在改革背景下構(gòu)建新型城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系研究

我國(guó)現(xiàn)行城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系編制和建設(shè)歷經(jīng)10余年，建設(shè)進(jìn)度緩慢，何時(shí)完成仍然難以預(yù)期。在中國(guó)城市軌道交通快速發(fā)展、標(biāo)準(zhǔn)化需求迫切的情況下，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)當(dāng)以標(biāo)準(zhǔn)化改革的思維和依法治國(guó)的途徑，借鑒國(guó)外標(biāo)準(zhǔn)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，探討構(gòu)建新型的標(biāo)準(zhǔn)體系。

1現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)管理體制及問(wèn)題

1.1 標(biāo)準(zhǔn)管理體制和體系

1.1.1 標(biāo)準(zhǔn)管理體制

2017年之前的標(biāo)準(zhǔn)化管理體制由1988年頒布的《標(biāo)準(zhǔn)化法》［1］確立，標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)四級(jí)。2017版《標(biāo)準(zhǔn)化法》［2］增加了團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，從標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行要求，分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)；只有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)管理體制仍為政府主導(dǎo)體制。

1.1.2 城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系

現(xiàn)行城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)按照工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系2個(gè)體系，分基礎(chǔ)層、通用層和專用層3個(gè)層次進(jìn)行構(gòu)建［3］。《城市軌道交通工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系》2002年開(kāi)始進(jìn)行編制，2003年正式發(fā)布第一版，2011年修訂，體系列出標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目85項(xiàng)。《城市軌道交通產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系》2005年開(kāi)始進(jìn)行編制，2009年正式發(fā)布。列入標(biāo)準(zhǔn)體系的標(biāo)準(zhǔn)有280余項(xiàng)。

1.2 現(xiàn)行城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)管理體制問(wèn)題

現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體制遲滯了標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，經(jīng)過(guò)15年的建設(shè)，城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)完成率僅25%（至2017年底）。

1.2.1 存在的問(wèn)題

（1）標(biāo)準(zhǔn)老化滯后。典型有如GB 5845.5—1986《城市公共交通標(biāo)志 地下鐵道標(biāo)志》、CJ/T 5016—1994《有軌電車技術(shù)條件》、GB/T 7928—2003《地鐵車輛通用技術(shù)條件》等。

（2）標(biāo)準(zhǔn)缺失。關(guān)于安全關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)《城市有軌電車限界》，關(guān)于服務(wù)和國(guó)際承諾的《城市軌道交通用自動(dòng)扶梯、自動(dòng)人行道通用技術(shù)條件》，以及行業(yè)發(fā)展急需的標(biāo)準(zhǔn)，如城市有軌電車系列標(biāo)準(zhǔn)等，缺失嚴(yán)重。

（3）標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)制定。如防雷標(biāo)準(zhǔn)DB 31/T 752—2013《城市軌道交通防雷裝置檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》（上海）、DB 62/T 2414—2013《城市軌道交通防雷技術(shù)規(guī)范》（甘肅）和DB 42/T 1069—2015《城市軌道交通防雷裝置檢測(cè)技術(shù)規(guī)范》（湖北）。

（4）標(biāo)準(zhǔn)年度計(jì)劃與體系無(wú)關(guān)。標(biāo)準(zhǔn)年度計(jì)劃采用自主申報(bào)制，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和標(biāo)準(zhǔn)年度計(jì)劃沒(méi)有必然聯(lián)系，只有符合主管部門意愿的項(xiàng)目才能列入年度計(jì)劃。

1.2.2 問(wèn)題的原因

政府主導(dǎo)體制是標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)緩慢的主要原因，技術(shù)法規(guī)和市場(chǎng)缺位是問(wèn)題的根源。

1）政府主導(dǎo)制定標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體制是政府行業(yè)管理下的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)劃體制。

（1）部門壟斷標(biāo)準(zhǔn)制定。城市軌道交通國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)都由行業(yè)行政主管部門統(tǒng)一管理，政府壟斷使標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)數(shù)量有限，政府成為標(biāo)準(zhǔn)唯一供給方，市場(chǎng)沒(méi)有發(fā)揮作用。

（2）部門年度計(jì)劃體制。部門年度計(jì)劃是標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目總量下在各個(gè)領(lǐng)域、各專業(yè)和各技術(shù)委員會(huì)之間的分配，在“兼顧”和“平衡”原則下，當(dāng)年沒(méi)有國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)并不少見(jiàn)。

（3）按照重要性立項(xiàng)。政府主導(dǎo)意味著制訂標(biāo)準(zhǔn)要分出輕重緩急，把重要、關(guān)鍵、一般標(biāo)準(zhǔn)作為立項(xiàng)依據(jù)。結(jié)果是底層標(biāo)準(zhǔn)、小標(biāo)準(zhǔn)、單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、復(fù)雜標(biāo)準(zhǔn)，以及市場(chǎng)需要而政府沒(méi)有顧及的標(biāo)準(zhǔn)，難以立項(xiàng)。

（4）應(yīng)付一時(shí)需求。例如，當(dāng)提出節(jié)能減排的政策時(shí)，就給節(jié)能減排標(biāo)準(zhǔn)立項(xiàng)；當(dāng)提出發(fā)展服務(wù)業(yè)時(shí)就立項(xiàng)《城市軌道交通客運(yùn)服務(wù)》，并不考慮標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

2）市場(chǎng)缺位。在1988年《標(biāo)準(zhǔn)化法》發(fā)布至今的20年中，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有地位，使本應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的社會(huì)團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有成為標(biāo)準(zhǔn)化的主體。標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)僅有政府主導(dǎo)參與。

3）技術(shù)法規(guī)缺席。中國(guó)沒(méi)有技術(shù)法規(guī)制度。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)化法》，由強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)關(guān)于人身健康和生命安全、國(guó)家和生態(tài)環(huán)境安全的強(qiáng)制性要求。在沒(méi)有技術(shù)法規(guī)的情況下，將本應(yīng)由技術(shù)法規(guī)承擔(dān)的責(zé)任交由了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)［4］。強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的存在，干擾或誤導(dǎo)了技術(shù)領(lǐng)域的法制建設(shè)，使標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)因試圖用強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)覆蓋全部的技術(shù)要求，而忽視了體系建設(shè)的整體推進(jìn)。例如，主管部門更加傾向于用一本強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)GB 50490—2009《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》［5］概括所有城市軌道交通強(qiáng)制性要求，而不關(guān)心標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。

1.3 標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)新需求

城市軌道交通建設(shè)10余年爆發(fā)式的發(fā)展，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和發(fā)展環(huán)境已然且持續(xù)發(fā)展變化，標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)需要加快和調(diào)整：

（1）2017版《標(biāo)準(zhǔn)化法》發(fā)布，產(chǎn)生團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)參與標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)新動(dòng)能。

（2）工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的要求。在標(biāo)準(zhǔn)化改革的新環(huán)境下，中國(guó)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)也要適應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)“國(guó)際化”和工程建設(shè)“走出去”的新要求。

（3）政府監(jiān)管要求。城市軌道交通發(fā)展建設(shè)監(jiān)管和日益嚴(yán)峻的安全形勢(shì)下的監(jiān)管要求。

（4）社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展的新需求。包括新技術(shù)新裝備、乘客衛(wèi)生與健康、環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約與循環(huán)利用、運(yùn)營(yíng)安全與公共安全、防火、反恐與預(yù)防暴力犯罪、殘疾人權(quán)益保證、提高服務(wù)質(zhì)量與水平的標(biāo)準(zhǔn)化新需求，以及現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系補(bǔ)充完善的需求。

2 新型標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)

2.1 設(shè)計(jì)途徑選擇

針對(duì)技術(shù)法規(guī)缺位，直接的選擇是“問(wèn)題導(dǎo)向”的體系建設(shè)途徑，建立技術(shù)法規(guī)下的標(biāo)準(zhǔn)制度框架，才能有標(biāo)準(zhǔn)制度和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)明確和穩(wěn)定的建設(shè)目標(biāo)，以及有效和穩(wěn)定的建設(shè)環(huán)境。城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)表明，通過(guò)技術(shù)法規(guī)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制度的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)體系的設(shè)計(jì)和建設(shè)，是可靠的城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)途徑選擇。

2.2 技術(shù)法規(guī)制度借鑒

借鑒國(guó)外技術(shù)法規(guī)立法，是建立中國(guó)技術(shù)法規(guī)制度的捷徑。

2.2.1 技術(shù)法規(guī)

根據(jù)ISO（國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)組織）和《技術(shù)性貿(mào)易壁壘協(xié)議》（《WTO/TBT》）的定義，技術(shù)法規(guī)是規(guī)定技術(shù)要求的法規(guī)，是包括為實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目標(biāo)（正當(dāng)目標(biāo)是《WTO/TBT》規(guī)定的關(guān)于人身健康、財(cái)產(chǎn)安全和環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)要求，由法規(guī)進(jìn)行規(guī)定）所必需的條款而強(qiáng)制執(zhí)行管理規(guī)定的文件。《WTO/TBT》把技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)作為制定強(qiáng)制性技術(shù)法規(guī)的兩個(gè)方面，表現(xiàn)為法定強(qiáng)制性和內(nèi)容的技術(shù)性。當(dāng)法規(guī)采用了標(biāo)準(zhǔn)，即在體例上寫入有關(guān)“標(biāo)準(zhǔn)”的內(nèi)容時(shí)，形成了技術(shù)法規(guī)；當(dāng)專門規(guī)定法規(guī)在什么情況下要采用標(biāo)準(zhǔn)作為其內(nèi)容的組成時(shí)，則可能意味著建立了技術(shù)領(lǐng)域的法制［6］。

WTO成員國(guó)都重視本國(guó)遵循TBT協(xié)議進(jìn)行技術(shù)法規(guī)體系的建設(shè)，普遍建立了技術(shù)法規(guī)制度。

2.2.2 美國(guó)和歐盟的技術(shù)法規(guī)

根據(jù)WTO/TBT規(guī)則，美國(guó)和歐盟相繼發(fā)布關(guān)于法規(guī)采用標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)法規(guī)，建立了技術(shù)法規(guī)制度。典型法規(guī)如下：

（1）1996年美國(guó)發(fā)布實(shí)施《國(guó)家技術(shù)轉(zhuǎn)讓與推動(dòng)法案 1995》（公法 104—113），1998年美國(guó)總統(tǒng)辦公室行政管理和預(yù)算局發(fā)布了《聯(lián)邦政府參與制訂和使用自愿一致性標(biāo)準(zhǔn)和合格評(píng)定活動(dòng)通告A—119》修訂版。兩個(gè)法規(guī)規(guī)定在制定政策、法規(guī)和政府采購(gòu)時(shí)，當(dāng)涉及技術(shù)問(wèn)題時(shí)，必須采用標(biāo)準(zhǔn)，建立了采用標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)法制［7-8］。

（2）1985年，歐盟理事會(huì)頒布了《關(guān)于技術(shù)協(xié)調(diào)與標(biāo)準(zhǔn)的新方法的決議》，建立了以新方法指令（New Approach Directives）為主體的“技術(shù)法規(guī)—標(biāo)準(zhǔn)—合格評(píng)定程序”的技術(shù)法規(guī)體系［9］。

2.2.3 專業(yè)技術(shù)法規(guī)

技術(shù)法規(guī)常為專門目標(biāo)專項(xiàng)制定。美國(guó)、英國(guó)和歐盟著名的關(guān)于安全的法規(guī)有：

（1）1996年美國(guó)聯(lián)邦公共交通管理局（FTA）頒布的49 CFR 659《城市軌道交通系統(tǒng)州安全監(jiān)管規(guī)章》。其主要內(nèi)容包括：城市軌道交通的系統(tǒng)安全項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)安全保障計(jì)劃（System safety program plan，SSPP）和系統(tǒng)公共安全防范計(jì)劃（System security plan）［10］。

（2）2004年歐盟頒布的2004/49/EC《鐵路安全指令》（Railway Safety Directive）。其主要內(nèi)容包括：軌道交通的安全管理和改善、安全認(rèn)證和許可、安全管理部門的職責(zé)和任務(wù)、事故和事件調(diào)查及其機(jī)構(gòu)等［11］。

（3）2006年英國(guó)頒布的《鐵路和其他軌道交通系統(tǒng)安全條例2006》。其內(nèi)容包括：安全管理體系（Safety Management System，SMS）、安全認(rèn)證（Safety Certification）、安全許可（Safety Authorisation）等［12］。

美、英、歐盟通過(guò)發(fā)布軌道交通安全技術(shù)法規(guī)，建立起關(guān)于安全的技術(shù)法規(guī)+技術(shù)規(guī)范（含標(biāo)準(zhǔn)）安全管理體系，如圍繞《鐵路安全指令》，后續(xù)發(fā)布法規(guī)及技術(shù)規(guī)范多達(dá)50余項(xiàng)。

2.3 新型標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)

新型標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)是建立以技術(shù)法規(guī)為框架的基本制度設(shè)計(jì)。

2.3.1 技術(shù)法規(guī)設(shè)計(jì)

根據(jù)中國(guó)按照符合《WTO/TBT》的含義使用技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的入世承諾及標(biāo)準(zhǔn)制度設(shè)計(jì)要求，借鑒美歐的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，城市軌道交通技術(shù)法規(guī)可確定為：由法規(guī)構(gòu)建框架，將保障乘客人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全為核心的運(yùn)營(yíng)安全、公共安全和生態(tài)環(huán)境安全的技術(shù)要求作為“正當(dāng)目標(biāo)”內(nèi)容制定專項(xiàng)技術(shù)法規(guī)，以標(biāo)準(zhǔn)作為具體實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的途徑和方法，以規(guī)定技術(shù)細(xì)節(jié)作為法規(guī)的支撐，形成“技術(shù)法規(guī)—標(biāo)準(zhǔn)”體系。

中國(guó)法規(guī)的立法依據(jù)是《立法法》。由于現(xiàn)行《立法法》沒(méi)有設(shè)立技術(shù)法規(guī)，實(shí)際操作可采用由行政法規(guī)規(guī)定技術(shù)內(nèi)容的方式。借鑒美國(guó)和歐盟的實(shí)踐，城市軌道交通技術(shù)法規(guī)制度可由一項(xiàng)覆蓋城市軌道交通“正當(dāng)目標(biāo)”要求的法規(guī)和與其配套的起支撐作用的一系列標(biāo)準(zhǔn)組成的標(biāo)準(zhǔn)制度。

2.3.2 基本安全要求

“正當(dāng)目標(biāo)”要求可具體化為城市軌道交通基本安全要求以及應(yīng)由政府進(jìn)行監(jiān)管的要求，當(dāng)是現(xiàn)行全文強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》（GB 50490—2009）規(guī)定的內(nèi)容。作為基本安全要求和政府監(jiān)管要求，還應(yīng)包括總量規(guī)模、規(guī)劃布局、功能、性能和關(guān)鍵技術(shù)措施的強(qiáng)制性要求，形成安全和監(jiān)管基本底線規(guī)定，統(tǒng)領(lǐng)制定落實(shí)底線細(xì)節(jié)和途徑的專項(xiàng)技術(shù)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)［13］。例如，基本安全要求和政府監(jiān)管要求至少包括以下內(nèi)容［14］：

（1）法規(guī)職責(zé)：應(yīng)由政府規(guī)定或監(jiān)管的內(nèi)容，如基礎(chǔ)層規(guī)定（術(shù)語(yǔ)、分類、標(biāo)志等）；市場(chǎng)機(jī)制或公共治理制度失效時(shí)，需由政府施以監(jiān)管的內(nèi)容；補(bǔ)充或糾正現(xiàn)行法規(guī)的漏洞、缺陷；來(lái)自于事故、事件的教訓(xùn)，需要完善法規(guī)的內(nèi)容；預(yù)期出現(xiàn)的新的監(jiān)管要求，如無(wú)人駕駛的安全監(jiān)管要求等需要法規(guī)予以規(guī)制的內(nèi)容。

（2）關(guān)鍵內(nèi)容：按照“正當(dāng)目標(biāo)”和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系（通用層內(nèi)容），覆蓋安全、服務(wù)、節(jié)能環(huán)保、乘客權(quán)益等的基本要求，作為技術(shù)法規(guī)的關(guān)鍵內(nèi)容。

（3）國(guó)際借鑒：例如，借鑒以安全為核心的技術(shù)法規(guī)制度，以系列專項(xiàng)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建安全管理體系。2.3.3 標(biāo)準(zhǔn)制度框架設(shè)計(jì)

2.3.3.1 標(biāo)準(zhǔn)制度

依據(jù)技術(shù)法規(guī)建立標(biāo)準(zhǔn)制度。標(biāo)準(zhǔn)包括國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、政府標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。所有標(biāo)準(zhǔn)在法律地位上平等，無(wú)層次之分（見(jiàn)圖1）。

圖1 技術(shù)法規(guī)下的標(biāo)準(zhǔn)

（1）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)：為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，代表國(guó)家技術(shù)水平、質(zhì)量和榮譽(yù)，遵循ISO/IEC規(guī)則，由國(guó)家（標(biāo)準(zhǔn)委）統(tǒng)一發(fā)布，是“走出去”國(guó)家戰(zhàn)略的技術(shù)載體。

（2）政府標(biāo)準(zhǔn)：根據(jù)政府（部門）監(jiān)管職責(zé)、制定政策和政府采購(gòu)需要，按照政府的規(guī)則政府制訂、發(fā)布和使用，鼓勵(lì)市場(chǎng)自主選用。政府標(biāo)準(zhǔn)目前由現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化形成，包括：

·工程建設(shè)國(guó)家規(guī)范：按照工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則編寫和使用的國(guó)家規(guī)范，在全國(guó)范圍內(nèi)面向所有行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)要求［15-16］，由現(xiàn)行工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化形成。

·工程建設(shè)行業(yè)規(guī)范：按照工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則編寫和使用的行業(yè)規(guī)范，在全國(guó)范圍內(nèi)面向所有行業(yè)統(tǒng)一的技術(shù)要求［17］，由現(xiàn)行工程建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化形成。

·產(chǎn)品政府標(biāo)準(zhǔn)：城市軌道交通行業(yè)行政主管部門制訂和使用的，鼓勵(lì)按照ISO/IEC的規(guī)則和形式制訂，由現(xiàn)行城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化形成。

（3）地方標(biāo)準(zhǔn)：為滿足地方自然條件、風(fēng)俗習(xí)慣等特殊技術(shù)要求，地方政府制訂和使用的標(biāo)準(zhǔn)。在標(biāo)準(zhǔn)平等、經(jīng)濟(jì)和效率原則下，鼓勵(lì)采用其他地區(qū)的高質(zhì)量、優(yōu)秀和本地技術(shù)空白的地方標(biāo)準(zhǔn)。

（4）團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)：由學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)、聯(lián)合會(huì)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)聯(lián)盟等社會(huì)團(tuán)體協(xié)調(diào)相關(guān)市場(chǎng)主體制訂，按照國(guó)際慣例也稱為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、自愿標(biāo)準(zhǔn)，屬于市場(chǎng)需求決定而制定和使用的推薦性標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)在缺少國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、政府標(biāo)準(zhǔn)時(shí)制訂團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有地域限制，地方社團(tuán)制定團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，其他地區(qū)可以采用。

（5）企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)：企業(yè)根據(jù)需要自行制定和使用的標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)擁有領(lǐng)先技術(shù)的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或龍頭權(quán)威企業(yè)制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)法規(guī)直接采用，或轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

2.3.3.2 標(biāo)準(zhǔn)組成框架

以中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)類型為基礎(chǔ)，形成工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)系列（見(jiàn)圖2）。

圖2 標(biāo)準(zhǔn)系列組成

圖2中，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)按照ISO/IEC規(guī)則建立；工程建設(shè)規(guī)范按照工程建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則建立。作為激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)產(chǎn)品政府標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)；鼓勵(lì)工程建設(shè)行業(yè)規(guī)范、團(tuán)體規(guī)范、企業(yè)規(guī)范和地方規(guī)范轉(zhuǎn)化為工程建設(shè)國(guó)家規(guī)范。

3 標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系

3.1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層次

為保持技術(shù)體系建設(shè)的延續(xù)性，新型城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系仍然采用現(xiàn)行層次體系，按照技術(shù)法規(guī)重新規(guī)定：基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)層規(guī)定為技術(shù)法規(guī)基礎(chǔ)層；通用標(biāo)準(zhǔn)層規(guī)定為技術(shù)法規(guī)通用層；專用標(biāo)準(zhǔn)層不變，作為技術(shù)法規(guī)的支撐層；相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)為其他行業(yè)或領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)圖3）。

圖3 技術(shù)法規(guī)下的標(biāo)準(zhǔn)層次結(jié)構(gòu)

3.2 體系構(gòu)成

新型標(biāo)準(zhǔn)體系將現(xiàn)行層次體系和標(biāo)準(zhǔn)門類納入標(biāo)準(zhǔn)制度中，并增加體系新需求內(nèi)容（見(jiàn)表1）。

表1城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系——層次、分類表

3.3 專項(xiàng)技術(shù)法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

原則上，對(duì)應(yīng)通用層，當(dāng)存在關(guān)于“正當(dāng)目標(biāo)”的技術(shù)要求時(shí)，應(yīng)當(dāng)制訂相應(yīng)的專項(xiàng)技術(shù)法規(guī)，在專用層采用標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)支撐（見(jiàn)表2示例）。

表2專項(xiàng)技術(shù)法規(guī)——《城市軌道交通公共安全防范系統(tǒng)條例》配套標(biāo)準(zhǔn)示例

4 新型標(biāo)準(zhǔn)體系實(shí)現(xiàn)途徑和探索

4.1 體系實(shí)現(xiàn)途徑

新型城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系是以技術(shù)立法為頂層設(shè)計(jì)，從中國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)制度為出發(fā)點(diǎn)，按照技術(shù)法規(guī)體系設(shè)計(jì)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)兩條主線結(jié)合建立的標(biāo)準(zhǔn)體系。

（1）按照WTO/TBT規(guī)則建立的技術(shù)法規(guī)制度：按照“正當(dāng)目標(biāo)”、法規(guī)職責(zé)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和實(shí)現(xiàn)城市軌道交通健康發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容，建立技術(shù)法規(guī)制度。當(dāng)制定行政法規(guī)（或技術(shù)法規(guī)）涉及技術(shù)內(nèi)容時(shí)，要求優(yōu)先采用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并以此構(gòu)建以城市軌道交通安全為核心的技術(shù)法規(guī)——標(biāo)準(zhǔn)制度體系。

（2）強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)法規(guī)：將全文強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)GB 50490—2009《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》轉(zhuǎn)化為（技術(shù)）法規(guī)，并作為統(tǒng)領(lǐng)城市軌道交通行業(yè)全局的綱領(lǐng)性法規(guī)。該規(guī)范需要細(xì)化的內(nèi)容或政府監(jiān)管細(xì)節(jié)的內(nèi)容通過(guò)制定專項(xiàng)技術(shù)法規(guī)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)行城市軌道交通強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文，原則上全部為《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》所采用。

（3）現(xiàn)行城市軌道交通工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畼?biāo)準(zhǔn)——工程建設(shè)國(guó)家規(guī)范和工程建設(shè)行業(yè)規(guī)范。

（4）現(xiàn)行城市軌道交通行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化：屬于政府職責(zé)范圍的，轉(zhuǎn)變?yōu)檎畼?biāo)準(zhǔn)；屬于市場(chǎng)范疇的，例如關(guān)于質(zhì)量和品牌的標(biāo)準(zhǔn)，轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)。地方標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行同樣轉(zhuǎn)變。

（5）國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)采用認(rèn)定制：符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求的其他標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化程序，認(rèn)定為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以技術(shù)發(fā)展和國(guó)家戰(zhàn)略為指導(dǎo)計(jì)劃發(fā)布。

4.2 新型標(biāo)準(zhǔn)體系探索與創(chuàng)新

建立新型標(biāo)準(zhǔn)體系的目標(biāo)是探索建立符合國(guó)際規(guī)則，并實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化新格局。

（1）符合國(guó)際規(guī)則和《WTO/TBT》規(guī)則。新型標(biāo)準(zhǔn)體系頂層設(shè)計(jì)遵循《WTO/TBT》規(guī)則，建立技術(shù)法規(guī)及采用標(biāo)準(zhǔn)制度，轉(zhuǎn)變現(xiàn)行頗受爭(zhēng)議的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)為技術(shù)法規(guī)，補(bǔ)上了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)制度未履行的中國(guó)入世承諾，為城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展和長(zhǎng)治久安建立了法制基礎(chǔ)。

（2）按照市場(chǎng)規(guī)則設(shè)計(jì)。在技術(shù)法規(guī)規(guī)制下，建立了所有形式的標(biāo)準(zhǔn)無(wú)等級(jí)之分的平等使用環(huán)境，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化驅(qū)動(dòng)；建立了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)最有效運(yùn)用和最佳發(fā)展環(huán)境。

（3）政府標(biāo)準(zhǔn)制度。將政府主導(dǎo)制定的標(biāo)準(zhǔn)界定為政府標(biāo)準(zhǔn)，政府標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)互不交叉、各司其職，劃清了政府與市場(chǎng)的界限。將政府在制定政策、政府采購(gòu)和管理公共事務(wù)中優(yōu)先采用政府標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)則，引導(dǎo)市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)化方向，符合標(biāo)準(zhǔn)化改革的目標(biāo)［18-19］。

（4）結(jié)合中國(guó)國(guó)情。將現(xiàn)行工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為工程建設(shè)國(guó)家規(guī)范和行業(yè)規(guī)范，城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)化為政府標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)，探索以現(xiàn)有政府主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)為起點(diǎn)的標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)化改革途徑。

（5）探索以技術(shù)法規(guī)為核心的工程建設(shè)規(guī)范與城鎮(zhèn)建設(shè)行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系整合設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)化全覆蓋。

5 結(jié)語(yǔ)

構(gòu)建新型城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)體系是中國(guó)從城市軌道交通大國(guó)成為世界城市軌道交通強(qiáng)國(guó)的任務(wù)和標(biāo)志。面向城市軌道交通的安全需求和復(fù)雜的技術(shù)體系，只有法規(guī)才有能力整合這個(gè)復(fù)雜的關(guān)聯(lián)整體，并保證各項(xiàng)法制要求和技術(shù)需求協(xié)同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)化改革的目標(biāo)。

新型城市軌道交通標(biāo)準(zhǔn)制度中，制定技術(shù)法規(guī)、技術(shù)法規(guī)采用標(biāo)準(zhǔn)等方式和內(nèi)容是中國(guó)技術(shù)法制建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)引起重視并開(kāi)展相應(yīng)的研究。

參考文獻(xiàn)

［1］ 中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法［S］.北京：標(biāo)準(zhǔn)出版社，1989.

［2］ 中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì).中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法［S］.北京：標(biāo)準(zhǔn)出版社，2017.

［3］ 陳燕申，秦國(guó)棟，苗彥英，等.從零散到系統(tǒng)，從星火到繁榮——城市軌道交通技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化回顧與展望［J］.工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，2010（2）：9.

［4］ 郭濟(jì)環(huán).論我國(guó)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)法規(guī)的關(guān)系［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2009（23）：77.

［5］ 中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，中華人民共和國(guó)國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局.城市軌道交通技術(shù)規(guī)范：GB 50490—2009［S］.北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2009：3.

［6］ 李玫.歐盟技術(shù)法規(guī)體系的建設(shè)及對(duì)中國(guó)的啟示［J］.河北法學(xué)，2008（4）：159.

［7］ One Hundred Fourth Congress of the United States of America at the Second Session.National Technology Transfer and Advancement Act（NTTAA）：Public Law 104-113［EB/OL］.（2014-12-05）［2018-01-05］.https：∥standards.gov/NTTAA/agency/index.cfm?fuseaction=documents.PL104113

［8］ Office of Management and Budget.Federal Register（Federal Participation in the Development and Use of Voluntary Consensus Standards and in Conformity Assessment Activities）：Circular No.A-119 ［S］.Washington D C USA：Office of Management and Budget，1998.

［9］ The COUNCIL.Council Resolution of 7 May 1985 on the New ApproachtoTechnicalHarmonizationandStandards：85/C136/01［S］.1985.

［10］ Federal Transit Administration.Rail Fixed Guideway System,State Safety Oversight,Final Rule：49 CFR Part 659［S］.Washington：U S Department,2005.

［11］ The European Parliament and of the COUNCIL.Directive 2004/49/EC of the European Parliament and of the COUNCIL of 29 April 2004 on safety on the Community′s railways and amending Council Directive 95/18/EC on the licensing of railway undertakings and Directive 2001/14/EC on the allocation of railway infrastructure capacity and the levying of charges for the use of railway infrastructure and safety certification（Railway Safety Directive）：Directive 2004/49/EC［S］.2004.

［12］ Parliament UK.The Rail and Other Guided Transport System（Safety） Regulations 2006，ROGS：2006 No.599 Health and Safety［S］.2006.

［13］ 中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)深化工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化工作改革意見(jiàn)的通知［EB/OL］.（2016-09-30）［2018-01-03］.http：∥www.mohurd.gov.cn/wjfb/201608/t20160817_228556.html.

［14］ 陳燕申，趙一新，李鳳軍，等.工程建設(shè)全文強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)制修訂原則、方法和內(nèi)容探討——以《城市軌道交通技術(shù)規(guī)范》修訂為例［J］.工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化，2017（4）：65.

［15］ 中華人民共和國(guó)建設(shè)部.工程建設(shè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法：建設(shè)部令第 24號(hào)［S］.1992.

［16］ 中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)編寫規(guī)定：建標(biāo)［2008］182號(hào)［S］.2008.

［17］ 中華人民共和國(guó)建設(shè)部.工程建設(shè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法：建設(shè)部令第 25號(hào)［S］.1992.

［18］ 陳燕申，陳思凱.美國(guó)政府的聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)化體系研究與思考［J］.中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2017（6）：62.

［19］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化標(biāo)準(zhǔn)化工作改革方案的通知：國(guó)發(fā)［2015］13號(hào)［S］.2015.