘查區塊探礦權以掛牌方式公開出讓。這5個區塊總面積不足1萬平方公里，而且資源品質屬于中下等。最終，其中3個區塊的探礦權總成交價達27億余元。

這是油氣勘查開采體制改革試點的一項嘗試和創新，為進一步激發市場活力、推進油氣上游投資主體多元化提供了寶貴的實踐經驗。

中國石油石化：頁巖氣探礦權第一次拍賣有什么借鑒意義？

張大偉：根據國土部門資源評價，我國頁巖氣可采資源量達20余萬億立方米，但目前全國累計探明頁巖氣地質儲量不到1萬億立方米，絕大部分資源尚處在沉睡狀態。頁巖氣探礦權實行過多次招標，一些民營企業因此得以進入頁巖氣勘探開采領域。但這次拍賣距上一次頁巖氣勘查區塊探礦權招標出讓已近5年，而且是第一次以拍賣形式進行競價出讓，對撬動沉睡的巨量資源意義重大。

這次被拍賣的頁巖氣探礦權區塊為12.9億元的拍賣價格，我個人認為太高了，其中存在三大風險。

第一個風險也是最大的，即資源風險。正安頁巖氣區塊地質條件復雜，盡管安頁1號井完井壓裂試氣獲得了10萬立方米/日的工業氣流，取得了突破，但實際上是從石牛欄組出的氣，是不是頁巖氣還有不同認識，頁巖氣能不能出來還不確定。要達到競拍協議中承諾的“3年落實儲量、實現規模開發”目標，面臨較大的地質和資源風險。

第二大風險是工程風險。這個區塊并不是695.11平方公里的地下全都有氣，得找到甜點。而目前國內頁巖氣商業化開發還不成熟，在技術方面缺乏成套工藝經驗及核心技術，尋找到甜點難度很大，因此工程施工風險很大。

第三個風險就是效益風險。競標就投入了12.9億元，加上拍賣公告中明確的前期地質調查投入和安頁1號井井場維護及安全、環保處置經費，共需支付13.6億元。加上完成勘查實施方案計劃工作量和安頁1號井試采投入，3年內總投資規模巨大。需要產多少氣才能收回這個成本，什么時候才能見效益？

因此，有意參與頁巖氣探礦權拍賣的企業還是應該充分評估風險，量力而行。

內部流轉有意義

中國石油石化：油氣區塊內部流轉與招拍掛有什么不同？

張大偉：招拍掛是國土資源部委托有關省政府、自治區政府進行的，而油氣區塊內部流轉是中國石油、中國石化作為國有石油企業改革的重要舉措之一。

2017年12月4日，中國石油基本完成了東西部油田礦業權內部流轉。青海油田所在的柴達木盆地4個探礦權和2個采礦權區塊流轉給遼河油田；長慶油田所在的鄂爾多斯及北部外圍盆地5個探礦權和2個采礦權流轉給華北油田和玉門油田；西南油氣田所在的四川盆地及西昌盆地2個探礦權和1個采礦權流轉給大慶油田。

2017年12月15日，中國石化鄂爾多斯盆地南部致密油礦業權區塊進行內部流轉。華北油氣分公司與河南油田正式簽署旬邑—宜君礦權區塊移交協議。這次內部流轉，中國石化采取了招標會審方式。

不論中國石化還是中國石油，其油氣區塊內部流轉都屬于內部礦業權再分配，通過內部競爭的形式，激活內部礦業權。因為他們的礦業權都是集團公司作為申請人申請來的，因此礦業權歸屬集團公司，各公司沒有資格取得礦業權。

中國石油石化：將油氣區塊進行內部流轉有什么意義？

張大偉：在油氣上游市場改革尚未全面展開的情況下，石油公司探索礦業權區塊內部市場化流轉，符合國家油氣體制改革的新形勢、新要求，為政府進行油氣礦業權改革積攢了經驗。因為目前油氣礦業權外部的流轉依然是禁止的。

石油企業內部存在著資源結構布局不平衡等問題。比如，中國石油東部的幾大油田勘探開采實力強，但油氣區域小；而西部的幾大油田的面積很大，但人員力量不足。通過油氣區塊內部流轉可以有效化解資源結構布局不平衡的問題，實現資源的優化配置。

油氣區塊內部流轉還可以發揮石油企業整體優勢，充分調動各方面的積極性和創造性，探索難動用儲量效益開發新模式，真正把難動用儲量“管起來、動起來、活起來”，實現效益最大化，也會倒逼承接單位創新體制機制，大幅降低成本和盈虧平衡點，闖出低成本發展的新路子。

油氣區塊內部流轉有利于統籌盤活礦業權、儲量、技術、人力、設備等資源資產，激活勘探開發市場，打破“畫地為牢”格局，促進高效勘探和低成本開發，破解低油價下生存發展困局。

掌握話語權

中國石油石化：無論招標、拍賣、掛牌，都應對油氣儲量和礦業權進行評估。現行的評估標準是什么？

張大偉：2016年12月，國家七部委聯合印發《自然資源統一確權登記辦法（試行）》，明確探明儲量的礦產資源統一確權登記，提出了自然資源確權登記以不動產登記為基礎。通過自然資源統一確權登記，將各類自然資源的質量、數量和保護要求全面摸清，并通過登記的法律手段予以公示明確，落實所有權人或者使用權人，為自然資源分類施策、有效保護和開發利用提供了重要前提。

礦產資源儲量技術標準體系是我國地質勘查與礦產資源標準系列的基礎和核心。2015年起，我國啟動和實施《國家礦產資源儲量技術標準體系建設》項目，通過對我國石油天然氣和固體礦產資源/儲量分類、礦床工業指標管理辦法以及地質勘查規范總則、單礦種地質勘查規范、技術要求等進行全面系統的修訂完善，構建適合礦產資源保障、生態文明建設、體現綠色發展的技術標準體系。

另外更重要的一點是要把中國的礦產資源儲量技術標準推向世界，與國際通用標準建立對接關系。2015年4月至2017年4月，我國連續三年參加聯合國礦產資源儲量分類框架（UNFC）會議，形成了我國礦產資源儲量分類與UNFC建立對接文件發布稿。與UNFC建立對接文件，實現互認互通，是我國礦產資源儲量標準邁向國際化的重要一步，為油氣領域的一帶一路建設做了支撐。

問題與建議

中國石油石化：目前油氣探礦權競爭性出讓存在什么問題嗎？

張大偉：油氣上游改革實行競爭性出讓的方向已明確，但招標、拍賣、掛牌這三方面的嘗試才僅僅是開始，也各自存在一些問題。

招拍掛是國有土地使用權轉讓中常用的一種出讓方式。土地有多大面積，什么地形非常清楚，但包括油氣在內的礦產在地下是看不見、摸不著的。企業是以利潤為導向的，只有讓企業看到未來的利潤才有可能吸引更多的具有勘探、開采能力且競爭力強的企業參與進來。因此，國家應該將招拍掛的資源或者儲量基本落實，而且應該把品質好的資源拿出來招拍掛。如果不知道資源情況，劃個圈就拿出來拍賣，企業投資了卻沒有回報，最終會打擊企業的積極性，不利于改革的推進。

比如，前面提到的貴州省產業投資有限責任公司以12.9億元的高價競得正安區塊頁巖氣探礦權這件事。雖然這是一塊頁巖氣有利區，但地下頁巖氣資源有多少并不清楚。這是頁巖氣礦權競爭性出讓的一個有益嘗試，但因其中的風險巨大，最終企業能否獲得確實的效益還是未知數。但如果探明了有確實的儲量再拿出來拍賣，那競拍物是清楚的，對企業來說投資是相對有保證的。

在正安區塊北面的是屬于中國石化的道真區塊，面積達2000多平方公里，地質條件、頁巖氣區域富集程度均優于正安區塊，而中國石化是免費獲得的。這里有很多需要思考的問題。

中國石油石化：針對這些問題，您對油氣上游改革有什么建議？

張大偉：油氣上游改革需要進一步探索和完善，但應該作為整個油氣改革的一個突破口。為了早日實現改革目標，我有幾點建議。

第一，我國已經進行油氣探礦權招拍掛競爭出讓的試點，現在就應該停止協議出讓。《礦業權出讓制度改革方案》雖然提出嚴格限制礦業權協議出讓，但并沒有完全禁止。而礦業權協議出讓是非市場出讓，沒有競爭者，而且不公平，不利于推進礦業權市場建設。

第二，油氣資源區塊退出機制將規范探礦權的“出口”，促進油氣資源勘查“真投實干”，但現在退出機制落實得并不好。按照中央的要求，應該更嚴格地落實區塊退出機制。

第三，嚴格甚至停止在常規油氣勘查區塊中增列礦種。2011年國務院批準頁巖氣為我國第172種礦產，初衷是為多種投資主體平等進入頁巖氣勘查開發領域創造機會，對油氣和非油氣企業特別是資金實力雄厚的非油氣企業從事頁巖氣勘查開發提供相同的條件，打破頁巖氣勘查開發領域的壟斷。但現在石油企業頻頻在常規油氣勘查區塊中增列頁巖氣礦種。事實上增列了礦種，那么頁巖氣獨立礦種的確立就失去了意義，如果增列頁巖氣礦種，那也最低投入，必須達到頁巖氣招拍掛要求的最低投入。

加快推動油氣上游改革、完善并有序放開油氣勘查開采體制勢在必行。相信不久的將來，油氣上游市場會全面放開，為提高我國資源的保障能力做出貢獻。

我國油氣探礦權競爭性出讓改革大勢已定

2014年6月13日，中央財經領導小組第六次會議提出推動能源消費、供給、技術和體制四項革命，部署油氣勘查開采體制改革，破除體制障礙，加大國內油氣勘查開采力度。

隨后，國務院決定，首先在新疆開展油氣資源上游領域改革試點工作。擬實行礦業權招投標制度，從申請在先改為競爭性出讓，建立油氣礦業權流轉和儲量轉讓制度。

2015年，為支持新疆油氣礦權體制改革，全國油氣資源戰略選區和地質礦產資源調查評價在新疆投入了2.5億元經費。同年7月，國土資源部推出了6個新疆油氣勘查區塊的招標公告。這次改革試點為下一步全面深化油氣勘查開采體制改革提供了寶貴經驗。這也是進入21世紀后，我國油氣勘查開采體制改革的“第一槍”。

2016年12月，國務院出臺《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》，進一步擴大了礦業權競爭性出讓范圍，規定了除協議出讓等特殊情形外，對所有礦業權一律以招標、拍賣、掛牌方式出讓。所有的礦產資源包括油氣資源在內都要實行有償使用。

2017年5月，中共中央、國務院印發《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出完善并有序放開油氣勘探查開采體制，提升資源持續能力，實行勘查區塊競爭出讓制度和更嚴格的區塊退出體制，允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采，逐步形成以大型油氣公司為主導、多種經濟成分共同參與的勘查開采體系。

2017年6月《礦產權出讓制度改革方案》提出以招標掛牌拍賣方式為主，全面推進礦業權競爭出讓，嚴格限制礦業權協議出讓，同時下放審批權限，強化監督服務。改革試點包括山西、福建、江西、湖北、貴州、新疆，2019年全面推廣實施，遏制石油企業“跑馬圈地”和“圈而不探”。