上海軌道交通新線試運營評審的歷程及展望

1 上海軌道交通新線試運營基本條件評審歷程

目前，上海軌道交通網絡共計17條線路，線網總長度達673 km?；仡欉@些線路的開通歷史，其試運營基本條件評審經過了三個階段。

1.1 無新線試運營評審程序階段（1993—2000年）

上海軌道交通1、2、3號線分別于1993年、1999年和2000年開通。當時，上海軌道交通的建設和運營均由上海市地鐵總公司統一管轄，在這樣的行政體制下，新線建設完成后經過內部的驗收交接程序，隨即轉交給運營單位投入試運營。

1.2 上海市城市交通管理局組織評審（2003—2006年）

2000年，按照規劃，上海在“十五”期間要建成200 km軌道交通，投資逾1 000億元。為了保證軌道交通項目順利實施，上海對軌道交通體制實施重大改革，原上海市地鐵總公司撤銷，實行投資、建設、運營、監管“四分開”。其中，運營體制上，上海地鐵運營有限公司沿襲了原地鐵總公司的管理任務（運營1、2、3號線）；為引入適度的市場競爭新成立了上?，F代軌道交通股份有限公司，該公司獲得了新開通的5號線（莘閔線）的運營管理權。

2002年，在頒布的《上海市軌道交通管理條例》中，明確規定新建成的軌道交通線路在開通試運營前，政府主管部門必須組織專家對其是否滿足試運營基本條件進行評審。2003年11月，按照該條例，當時的上海市城市交通管理局組織了5號線試運營前的評審工作。隨后的3年，該局又陸續組織了1號線北延伸段、2號線西延伸段、4號線“C字型”段的開通前評審。

1.3 第三方評審（2007年至今）

從上述幾條線路的評審實踐中政府部門逐漸認識到，由政府組織評審，再由政府認定，在程序上存在著一定的不足。因而，上海市城市交通管理局對評審的方式進行了進一步的調整優化。2007年，經上海市政府有關單位的協商，上海最終形成了“由政府委托第三方組織專家評審、政府主管部門認定、市政府批準”的運作模式。同年10月，由上海市城市交通管理局、上海市發展和改革委員會、上海市建設和交通委員會聯合頒發了《上海市軌道交通試運營基本條件》（滬交客［2007］第532號），為試運營基本條件評審明確了標準和要求。

第三方組織的評審，還可分為依據各地自定標準予以評審和依據國家標準進行評審兩個小階段。據統計，從2007年底至2010年8月，上海市交通運輸行業協會軌道交通專業委員會受上海、深圳、成都、天津、蘇州、昆明、武漢、杭州等地市交通局的委托，組織了全國各地41條線路或延伸線、總計750 km軌道交通線路的試運營評審。這些線路的評審依據絕大多數是以各地自定標準予以評審，評審的重點是確保軌道交通工程試運營安全，滿足基本服務要求。

2011年，國家交通運輸部下發了《關于加強城市軌道交通運營管理的通知》（交運發［2011］236號），要求城市軌道交通新線進行試運營前，土建、車輛、設施設備、消防和環保等必須達到載客運營的基本要求，確保運營安全。為了給各地的試運營基本條件評審提供統一的依據，2013年10月，國家交通運輸部頒布了GB/T 30013—2013《城市軌道交通試運營基本條件》，標準于2014年4月1日起正式實施。國家標準在各地地方標準的基礎上，進一步細化完善了相關評審項目和標準，提出了軌道交通試運營評審中18個主要專業的評審要素和具體要求，從而在國家層面上對軌道交通試運營評審基本條件予以規范。

2014年，為進一步強化試運營基本條件評審制度，國家交通運輸部又下發《關于加強城市軌道交通運營安全管理的意見》（交運發［2014］201號），提高對試運營基本條件評審的要求：新線開通運營前，省級交通運輸主管部門應認真組織具備條件的第三方專業機構開展試運營基本條件評審，進行系統測試檢驗，嚴格做到專項驗收未通過不予評審、技術指標不達標不予通過、評審問題未整改不予載客運營。自此，城市軌道交通試運營評審進入了一個新的發展階段。政府部門委托第三方依據國家標準來實施新線試運營基本條件評審，逐漸發展成為一種較為成熟的評估模式，為國內軌道交通新線開通投入試運營所采用。

自2007年以來，上海市交通運輸行業協會軌道交通專業委員會共計參加試運營基本條件評審線路115條，累計總長度超過2 000 km，如表1所示。

表1 上海市交通運輸行業協會軌道交通專業委員會評審線路統計表

（續表1）

（續表1）

2 對國標中“試運營”部分條款的建議

在上海市交通運輸行業協會軌道交通專業委員會組織的新線試運營基本條件評審工作中，筆者主要參與了新線運營管理及“試運行”方面相關指標和要求的評審。在筆者撰寫的《城市軌道交通若干運營指標統計問題探討》和《關于軌道交通新線“試運行”評審的實踐與思考》（分別刊登于《城市軌道交通研究》雜志2013年第7期和2015年第11期）兩篇文章中，筆者對GB/T 30013—2013《城市軌道交通試運營基本條件》中“試運營”的部分條款和“八項指標”提出了意見和建議，現簡要概括如下：

（1）關于“試運行”與“系統聯調”的關系：按照國標規定，應在“系統聯調”結束后方可進行“試運行”。然而，在由上海市交通運輸行業協會軌道交通專業委員會所承辦的新線或延伸線的基本條件評審中，真正能嚴格按照此項要求予以實施的線路少之甚少。筆者認為，在理清“系統聯調”與“試運行”之間的邏輯順序，明確“試運行”所需具備的前置性條件，特別是滿足行車相關的設備需要滿足的具體要求，并嚴格按照規章確?！霸囘\行”的安全實施等前提條件下，部分設備系統間的調試特別是車站設備系統的聯調，與“試運行”在一定的時間段內可以平行實施。

（2）關于“3個月的試運行時間”：國標4.5.2節規定“試運行時間不得少于3個月，試運行最后20日應按照試運營開通時列車運行圖行車?！币话闱闆r下，運營單位采用倒排的方法，將“試運行”安排在線路既定開通時點的前3個月，而通常會將試運營基本條件評審安排在試運行開始后的70天前后進行，待評審結束后預留10多天的時間進行整改，迎接新線開通。因而，評審時線路還未達到最終開通試運營的狀態，專家們需要對線路的運營管理及設備情況進行預先評估。評審存在著一定的主觀性。

（3）關于“最后20日應按照試運營開通時列車運行圖行車”：目前按照試運營基本條件的評審，在從試運行開始至評審前這大約70天的最后20天進行運營指標統計，選取符合國家標準的連續的20日作為評審的依據。而在試運行前的這最后20日，用以評估運營指標是否符合開始試運營的基本要求，由此可見，評審的要求在一定程度上與國標相矛盾。

（4）關于“司機駕駛里程”：國標規定“司機在經驗豐富的駕駛員的指導和監督下駕駛，駕駛里程不少于5 000 km”。從多年的試運營評審實際情況看，這一條款在某個城市開通第一條運營線路時比較難達到。

（5）關于評審中發現的“八項指標”中的問題：對于“正點率”和“列車服務可靠度”這兩個指標的統計，國標在定義、計算方法、統計口徑上不夠明確，評審過程中主要依靠專家來把握。此外，部分分段進行開通的線路因開通長度較短，指標的控制絕對值很嚴格，甚至有可能出現“零發生”的情況，而這對于新開通的尚無經驗的軌道交通線路而言要求比較高。部分延伸線路試運行3個月可能對已開通線路的生產管理、客流組織、考評指標產生影響，在試運營評審時是否可予以調整，在國標中也沒有相關的明確表述。

（6）關于輕軌、現代有軌電車線路評審：國標主要依據的是地鐵制式及其技術要求，部分條款要求對于輕軌、現代有軌電車而言有所偏高。而且，輕軌和現代有軌電車系統與地鐵系統有較大的差異，如測試檢驗項目、平交道口混行、列車駕駛員標準等方面。建議按照依據不同制式的特征，新增相關的國家標準，或對既有標準進行必要的修改和補充。

3 城市軌道交通新線“試運行”評審工作的展望

從多年的試運營基本條件評審實踐成效看，第三方試運營基本條件評審工作對于城市軌道交通新開通線路在規范運營接管，具備良好的安全性、設備可靠度和乘客滿意度等方面，起到了舉足輕重的作用。

2018年3月，在國內城市軌道交通運營里程迅速增加、線網規模不斷擴大、城市軌道交通安全運行壓力日趨加大的情況下，國務院辦公廳下發了《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發［2018］13號），進一步提高了軌道交通運營安全管理的要求：建立城市軌道交通運營安全第三方評估制度；城市軌道交通建設工程竣工驗收不合格的，不得開展運營前安全評估；未通過運營前安全評估的，不得投入運營。國家交通運輸部正按照國辦發［2018］13號文件要求制定相應規定。

按照國辦發［2018］13號文件的要求，第三方試運營基本條件評審要退出歷史舞臺了，繼而采用更為全面、更為嚴格、更為規范的運營安全第三方評估制度。因而，抓緊制定城市軌道交通新線開通運營前安全評估的國家標準規范及相關配套辦法、制度迫在眉睫。建議在安全評估新國標制定的過程中，可以參考借鑒試運營基本條件評審的經驗，凸顯新線開通前運營安全評估的要求，并進一步建立健全城市軌道交通運營安全事故報告和調查處理辦法、運營服務標準體系及統計分析制度、服務質量考評制度等，給予安全評估工作足夠的制度支撐。