基于“清單制度”的地方治理創(chuàng)新及邏輯進(jìn)路

摘 要：浙江“四張清單一張網(wǎng)”的構(gòu)建是清單制度的地方治理創(chuàng)新實(shí)踐。在制度變遷與實(shí)踐發(fā)展的輪回中，清單制度與地方治理創(chuàng)新形成互構(gòu)關(guān)系。在中央引導(dǎo)與地方主動(dòng)的上下聯(lián)動(dòng)下，浙江“四單一網(wǎng)”的建設(shè)打造治理理念、治理形式、治理平臺(tái)與組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，并尋求以時(shí)代、主體與工具三維度為著力點(diǎn)，在政府自覺(jué)與社會(huì)倒逼的內(nèi)外驅(qū)動(dòng)下，發(fā)揮工具植入的“溢出效應(yīng)”，回應(yīng)數(shù)據(jù)治理的時(shí)代需求。

關(guān)鍵字：清單制度；四單一網(wǎng)；地方治理創(chuàng)新；邏輯進(jìn)路

清單制度是對(duì)地方治理創(chuàng)新的制度性能動(dòng)回應(yīng)，浙江“四張清單一張網(wǎng)”的構(gòu)建是清單制度的地方治理創(chuàng)新實(shí)踐。 “回應(yīng)性”體現(xiàn)在清單思維下的工具取向，“社會(huì)倒逼”下的民意取向，“放管服”結(jié)合下的服務(wù)取向。地方治理創(chuàng)新實(shí)踐見(jiàn)證清單制度的構(gòu)建與變遷，創(chuàng)新的發(fā)生以清單制度的構(gòu)建與完善為牽引線。

一、基于“四單一網(wǎng)”清單制度的浙江探索

“四張清單”下是“法無(wú)授權(quán)不可為”、“法定職責(zé)必須為”、“法無(wú)禁止即可為”，實(shí)現(xiàn)省級(jí)政府部分權(quán)力清單由1.23 萬(wàn)項(xiàng)縮減至 4236項(xiàng)，明列禁止和限制企業(yè)進(jìn)入的投資領(lǐng)域項(xiàng)目目錄清單，省級(jí)對(duì)市縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從204個(gè)縮減到40個(gè)，“一張網(wǎng)”是以將57個(gè)省政府部門(mén)、11個(gè)市、90個(gè)縣（市、區(qū)）4000 多個(gè)政府機(jī)構(gòu)的浙江省政務(wù)服務(wù)網(wǎng)。

在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的技術(shù)支持與載體支撐下，“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)、資源共享、一站服務(wù)、網(wǎng)上辦事等功能，直接帶來(lái)政府權(quán)力邊界清晰、配置科學(xué)、行使透明；政府責(zé)任理清、職責(zé)一致、杜絕不作為；改善政市關(guān)系、激活市場(chǎng)活力、節(jié)省市場(chǎng)成本；公開(kāi)資金使用途徑、提升使用效率、科學(xué)規(guī)劃資金使用對(duì)象等現(xiàn)實(shí)成效，實(shí)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”與需求型服務(wù)型政府的目標(biāo)取向。

二、“四單一網(wǎng)”下地方治理創(chuàng)新的具體表現(xiàn)及邏輯進(jìn)路

“四單一網(wǎng)”在上下聯(lián)動(dòng)中，打造理念、形式、平臺(tái)與組織結(jié)構(gòu)的地方治理創(chuàng)新，并試圖以動(dòng)機(jī)、資源與挑戰(zhàn)搭建地方治理創(chuàng)新的邏輯進(jìn)路。

（一）“四單一網(wǎng)”清單制度下地方治理創(chuàng)新的具體表現(xiàn)

1、上下聯(lián)動(dòng)：中央引導(dǎo)與地方主動(dòng)的結(jié)合

浙江省率先推行“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，是對(duì)政府治理現(xiàn)代化的能動(dòng)回應(yīng)，政府治理現(xiàn)代化作為國(guó)家治理現(xiàn)代的有效補(bǔ)充，緊隨“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的時(shí)代步伐，將“大數(shù)據(jù)”落實(shí)為“大計(jì)算”。“四單一網(wǎng)”下的地方治理創(chuàng)新見(jiàn)證清單制度的構(gòu)建過(guò)程。地方自主性的創(chuàng)新行為作為回應(yīng)中央的能動(dòng)性行為，這種回應(yīng)性行為的動(dòng)力不僅僅是中央的政策引導(dǎo)，還包括社會(huì)倒逼帶動(dòng)。在獲得中央相關(guān)政策支持與引導(dǎo)下，由地方政府來(lái)進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)，待這種創(chuàng)新行為取得較為顯著的成效，并能對(duì)負(fù)面效應(yīng)采取有效對(duì)策，在總結(jié)、規(guī)范地方改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上再由中央主導(dǎo)進(jìn)行地方推廣與倡導(dǎo)。因而，創(chuàng)新實(shí)施與推廣中都需中央與地方上下聯(lián)動(dòng)。

2、理念創(chuàng)新：工具理性與價(jià)值理性的結(jié)合

治理領(lǐng)域表現(xiàn)為在工具理性的思維之下對(duì)治理工具和方法的合理選擇，而價(jià)值理性在于治理手段與方法的利益基點(diǎn)是否以人民的根本需要為出發(fā)點(diǎn)。“四單一網(wǎng)”下，以回應(yīng)民眾需求為構(gòu)建出發(fā)點(diǎn)，是社會(huì)倒逼下的地方治理創(chuàng)新，以提升服務(wù)力、收集民眾訴求為完善的出發(fā)點(diǎn)，浙江省以“四張清單一張網(wǎng)”為總抓手，“放管服”三管齊下，統(tǒng)籌推進(jìn)一系列重大改革。并將“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透與利用在基于“四單一網(wǎng)”清單制度的地方治理實(shí)踐中。

3、平臺(tái)創(chuàng)新：“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”

“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代下，互聯(lián)網(wǎng)展現(xiàn)出新的特征，從互聯(lián)網(wǎng)向移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)再到物聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，數(shù)據(jù)資源向云計(jì)算方式轉(zhuǎn)變。基于“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念，浙江“四張清單一張網(wǎng)”依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、智能系統(tǒng)等新一代信息技術(shù)平臺(tái)助力地方治理創(chuàng)新。借力新平臺(tái)、新技術(shù)、新理念構(gòu)建“四張清單一張網(wǎng)”為總抓手，“放管服”三管齊下，統(tǒng)籌推進(jìn)一系列重大改革，將“互聯(lián)網(wǎng)+”滲透、擴(kuò)散、融合至政務(wù)領(lǐng)域。因而，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)不再是簡(jiǎn)單的電子化政府網(wǎng)站，而是對(duì)現(xiàn)有流程進(jìn)行再造，從行政審批、社會(huì)管理到行政執(zhí)法的全流程，形成整體、開(kāi)放、協(xié)同、智慧的治理和服務(wù)體系。

4、組織結(jié)構(gòu)創(chuàng)新：合作共享

“四單一網(wǎng)”的推進(jìn)，由嚴(yán)格的科層制、結(jié)構(gòu)化向扁平化、重視合作共享轉(zhuǎn)變。調(diào)整部門(mén)權(quán)力，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)行大部門(mén)制，加快構(gòu)建“權(quán)界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、法制保障”地方政府職責(zé)體系和組織體系。省市縣的三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，重視的政務(wù)信息的共享，行政工作的合作。在權(quán)力清單中，對(duì)每項(xiàng)行政權(quán)力，它的設(shè)立依據(jù)是什么，程序環(huán)節(jié)有哪些，逐一進(jìn)行審查，并通過(guò)“三報(bào)、三回”作大幅度的壓縮。凡沒(méi)有法律法規(guī)依據(jù)的，予以取消；雖有法定依據(jù)，但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的，提請(qǐng)修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章。對(duì)政府部門(mén)承擔(dān)的行業(yè)內(nèi)部管理、資質(zhì)認(rèn)定等輔助性、技術(shù)性和服務(wù)性事項(xiàng)，原則上移交給社會(huì)組織承擔(dān)；直接面向基層、量大面廣、由市縣管理更有效的事項(xiàng)，一律下放。

（二）“四單一網(wǎng)”下地方治理創(chuàng)新的邏輯進(jìn)路

回應(yīng)用戶辦事便利高效的需求導(dǎo)向與清單制度等相關(guān)政策的引導(dǎo)，利用大數(shù)據(jù)等新一代信息科技釋放的“技術(shù)紅利”，為改革提供技術(shù)保障，將“互聯(lián)網(wǎng)+”運(yùn)用于政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新，政府職能調(diào)整與行為改善來(lái)滿足時(shí)代、主體、資源等方面對(duì)政府能力的需求。

1.時(shí)代需求：數(shù)據(jù)治理

互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，在數(shù)據(jù)治理與技術(shù)賦權(quán)中，“網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政”應(yīng)運(yùn)而生，公民借助兩微一端等政府信息平臺(tái)掌握信息、參與政務(wù)。因而，各級(jí)政府可利用民主上網(wǎng)瀏覽數(shù)據(jù)與記錄精準(zhǔn)分析公眾需求，針對(duì)老百姓辦理頻率最高的婚育收養(yǎng)、教育培訓(xùn)、納稅繳費(fèi)、就醫(yī)保健、社會(huì)保險(xiǎn)、證件辦理等14類主題，設(shè)置集中平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享共用，使得減事項(xiàng)、減次數(shù)、減材料、減時(shí)間等工作不斷推進(jìn)，讓數(shù)據(jù)多跑路 讓百姓少跑腿。數(shù)據(jù)的收集與利用對(duì)地方政府改革帶來(lái)機(jī)遇與挑戰(zhàn)： 既要注重?cái)?shù)據(jù)平臺(tái)的打造，也應(yīng)重視數(shù)據(jù)的應(yīng)用與服務(wù)，注意防止數(shù)據(jù)的過(guò)度泛濫，導(dǎo)致過(guò)度龐大的數(shù)據(jù)無(wú)法為之使用。

2.主體需求：政府自覺(jué)與社會(huì)倒逼的內(nèi)外驅(qū)動(dòng)

政府自覺(jué)與社會(huì)倒逼的內(nèi)外驅(qū)動(dòng)。中央政府政策上的引導(dǎo)與規(guī)范。推行行政審批改革的總體要求與戰(zhàn)略規(guī)劃引導(dǎo)下，清單制度的引領(lǐng)下，深化“放管服”改革的總體規(guī)劃下，中央給出改革的合法化解釋與整體性愿景。在頂層總體戰(zhàn)略的指引和約束下，中央相關(guān)政策的出臺(tái)，地方政府主動(dòng)進(jìn)行調(diào)整性改革。政績(jī)驅(qū)動(dòng)是地方政府治理創(chuàng)新的內(nèi)在基本動(dòng)力。政績(jī)是解釋地方政府創(chuàng)新發(fā)生、發(fā)展與演化過(guò)程的基本因素，是驅(qū)動(dòng)地方政府自我改革與治理創(chuàng)新行為的內(nèi)生性動(dòng)力。

3.工具植入：互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)

互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、人工智能等治理工具植入政府治理，對(duì)于政務(wù)服務(wù)領(lǐng)域的二次開(kāi)發(fā)成為常態(tài)，對(duì)于政務(wù)服務(wù)走向精細(xì)化、人性化、個(gè)性化提出更高挑戰(zhàn)。地方政府利用網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行行政審批改革、公開(kāi)政務(wù)信息、實(shí)現(xiàn)與公民的互動(dòng)，技術(shù)應(yīng)用與變革中，實(shí)現(xiàn)地方政府治理手段與治理機(jī)制互構(gòu)下的創(chuàng)新。“互聯(lián)網(wǎng)+”的植入是對(duì)建設(shè)集約、服務(wù)集聚、數(shù)據(jù)集中、管理集成的政務(wù)服務(wù)提出訴求，考驗(yàn)著地方政府政務(wù)平臺(tái)建設(shè)、業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制管理等能力，技術(shù)植入下如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)政府范式的轉(zhuǎn)換，實(shí)現(xiàn)治理主體平等共享共贏的新型范式。

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[4]2016年浙江省深化“四張清單一張網(wǎng)”改革推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)工工作要點(diǎn).[EB/OL]http：//www.zj.gov.cn/art/2016/6/27/art_12460_281301.html.

作者簡(jiǎn)介

陶蕾（1993—），女，漢族，安徽蕪湖市人，浙江師范大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生